科技竞争已成为中美竞争的核心。早在特朗普的首个总统任期里，美国各界就普遍表达出对美国全球科技领域主导地位遭遇挑战的担忧。2019年9月美国太空司令部成立后，美国军方高层和政学界多次发出“美国面临新的斯普特尼克时刻（SputnikMoment）”的论述，将中国技术、制造业和战略的迅猛发展，视为“激励”美国加强国家干预，再度投入工业化和技术创新的契机。
2020年拜登当选总统后一定程度上延续了特朗普政府的“脱钩”指向。但拜登政府除了对中国关键科技领域企业继续实施制裁外，更希望通过政策转型来革新美国科技创新体制、增加科研投入、吸引全球科学人才。美国2024财年联邦研发（R&D）预算达2100亿美元，是美国有史以来最大额的联邦研发投资，其中1000多亿美元拨款用于基础研究和应用研究。2021年，美国国会相继通过《2021年美国创新与竞争法案》和《芯片与科学法案》，加快了半导体等高新技术产业回流与重建。
多年的政策研究、政府顾问及公共表达，不仅让阿特金森对中美两国科技创新政策与产业有全面且深刻的了解，还使他成为中美竞争背景下两国政商学界了解“对手”、知己知彼的宝贵渠道。阿特金森与斯蒂芬·埃泽尔（StephenJ.Ezell）合著的《创新经济学：全球优势竞争》，以及和迈克尔·林德（MichaelLind）合著的《规模：企业创新、生产率和国际竞争》已在中国大陆翻译并出版。
以下是本刊对他的专访。
三联生活周刊：美国在尖端科技领域一直处于世界领先地位。你认为是否存在一种模式，能被称为科技创新的“美国模式”？这种体系有何种特点？
阿特金森：的确存在一种科技创新的“美国模式”。这个模式的重要特点是：相比于一些国家更加有指向性和集中化的科技创新模式，美国的创新模式更加“去中心化”、更自然发展（organic）。其中一大因素是亚当·瑟尔（AdamThierer）（经济学者，著有《无许可创新：全面技术自由的持续案例》一书）所提到的“无许可创新”（permissionlessinnovation），即“新技术和商业模式的试验通常应被默认允许，除非有令人信服的证据表明一项新发明将给社会带来严重危害，否则应允许创新不受阻碍地继续下去，如果出现任何问题，可以稍后解决”。
相比之下，欧洲对新技术的很多规则和监管大大减缓了欧洲的创新速度。而美国创业者不受过多繁杂、不合理的监管限制，只有一些常识性规则，因此我们那些拥有创造性的想法、愿意承担风险、希望获得业务高增长的优秀创业者们可以自由地尝试自己的想法，这和中国比较相似。
这个模式的另一个特点是冷战时期的美国政府曾投入大量资金用于科学和研发，并且主要集中在国防和航天领域，这带来了经济学家所称的“溢出效应”，创造了大量创新成果并助力企业成长，这是我们在半导体、航空航天和软件等行业领先的原因之一。此外，美国曾经拥有世界上最大的市场，创业者可以在国内市场迅速获得业务增长，虽然在当今全球化背景下，这一优势有所减弱。
三联生活周刊：在美国模式里，谁是领导者、主力和配角？政府、私营部门和研究部门之间有着怎样的关系？
阿特金森：在美国的科技创新中，政府、学术界和私营部门之间密切合作。学术界通过基础研究和应用研究，为创新提供知识积累。私营部门则将学术成果转化为市场化的技术。
政府的作用主要体现在几个方面：一是营造适当的监管环境；二是促进学术界到私营部门的技术转移；三是支持高等教育和研究，为企业提供人才基础；四是通过国家标准与技术研究院（NIST）等机构来为制造业提供技术支持。
美国有一些重要的政府资助项目，比如1958年为应对苏联发射“斯普特尼克一号”卫星而建立的国防高级研究计划局（DARPA），后来基于这种模式，在1972年另行组建了能源高级研究计划局（ARPA-E），即能源领域的DARPA，为研究先进能源技术的政府实验室、私营企业和大学提供资金支持。
美国有一个叫作技术就绪度级别（TRL）的框架。1级代表非常基础的研究，10级则表示接近商业化、准备推向市场的研究。政府提供给大多数科学研究的资金支持集中在TRL1到3级，而DARPA和ARPA-E的项目提供给更多处于TRL4、5、6级，这些研究接近市场化但仍需要政府的大量支持。这些项目涵盖了国土安全技术、国防技术和健康技术等领域。
