[摘要]传统强制责任保险偏重事后救济，风险规制功能有限。安全生产责任保险创造性地引入第三方规制模式，实现了从事后救济为主到风险规制为主的功能转变，为强制责任保险的转型提供了新思路。安全生产责任保险在实际运行中，可能面临定位难以把握、投保企业消极响应、专业服务机构道德风险升高、责任分担机制不明等问题，导致其对公共风险的第三方规制效果受限。对此，应当完善风险等级评估和费率浮动机制，建立“保险机构—投保企业”双向激励机制，完善专业服务机构选择和监管机制，完善责任分配机制。在此基础上，安全生产责任保险的成功经验有望为其他强制责任保险的转型提供借鉴。
[关键词]安全生产责任保险；强制责任保险；风险；第三方规制
一、传统强制责任保险的局限
（一）偏重事后救济
（二）风险规制功能有限
传统强制责任保险具有一定的风险规制功能，基于精算信息对风险进行分类、评级并通过浮动的“差异化保费”等市场调节手段鼓励投保人规制私域风险，是传统强制责任保险实现其风险规制功能的主要手段。但从实践来看，这样的风险规制功能比较有限。原因在于，传统强制责任保险利用市场调节手段将个人承担的民事责任和保险费率关联，体现了风险与个人责任的密切联系，主要目的是提高投保人规制私域风险的动力，但随着“风险社会”的到来，公共风险逐渐在社会风险中占据主导地位，人们开始意识到通过直接控制和改变私人行为并不能有效地规制公共风险，只有通过风险分流和建立整体风险规制机制才能有效应对各种公共突发事件对社会正常秩序带来的潜在威胁。[7]公共风险并不是个人风险的简单累加，其在影响范围、演变规律、管理流程、不确定程度、损害后果方面与个人风险规制有截然不同的表现，而传统强制责任保险显然难以适应这种变化。[8]
二、第三方风险规制：安全生产责任保险的创新
在2021年安全生产法修正之前，原国家安监总局、原保监会、财政部曾在2017年12月12日联合印发了《安全生产责任保险实施办法》（以下简称《安责险办法》），其第二条规定，安全生产责任保险是指保险机构对投保的生产经营单位发生的生产安全事故造成的人员伤亡和有关经济损失等予以赔偿，并且为投保的生产经营单位提供生产安全事故预防服务的商业保险。可见，新型安全生产责任保险在强制投保和强制承保的基础上增加了对投保人提供事故预防服务的强制性要求，形成了第三方规制的新模式，力图实现从事后救济到事前预防、风险规制的功能转向。
（一）安全生产责任保险的转型契机
2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“全面正确履行政府职能要进一步简政放权，深化行政审批制度改革”。在实践需求与政策的双重推动下，大量的行政审批、许可事项被取消、下放或调整合并，政府创新监管模式和增强公共服务供给能力。[11]在此背景下，安全生产责任保险制度也出现了从以事后救济为主到以风险规制为主的功能转型，并逐渐发展成第三方参与安全生产管理和服务的创新模式。2017年《安责险办法》出台，在规范层面对安全生产责任保险的运行模式进行了重新建构。2019年，应急管理部又出台了《安全生产责任保险事故预防技术服务规范》，就新型安全生产责任保险的运行模式和服务流程进行了细化，着重强调保险机构为投保企业提供生产安全事故预防服务的强制性义务，凸显安全生产责任保险的事故预防功能。
（二）安全生产责任保险的功能定位
（三）安全生产责任保险的功能优势
宏观上，安全生产责任保险的转型顺应了“放管服”改革的趋势，在贯彻“简政放权”改革理念的同时，既不使政府的权威过度流失，也为其他领域强制责任保险的转型提供了参考思路。[14]在新型安全生产责任保险中，“放”体现为政府减少、下放、调整合并安全生产领域的行政审批事项之后，为了保证规制风险的能力，引入第三方主体分担行政管理任务，以市场调节手段实现部分行政任务；“管”体现为政府创新监管手段，通过第三方主体履行保险合同的方式加强对生产安全风险的监测监管；“服”体现为政府通过政策引导、制定行业标准等宏观调控手段，为安全生产保险和服务市场引入良性竞争机制，既为保险机构和安全生产服务机构提供了新的平台和发展空间，又能规范行业发展，避免行业垄断。
三、安全生产责任保险面临的若干挑战
安全生产责任保险的理想运行模式是通过强制保险机构为投保企业提供事故预防服务，以实现风险规制目标，但在配套制度尚不健全的背景下，其推行可能面临以下挑战：
