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[摘要]社会保障是我国公民的一项基本权益，社会保障制度的完善
对于劳动者权益保护有着重大的意义。由于社会经济发展历史背景不
同等多种因素的影响，我国劳动者社会保障权益缺失在一定程度上还
很严重，这对经济社会产生了不良影响，因此，亟需在经济全球化和
经济社会转型的背景下完善社会保障制度，维护劳动者社会保障权益。
[关键词]社会保障;劳动者;权益;长效机制。
社会保障是国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配，
对社会成员特别是生活有特殊困难的群体的基本生活权利给予保障的
社会安全制度，其本质是维护社会进而促进社会稳定发展。由于社会
经济发展历史阶段不同等多种因素的影响，我国劳动者社会保障权益
的维护和实现与西方发达国家相比还有一定差距。因此，如何完善社
会保障制度，维护劳动者社会保障权益是当前面临的一个重大课题。
一、加强劳动者社会保障权益的必要性。
(一)中国劳动者社会保障权益的总体情况。
改革开放30多年来，我国社会保障事业得到了突飞猛进的发展。
但是，我国统一的社会保障制度体系尚未建立，结构性问题还将在一
定时期内存在。
1.多层次社会保障制度构架已基本形成经过多年改革和发展，我
国已经初步形成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本
养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险
为补充的维护劳动者社会保障权益的多层次社会保障制度体系框架，
社会保障覆盖面不断扩大，社会保障水平不断提高。
首先，随着社会保障制度的不断完善，维护劳动者社会保障权益
的各项社会保险覆盖范围不断扩大，参保人数不断增长。
养老保险方面：2009年末，全国参加城镇基本养老保险人数为
23550万人，比上年末增加1659万人;参加基本养老保险的农民工人
数为2647万人，比上年末增加231万人;参加企业基本养老保险人数
为21567万人，比上年末增加1616万人;参加农村养老保险人数为
8691万人，比上年末增加3096万人。医疗保险方面：2009年末，全
国参加城镇基本医疗保险人数为40147万人，比上年末增加8325万
人;参加医疗保险的农民工人数为4335万人，比上年末增加69万人。
失业保险方面：2009年末，全国参加失业保险人数为12715万人，
比上年末增加315万人;参加失业保险的农民工人数为1643万人，比
上年末增加94万人。工伤保险方面：2009年末，全国参加工伤保险
人数为14896万人，比上年末增加1109万人;参加工伤保险的农民工
人数为5587万人，比上年末增加645万人。生育保险方面：2009年
末，全国参加生育保险人数为10876万人，比上年末增加1622万人
①。
其次，维护劳动者社会保障权益的各项社会保险保障水平不断提
高，基金收入持续增加。
其中，2009年城镇基本养老保险基金总收入11491亿元，比上
年增长18.0%，企业退休人员基本养老金待遇提高，且全部按时足额
发放;2009年城镇基本医疗保险基金总收入3672亿元，支出2797亿
元，分别比上年增长20.8%和34.2%。医疗保险覆盖面不断扩大，医
疗保障水平不断提高;2009年工伤保险基金收入240亿元，支出156
亿元，分别比上年增长10.8%和22.7%。2009全年生育保险基金收入
132亿元，支出88亿元，分别比上年增长16.4%和23.5%①。
2.劳动社会保障权益严重缺失我国虽然已经建立了比较完善的社
会保障制度，但是这并不意味着劳动者社会保障权益得到了合理有效
的保护。
首先，社会保险覆盖面偏窄，相当数量的劳动者尚未纳入社会保
障范围。2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报表明：
2009年末，我国参加城镇基本养老保险人数总和为23550万人，分
别占全国城镇就业人口的75.7%(2009年末城镇就业人员31120万人)
和全国就业人口(2009年末全国就业人员为77995万人)的
30.1%;2009年末，全国参加失业保险人数为12715万人，分别占全
国城镇就业人口的40.8%和全国就业人口的16.3%;2009年末，全国