三联生活周刊：在你的观点里，美国在科技创新领域并不是一直稳坐头把交椅的。你在2012年出版的《创新经济学》一书中提到，当时大多数国家都认识到创新和知识型产业在经济繁荣中的关键作用，但包括美国在内的少数国家忽视了这一趋势。为何你当时会做此判断？
阿特金森：有两种经济学观点影响了美国经济政策。亚当·斯密（AdamSmith）代表了自由市场经济学派，他主张政府的角色应尽量缩小，认为私营部门能够自主运作，市场会自我调节、满足需求。与此对立的是弗里德里希·李斯特（FriedrichList），他认为政府在推动复杂产业和经济发展方面扮演重要角色，特别是对产业政策的支持。
自1981年里根担任总统以来，美国逐步采纳了斯密的自由市场理论，认为“产业政策”是个贬义词，而市场能解决一切问题。在1991年苏联解体，“威胁”消失后，主张自由市场的新古典经济学家就开始主导美国的经济政策思路。30多年前，老布什担任美国总统时期，他的首席经济顾问曾说过一句著名的话：“薯片（potatochips）和电脑芯片（computerchips）有什么不同？”他认为两者都在市场中流通，出售得来的每一美元都是平等的。但这种观点逐渐被质疑。
与美国的自由市场理念不同，中国大陆和台湾、韩国、新加坡及日本等国家和地区一直遵循李斯特模式，通过政府投资和产业政策的引导，加快了经济增长，尤其在制造业、半导体等领域取得了显著的成就。
三联生活周刊：《创新经济学》出版已经12年了。我们看到经济全球化格局发生了深刻变化，美国主张制造业回流，通过拜登政府2022年签署的《芯片与科学法案》以及其他法案，主张将高附加值制造业转回到美国。最近十年来，AI、通信、生物科学等新技术的发展非常迅猛。你曾在书中总结的“美国创新经济竞争力式微”发生变化了吗？美国国内外经济环境和地缘政治因素如何促成了这一改变？
阿特金森：美国已经逐渐意识到，单靠市场力量并不足以确保先进产业的竞争力，开始逐步加强政府在产业政策方面的作用。因此拜登政府出台《芯片与科学法案》，通过税收抵免和补贴政策，鼓励企业投资半导体领域，以恢复美国在这一产业中的竞争力。
我的同事比尔·詹纳威（BillJaneway）的书《创新资本主义之路》（DoingCapitalismintheInnovationEconomy）提出，美国需要外部挑战来激励行动：19世纪末期我们想成为世界最强大的经济体，想要超越欧洲。之后面临纳粹德国、苏联的威胁，然后是日本的经济崛起——从1975年到1985年左右，日本在电子工业、汽车工业等高科技领域的增长惊人，当时美国政府在两党合作的基础上迅速做出反应，制定了一系列前所未有的政策，例如设立了研发税收抵免政策；允许将养老基金用作风险投资；赋予大学对知识产权的所有权。其中许多政策至今仍在发挥作用。总之，美国需要外部的刺激来摆脱自身的惰性并付诸行动，如今中国扮演的是上世纪八九十年代日本的角色。
在出版《创新经济学》的2012年，美国人已经意识到中国的经济增长，但中国尚未发布“制造强国战略”的第一个十年计划《中国制造2025》。那个时候，《芯片与科学法案》是不可能通过的。2007～2010年美国有一项类似的法案叫《美国竞争法案》（CompetesAct），虽然通过了，但背后仅有象征性的5000万美元资金支持，几乎没有实质性意义。
但今天情况已经变化了，美国的半导体产量曾占全球40%，如今仅有12%；世界上还出现了许多新兴技术，比如量子计算、自动化系统、人工智能、生物技术等。中国在量子计算、人工智能和机器人等领域投入了大量资源，我们必须确保在这些领域取得良好成绩。越来越多的精英群体也意识到美国政府需要扮演更强有力的角色。
三联生活周刊：那么，通过政府投资和产业政策的引导鼓励创新，在这方面美国面临的困难是什么？
阿特金森：美国的挑战之一是产业政策实施起来比较困难。美国的政治体系中存在能够影响政策制定的利益集团。例如，美国国会于1981年首次通过一项研发税收减免法律，鼓励企业增加对科学技术、产品和流程研发的资金投入。根据该法律，投资研发的企业可以在联邦和州层面获得相应比例的税收减免。但在该政策上，美国几十年来没有改进，其中一个原因是，每当国会审议税收法案时，不进行研发的公司（占所有公司的85%）会推动削减企业税的法律，因为减税对他们有利。问题是，削减企业税的联邦预算支出[编者注：减税意味着政府在税收收入上放弃了一部分潜在的收入，这在财政上被称为“税收支出”或“税式支出”（taxexpenditure）]是有限的，所有企业都减税了，就不能让研发企业减更多的税了。