第一，安全生产责任保险的定位难以把握。强调安全生产责任保险的公益属性可能与保险机构作为市场主体的“逐利性”产生冲突，难以调动其作为公共风险第三方规制主体的积极性。例如，《广东省安全生产责任保险实施办法》第五条规定：“银行保险监督管理机构应当会同应急管理部门指导保险公司拟订安全生产责任保险的保险条款，按照保本微利的原则拟订安全生产责任保险的保险费率。”一方面，“保本微利”的要求固然可以将保险的对价控制在一定范围中，体现公益性，但如不辅以相应政策，则难以保证保险机构的积极性；另一方面，强调安全生产责任保险的商业属性又可能造成双方权利义务不对等。在安全生产责任保险推行之初，曾出现保险机构不愿意服务于高危行业企业，或者滥用费率杠杆过度拔高高危行业保险费率的情况。究其原因，在安全生产责任保险市场运作机制和监督机制尚不健全的情况下，保险机构处于优势地位，具有确定风险级别、调整保险费率以满足自身利益需求的空间，而负有强制投保义务的企业只能被动接受。
四、安全生产责任保险的完善路径
（一）完善风险等级评估和费率浮动机制
第二，健全保险费率浮动机制。保险费率浮动机制是强制责任保险中平衡保险机构和投保企业积极性与利益需求的有力杠杆，[18]是指保险机构在对投保企业进行风险等级评估的基础之上，结合企业情况，按照一定的标准动态调整保险费率的机制。例如，上海市《全面推行安全生产责任保险制度工作实施意见》规定，结合投保的生产经营单位的安全生产状况，每年可在基准保险费率上、下浮不超过10%，累计上、下浮最高不超过30%。发生导致人员死亡的生产安全事故的，下一年度保险费率直接上浮至基准费率的130%。同时，应当综合考虑各个行业性质特点、生产事故发生率与致损率，结合上年度对行业内每个生产经营单位的考察情况，对于明显超出上年度考察标准的行业，进行费率标准的相应调整。
第三，统一浮动费率确定标准。在强制责任保险中，为了避免出现不同行业、企业保险费率差距悬殊或保险机构对个别高风险企业、行业设定畸高保险费率等问题，应当在设定基准费率的基础之上统一浮动费率的确定因素、浮动范围等。其中，应当尽量选择可量化因素作为确定基准费率的依据，并削弱保险机构主观因素在浮动费率确定中的作用，以保证公平性。
（二）建立“保险机构—投保企业”双向激励机制
第二，提高保险机构的规制力度。针对实践中可能出现的投保企业拒不接受风险预防服务、拒不落实风险隐患整改措施等行为，可以通过以下方式提高保险机构的规制力度：首先，允许保险机构在证据充分的情况下，对拒不配合的投保企业的保险费率进行单方调整，以市场手段督促投保企业履行合同义务，这是最直接、最有效的方法；其次，畅通保险机构向有关部门报告的渠道，有关部门接到报告之后应当及时介入干预投保企业的行为，在投保企业涉及行政违法或刑事犯罪时追究其法律责任；最后，允许保险机构享有保险合同的单方解除权，当投保企业存在明显过错且拒不配合整改的情况下，保险机构可单方解除保险合同，同时将此情况报告有关部门。
（三）完善专业服务机构的选择和监管机制
（四）完善责任分配机制
经过多年演变，安全生产责任保险在传统强制责任保险风险共担的基础上，形成了第三方规制公共风险的新模式。作为第三方规制工具，其影响主要体现在两个方面：第一，作为间接管理工具，跳脱于原有自我规制和行政规制的框架，提高了风险规制的有效性和科学性，推动了规制多元主义的发展；第二，从“成本—效益”的角度分析，在没有大幅度增加社会成本的情况下，通过制度重构弥补了传统强制责任保险的不足，增加前期投入减少了保险赔付概率，实现了社会效益的最大化。尽管转型中的安全生产责任保险仍然面临着各种现实问题，但其转型方向仍然值得充分肯定，其面临的问题也并非不可克服。安全生产责任保险作为公共风险第三方规制工具的转型一旦取得成功，其经验应当被及时推广到其他领域的强制责任保险当中，以推动公共风险治理模式的升级。
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[基金项目]北京市社会科学基金重点项目“深化北京市应急管理执法改革研究”（19JDFXA002）。
[作者简介]赵艺绚，中国社会科学院法学研究所助理研究员、博士后研究人员；林鸿潮，中国政法大学法治政府研究院教授、博士生导师。