参加工伤保险人数为14896万人，分别占全国城镇就业人口的47.9%
和全国就业人口的19.1%。据统计，目前全国享有生育保险的女职工
只有26.5%，其中国有企业的比例最高，为32.3%;私营企业为27.8%;
外资企业为6.3%②。医疗保险覆盖面最广，参保率较高，但距离全民
医保还有差距。
其次，社会保障制度的不统一导致劳动者社会保障权益的不平等。
统一的社会保障模式是指社会不同群体的人群参加同一个社保制度，
待遇发放具有相同标准，不存在群体差异性，而且在全国范围流动没
有任何障碍。
由于我国长期存在二元经济结构，使社会保障制度结构也呈现出
明显的二元性。现阶段养老保险制度采取城镇和乡村不同的制度模式
和管理方式，社会保障制度不统一的问题十分突出。目前正在试点的
事业单位养老保险改革向企业看齐却不涉及机关公务员等，造成了事
业单位职工与公务员社会保险权益的不平等，不利于建立统一的社会
保障制度。
最后，社会保障制度体系各层次之间还缺乏有机联系，出现劳动
者社会保障缺失的真空。从本质上讲，社会保障制度是管理和应对社
会风险的一种制度安排。每个劳动者既面临老龄化的风险，也会面临
各种各样不同的社会风险。因此，社会保障制度的构建需要不同层次，
以便应对不同风险。目前，我国虽然建立了包括社会保险、社会救助、
社会福利在内的多层次社会保障体系，但各项制度之间缺乏有机联系，
没能实现有机衔接，部分劳动者长期被排斥在社会保障体系之外，导
致劳动者社会保障权益缺失。另外，为提高劳动者社会保障水平，更
好地维护劳动者社会保障权益，许多国家都建立了国家、企业和个人
共同承担责任的多层次社会保障体系。
我国虽然也提出了发展企业年金，但缺乏统筹协调，抑制了企业
年金的发展。据统计，目前我国引入企业年金制度的绝大多数都是国
有企业，特别是具有垄断性质的国有企业，非国有企业比例很小，而
中小企业几乎没有。
(二)劳动者社会保障权益缺失的影响。
劳动者社会保障权益问题的提出，主要是为了维护劳动者合法权
益以更好地构建和谐社会。劳动者是推进经济和社会发展的有生力量。
在市场经济条件下，劳动者的劳动就业权离不开社会保障系统的支撑。
但现实情况是：部分劳动者得不到应有的社会保障，游离于社会保障
体系之外，这对劳动者和经济社会发展都将产生不良影响。
1.不利于劳动者素质和职业技能的提高。
根据发展经济学家舒尔茨的人力资本理论，人的知识、能力、健
康等素质的提高对经济增长有重要贡献。
这种贡献可能比物质资本、金融资本的贡献要大得多③。
而人力资本的形成离不开教育和培训。在社会保障制度相对完善
的条件下，劳动者除了基本生存和发展权利能够得到维护外，受教育
的权利也能够有所保障，从而使其劳动技能能够通过培训等方式不断
提高，个人素质也因此得以提高，进而促进人力资本的形成。
2.加深劳资矛盾，加剧劳资冲突。
我国《劳动法》第七十二条规定，用人单位和劳动者必须依法参
加社会保险，缴纳社会保险费。用人单位为劳动者缴纳社会保险是国
家强行性规定，是用人单位的法定义务，是保障劳动者基本生活和改
善劳动者生活状况的不可缺少的社会保障制度，是国家的一项重要社
会政策。社会保障制度的不健全不完善，使用人单位得以逃避法定义
务，不为劳动者办理社会保险。特别是部分民营企业，长期以来，不
为职工缴纳社会保险。这加深了劳资矛盾，加剧了劳资冲突。
3.不利于经济社会和谐稳定发展。
社会保障被称为国民经济的稳定器，它作为现代社会的公民保证
制度和福利提供制度，为现代市场经济的运行提供了一个“安全网
络”，为全体社会成员的基本物质生活提供了有效保障，使社会成员
在其因各种原因而遇到生活困难时能够获得“生存权利”保障。国家
建立社会保障体系的目的是通过利益再分配保障公民的基本生活需求，
缓解劳资矛盾，维持社会稳定，为社会经济发展提供安定的社会环境。
如果社会保障权益缺失，社会保障制度缺位，将会使社会成员在失去
工作机会或劳动能力后得不到任何帮助，也有可能引发社会动荡，不
利于经济社会和谐稳定发展。
二、现阶段中国劳动者社会保障权益缺失的原因分析。
当前我国部分劳动者被排除在社会保障体系之外，造成了劳动者
社会保障权益的缺失，这是多方面因素综合作用的结果。具体而言，
主要表现在以下几个方面：
(一)政府宏观层面错位。
宏观制度和政府执行层面缺失和错位是我国劳动者社会保障权益
缺失的深层次原因。