此外，美国曾做出一些削弱自身工业基础的决策，只为换取盟友支持。比如，“二战”后，美国成为全球最强大的国家，在军事、技术和经济上都处于领先地位。但为了抵御苏联的影响，美国积极拉拢日本，签订了一些并不利于美国的贸易协定，为日本产品提供了进入美国市场的机会。
华尔街对美国经济的影响力还加剧了“短期主义”问题。美国上市公司往往在股东压力下追求短期回报，投资项目长期收不回成本的话，就会受到股票市场和股权分析师的惩罚。例如，惠普公司在前CEO马克·赫德的领导下，虽然短期业绩突出，却未进行足够的长期投资，导致公司逐渐失去竞争力。华尔街的短期主义进一步阻碍了企业进行长期投资，这影响了美国在全球竞争中的可持续发展。
最后，美国长期推行的强势美元政策提升了美国在全球金融体系中的影响力，因此国家安全和外交的决策者更偏向于维持这一政策，但我认为这并不利于美国出口贸易。这是美国外交政策、维持国家竞争力和技术利益之间冲突的一个缩影。这些都导致当时美国对其创新经济的结构性衰退视而不见。
三联生活周刊：目前对美国而言，哪些高新技术是未来发展的着力点？判断一个技术是否应当是未来的发展重点的时候，美国政府评估的主要考虑和依据是什么？
阿特金森：美国白宫设有一个科学与技术政策办公室（OSTP），大约有100人，大多数是科学家，正是他们确定最重要的技术发展方向。比如，21世纪初OSTP发起了国家纳米技术计划，专注推动纳米技术的发展。OSTP还协调各联邦机构，将不同机构的研究对齐，使其朝向共同的目标努力。此外，美国联邦政府资助了一些私营研发中心，比如兰德公司（RANDCorporations），通常他们会接到OSTP、能源部或国防部实验室的项目，他们通过机构内外的顶尖科学家，对新技术应用潜力进行评估和研究。
三联生活周刊：当美国政府决定支持这些前沿科技领域研发活动时，哪些公共部门会参与进来？他们如何发挥作用？
阿特金森：美国的创新体系比较多样化。许多国家，尤其是欧洲国家设有国家创新机构，它们主导了该国的商业创新。但在美国，各个政府部门、各级地方政府都参与科技创新。许多州都有自己的科学技术项目。上世纪80年代以来，联邦政府建立了帮助学术界对接风险投资等私营部门的项目，50个州中的大多数也有自己的技术转移计划。
在国家层面上，各个国家部门也都可能参与创新。以人工智能（AI）领域来说，有些研究在国防部进行，有些在能源部进行，还有一些在美国国立卫生研究院（NIH）开展，例如将人工智能应用于药物研发的研究。其中，美国国防部占据重要地位，主要因为它规模庞大，且拥有大量的资金。
不过就像美国的创新体系一样，TPO只是诸多同类办公室之一，美国国防部、能源部的实验室都有自己的技术商业化部门和官员，有些实验室颇具创业性质，在商业化上非常积极。
1950年成立的美国国家科学基金会（NSF）也参与其中，它是一个与中国科技部功能相似的部门。NSF成立之初，遵循的是麻省理工学院院长、前总统罗斯福的科学顾问瓦尼瓦尔·布什（VannevarBush）提出的模式，即对大学中的基础研究提供资助，研究人员、科学家和教授可以自由选择研究方向，不急于要创新成果。
这种随意、松散的创新体系有其优势，避免了“一注定输赢”的情况，但也可能会导致资源重复和重叠。
三联生活周刊：你前面提到，在松散的创新体系中，各个国家部门都在参与高新技术的研发。除了他们，还有各种研究机构、私营企业。以人工智能行业为例，美国人工智能发展有一个具体的目标或最终诉求吗？
阿特金森：创新发展并不总有明确的目标。肯尼迪担任美国总统时期，曾有一个非常明确的目标，就是在9年内（1970年前）成功将美国人带上月球并让他（她）安全回来。
美国在发展AI技术时，不应效仿欧洲的《人工智能法案》。欧洲的《人工智能法案》对AI研发设限较大，有时甚至需政府批准才能使用特定算法，美国目前没有采取类似欧洲的严格限制，美国公司在AI创新方面拥有更多自由。
三联生活周刊：今年美国科技巨头们，亚马逊、Alphabet、Meta和微软在AI研发上的投入将达到2000亿美元，占到了全国AI研发投入的75%。在美国，似乎私营部门对尖端科技创新领域的投资要比公共投资多得多。这个现象在美国普遍存在吗？