1.长期的制度性障碍。
中国的社会保障制度是在计划经济体制背景下建立起来的。计划
经济模式建立的二元社会结构模式把社会成员人为地划分为城镇居民
和农民。而在社会保障制度设计方面，制度安排表现出对城镇居民的
倾斜，城镇居民以就业的单位作为保障，农民的保障来自土地。社会
保障资源集中在政府手中，形成了权力和责任的高度统一。在这种制
度背景和制度环境下，农民与城镇居民在经济、政治、文化、心理等
方面表现出了明显的区隔，形成了不同的身份制度、就业制度、教育
制度、医疗制度、保障制度、公共服务制度的城乡差别，城乡劳动者
社会保障权益差别明显。这主要表现在两个方面：一是此项改革的受
益者并不包含大量农民劳动者。由于户籍制度能够提供就业和社会保
障的关联资源，户籍制度对农民的排斥成为农民工在流入地就业却无
法享受社会保障的根源。农民劳动者城市身份的模糊性和不确定性使
他们无法在城市正式的就业体系中找到工作，只能在体制外寻找那些
不受任何保护的边缘职业和底层职业。二是各项改革受益者并不包括
大量从正规就业群体中脱离出来的灵活就业人员和部分民营企业劳动
无法得到合理保证。
2.制度的可操作性手段不完善。
社会保障应该是国家以法律的形式加以规定、并以国家强制力保
律制度的欠缺给劳动者社会保障权益的保护带来了诸多问题，如保障
一等。时至今日，我国还没有一部系统完整的社会保障法规，更没有
形成相应的法律体系，这使得我国社会保障领域无法可依的现象在一
定程度上依然存在。
3.政府职责履行力度不够。
政府能否完全履行职责和履行效果如何对社会保障制度的建设和
实施有决定性的影响。政府职责履行力度不够的主要体现：一是政策
失当。政策(尤其是财政政策)偏差和政策机制某种程度上的失灵是导致
劳动者尤其是农民工社会保障权益问题产生的主要根源。农民工为国
家建设做出了巨大贡献，他们作为社会成员的一部分理应享有社会保
障权益;二是对社会保障的财政支持严重欠缺、立法不够及监管不力等。
虽然我国宪法和劳动法等立法明确规定劳动者享有社会保障权，国家
人单位有法不依的情况相当普遍，严重影响了劳动者社会保障权益的
实现和维护。
(二)部分用人单位有法不依。
部分用人单位有法不依和社会责任缺失导致的劳动者社会保障权
益得不到保护是造成当前劳动者社会保障权益缺失的另一个重要原因。
虽然我国劳动法明确规定用人单位必须依法为劳动者缴纳社会保险费，
但由于我国法律制度存在一定缺陷(主要适用于城镇公有制的机关、团
体和企业，而不适用于非公有制的企业)，有些条文模糊不清，这就为
用人单位提供了不履行法定责任的漏洞，突出表现在：用人单位不给
劳动者缴纳社会保险;在缺乏安全卫生保护条件的场所工作;以非法拘禁
方式强迫劳动者劳动。更有甚者，部分用人单位还不与劳动者签订劳
动合同，社会保障权益更是无从谈起。
(三)劳动者自身权益意识不强。
劳动者社会保障权益的拥有和实现除了需要政府制度和企业层面
的积极作为外，还需要劳动者自身具有强烈的权益意识，而许多劳动
者由于受自身条件限制，权益保护意识相对淡薄。首先，部分劳
动者长期对自身社会保障权益认知不足，主张和维护自身社会保障权
益意识不够。部分劳动者过分关心工资收入和工作机会而忽视社会保
障权益;部分劳动者尤其是许多农民工作为传统小生产者比较注重眼前
利益而忽视长远利益，并不认同和理解社会保障制度，更谈不上维护
自身的社会保障权益。如社会保险需自身缴纳部分社会保险费用，一
些农民工往往由于现实考虑而不愿意付出自认为并不必需的支出。一
项针对农民工的调查发现，有近半数的农民工对于用人单位和自身参
保持无所谓的态度，其理由主要有：缴纳保险费减少了现金收入;担心
将来社会保险没有“保险”;怕失去工作机会而不敢向用人单位争取社
会保障权利。即使购买了保险，退保现象也时有发生。
其次，劳动者维护社会保障权益的法律意识不足。
部分劳动者受知识少、文化程度低等因素限制，法律意识淡薄，
这使其不能事先预见可能的社会风险而进行自我保护，同时在权益受
损害后不知道怎样用法律武器来维护自己的权益。
最后，部分劳动者的组织化程度低，这里主要是指非公企业的劳
动者。由于许多非公企业没有组建工会，因而在其中就业的劳动者，
他们得不到工会的保护，使这部分劳动者缺乏利益表达和权益维护的
渠道与载体，在权益受到侵害时，不能通过集体的力量，更好地维护
自己的权益。
三、构建维护劳动者社会保障权益的长效机制。