阿特金森：每一种技术发展过程中所获得的私营部门和公共投资比例并不相同，这取决于技术本身以及技术开发所处的阶段。
我的同事、经济学家肯·卡罗尔（KenCaroll）和理查德·利普西（RichardLipsey）研究了美国历史上的技术发展，探讨了政府在何时、何种情况下发挥了作用：美国政府在汽车行业的作用微乎其微，该领域几乎完全由私营部门推动发展；但在航空航天领域，政府则至关重要，早期政府购买飞机运营邮政服务，后来也通过资助研究支持产业发展。
另外两个典型案例是芯片和软件行业。前者从真空管发展到晶体管，再到集成电路和芯片的初期，由于制造成本很高，芯片没有获得很大市场，但美国空军为了把芯片应用在导弹防御系统和飞机上而购买了大量芯片——因为他们不在乎价格，只在乎性能。芯片一旦销量扩大后，价格就降低了。软件行业也是如此，很多早期的软件开发由国防部资助，培养了大量精通软件的专业人员，这些人后来创办了公司，形成了独立的软件行业。生物制药领域也得到了大量公共投入。但在化工、机器人等行业，政府作用并不大。
总之我认为，美国政府会发挥重要作用的恰恰是那些非常前沿，还没有太多私营部门介入的行业，比如量子计算。目前我们尚不清楚哪种量子架构会取得成功，因此政府可以通过资助基础研究和成为早期买家，在该领域发挥重要作用。
因此，针对不同的技术目标，需要不同的政策。追赶“领先者”需要一套特定政策，而争取新技术的领先地位则需另一套策略。
就AI技术而言，互联网最初是在美国由国防预算资助下发明的，加上英语作为全球通用语言的优势，让美国在互联网技术发展初期取得了领导地位。这也是为什么美国能够拥有像微软、谷歌、Meta、亚马逊这样的科技巨头。也正是因为它们拥有了巨大的资本和能力进行AI研发投资，使美国在该技术研发领域处于绝对领先地位。
需要指出的是，虽然当前美国的政府在AI研发投入相对较少，但政府仍然扮演了关键角色，首先是培养AI学术人才，其次是支持了许多大学计算机科学系的学术研究。比如美国国家科学基金会（NSF）在过去30年里持续资助了一个人工智能博士奖学金，你想在这个领域深造，就有机会得到资助。
但在未来的特朗普政府中，我认为NSF和NIST等部门很难拿到更多资助。共和党历来重视国防研发，因此国防部（DoD）可能会获得更多资源，以加大人工智能和自主系统的研发投入。
三联生活周刊：你认为政府应该采取政策措施推动创新经济，但你同时也提到，监管的尺度很重要，欧洲的《人工智能法案》对AI研发设限较多，美国不应该这样做。我们看到，这似乎也是拜登政府和未来的特朗普政府的区别。特朗普上台后，业界普遍认为他将废除拜登此前颁布的对人工智能进行监管的行政令。总的来说，现在的科技行业比过去更加支持特朗普。你如何看待拜登政府对科技企业的监管政策？
阿特金森：拜登当选后，民主党内部出现了多方力量的博弈，参议员伯尼·桑德斯（BernieSanders）和伊丽莎白·沃伦（ElizabethWarren）这样的左翼进步派在拜登政府中拥有很大的影响力。桑德斯总体来说是批判资本主义制度、反对大公司的。而沃伦，以及和她立场相似的联邦贸易委员会主席莉娜·汗（LinaKhan），都致力于通过司法部和联邦贸易委员会这两个主要反垄断机构，通过反垄断和竞争诉讼来拆分谷歌、微软等大公司。
首先，我认为拆分谷歌是一项错误的决定。
欧盟也一直在通过反垄断诉讼来攻击美国科技公司，多国想要向谷歌等公司征收“数字服务税”。大多数经济学家认为这是不公平的。但沃伦向拜登政府施压，要求其不要反击，“不要挑战我们的欧洲盟友”。我相信特朗普未来一定会反击（欧洲）。
此外，拜登时期的美国反垄断机构还试图阻止微软的并购交易。要知道风投公司赚钱的方式之一就是通过“退出”——即将成功的初创公司出售给大公司，而拜登政府却在阻止或放缓这一进程，科技行业对此非常不满。
拜登政府令科技企业不满的另一个因素是监管。拜登有过像欧洲那样推行大规模技术监管的意图，硅谷认为这类政策会不利于行业发展。此外特朗普对于加密货币行业监管的意图比较弱。这些因素都使得科技行业比过去更支持特朗普。
三联生活周刊：特朗普重新上台后，会比拜登政府更加扶持AI产业吗？你在前面提到，《芯片与科学法案》的出台对美国的科技发展有利，但特朗普不喜欢它，认为政府管得太多，而且花钱太多。它的未来命运如何？
阿特金森：我认为特朗普本质是一个小政府保护主义者，他认为私营部门可以解决所有问题，政府不应该干涉。因此，他不会增加政府在科技研发上的预算。但他认识到了AI的重要性，可能会增加AI研发的投入。他的投入达不到肯尼迪政府时期“登月计划”的体量，与此同时，其他领域的研发投入就会减少。
至于《芯片与科学法案》，它并非拜登本人的“功劳”，而是由参议院的一群跨党派议员提出，由民主党和共和党两边的中间派人士推动通过的法案。这是两党面对中国正在全球化价值链上向上移动的共识——他们会在堕胎、医保等问题上吵得很凶，但在中国问题上完全达成了共识。
不过在特朗普表示不喜欢《芯片与科学法案》，未来共和党又掌握总统、参议院和众议院三大机关的情况，我看不到议员们去做违背特朗普意愿的事情的动机。此外，一个客观因素是：联邦政府的预算赤字很大，很难再重现一份拨款490亿美元的法案。因此，我认为《芯片与科学法案》不太可能被扩展。
但特朗普可能会采取加征关税的方式来作为科技竞争的手段。关税不需要“开支”，却可以给国库带来收入，还能使想要避免关税的产业转移回美国。他的阵营会认为，比起纯粹是开支的《芯片与科学法案》来说，也称得上是一种“长期主义”政策。特朗普基本上回到了“二战”前美国共和党的传统思路。
三联生活周刊：也就是说，特朗普任期内不太可能出台一份2.0版本的《芯片与科学法案》。你曾在《国家利益》撰文写道，为了避免成为二流技术经济体，美国应“打破僵局”并制定全新的国家创新和经济政策体系，这意味着既要拒绝右翼的新自由主义自由市场全球化，又要拒绝左翼的绿色、再分配进步主义。可是目前看来，政治极化现象还会持续。它会如何影响创新经济？
从奥巴马政府起，民主党开始向左转，如今已走向极左。共和党则变得更加复杂，存在一个支持自由市场和小政府派的“传统共和党”，另一个是特朗普领导的极右派，后者是“小政府保护主义者”，他不喜欢工业政策，但倾向于通过关税来达到“美国优先”的效果，这一派别目前在共和党内占主导地位。
美国现在是一个分裂更为严重的国家，不幸的是，我们在堕胎、种族、性别和性取向等问题上争论激烈，社会不再像25年前那样团结。在这种环境下，连有关经济问题的听证会有时也会变成党派之间的攻击，无法集中讨论问题。
《三联生活周刊》记者
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11-2411:18
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联生活周刊：在美国模式里，谁是领导者、主力和配角？政府、私营部门和研究部门之间有着怎样的关系？阿特金森：在美国的科技创新中，政府、学术界和私营部门之间密切合作。学术界通过基础研究和应用研究，为创新提供知识积累。私营部门则将学术成果转化为市场化的技术。
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之后面临纳粹德国、苏联的威胁，然后是日本的经济崛起——从1975年到1985年左右，日本在电子工业、汽车工业等高科技领域的增长惊人，当时美国政府在两党合作的基础上迅速做出反应，制定了一系列前所未有的政策，例如设立了研发税收抵免政策；允许将养老基金用作风险投资；赋予大学对知识产权的所有权。
系列
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府的作用主要体现在几个方面：一是营造适当的监管环境；二是促进学术界到私营部门的技术转移；三是支持高等教育和研究，为企业提供人才基础；四是通过国家标准与技术研究院（NIST）等机构来为制造业提供技术支持。
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民主党
11-2309:02
共和党则变得更加复杂，存在一个支持自由市场和小政府派的“传统共和党”，另一个是特朗普领导的极右派，后者是“小政府保护主义者”，他不喜欢工业政策，但倾向于通过关税来达到“美国优先”的效果，这一派别目前在共和党内占主导地位。