劳动者社会保障权益是劳动者权益的重要组成部分，维护劳动者
社会保障权益是构建和谐社会的必然要求。
因此，必须加快健全和完善社会保障制度，构建维护劳动者社会
保障权益的长效机制。
(一)政府应重点推进社会保障制度建设，维护劳动者权益。
社会保障是一项社会政策，政府作为政策制定和实施的主导部门，
在健全和完善社会保障制度建设、维护劳动者权益保护方面应发挥主
要作用。
1.构建统筹城乡的统一社会保障制度。
首先，要统筹城乡发展，制定适合中国国情的户籍制度改革方案，
转变人口管理方式，尽快实行由户口管理向身份证管理的转变，将依
附于户籍背后的就业、教育、住房、社会保障等衍生物从户口薄上去
掉，把全体社会劳动者纳入到统筹城乡的社会保障体系中，实现社会
保障的全面覆盖，从根本上维护劳动者社会保障权益。
其次，要建立相互衔接、统一的社会保障制度体系，通过立法完
善社会保险制度、社会救助制度和社会福利制度的有效衔接，同时发
挥国家基本社会保障制度与社会和商业保障制度的有效衔接，使劳动
者无论在失业还是在职期间或者在遭遇各种社会风险时都能获得合理
的社会帮助，确保所有劳动者社会保障权益得以实现和维护。
要进一步加大立法的力度，尽快建立和健全一套符合中国国情的、
行之有效的社会保障法律体系，系统地规范我国的社会保障工作，以
使我国社会保障工作纳入法制化的正常轨道，确保社会保障资金在征
缴、管理、运用、保值和增值等方面都能做到有法可依。首先，应在
中央一级建立社会保障基本法，在此基础上颁布全国性的包括最低生
活保障、社会福利、社会救济、社会保险等单行法规，形成比较稳定
的社会保障法律体系，从立法层面维护劳动者社会保障权益。其次，
要加强执法检查，强化对劳动者社会保障权益保护的监察力度。必须
尽快加强劳动监察机构建设，建立起完善的劳动监察体系，对那些侵
害劳动者社会保障权益的行为进行有效和及时的制止，对那些拒不向
员工提供社会保险的企业进行严厉处罚，以切实保护劳动者的合法权
益。最后，完善司法救济程序，健全法律援助制度，使劳动者社会保
障权益受到侵害时能寻求司法保护，得到应有的法律帮助。
3.加强宣传教育力度。
大力拓宽劳动保障普法宣传教育渠道，扩大宣传教育覆盖面，灵
提高用人单位执行劳动保障法律法规的自觉性，增强劳动者依法维护
自身权益的意识。建议国家加大对劳动保障普法工作的投入，以提高
保护方面的法制教育轮训。
(二)强化企业社会责任。
保险政策与法规明确规定，企业要为职工参保各项保险，按时缴纳社
会保险各项费用，政府对不承担责任的企业严加惩处。当前我国企业
承担社会保险面临诸多的现实困境，这导致企业有险不保，有险无保，
参保欠保。在五大险种中，部分企业只参加一、两种保险，或者不参
加保险;有些企业虽然参保，但欠保、骗保。企业对社会保险责任的逃
避是我国当前劳动者社会保障权益缺失的重要原因。首先，要加强企
业社会保险责任的制度设计与观念重构，切实落实企业在社会保障中
的责任和作用，体现国家、企业、个人共同负担的原则;其次，要强化
立法进程，用立法规范和硬约束来强化企业履行社会保障的社会责任，
促进社会保险的全面覆盖，维护劳动者权益;再次，要从严格签订与履
行合同入手，引导企业承担社会责任，同时加大对欠保、骗保企业的
惩罚力度，强制收缴保费，对不履行社会保险责任的企业要强硬处罚;
最后，要深化企业的公平效率观、权利义务观，强化企业的社会保险
责任意识，积极参与社会保障制度建设，从根本上维护劳动者社会保
障权益。
(三)充分发挥工会职能作用。
《劳动法》第88条规定：“各级工会依法维护劳动者的合法权益，
对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督”，这既是《劳动法》
赋予工会组织的神圣权利，也是工会工作的基本职责所在。工会作为
集体劳动权的代表，在维护劳动者的合法权益、协调劳资关系中应该
发挥重要作用。但目前我国企业特别是非公有制企业的工会组建率比
较低，劳动者加入工会的积极性不高。同时，工会组织也没有充分发
挥维护劳动者权益的作用。
企业工会维权职能的退化，削弱了工人的内部组织性，增强了劳
动者的弱势地位。因此，要加快企业工会组织特别是非公有制企业工
会组织建设，充分发挥工会组织作用，把工会履行职责的重点转移到
维护劳动者权益上来。同时深化工会改革，进一步提高工会地位，明
确工会权利，以在企业内部形成劳资抗衡机制，使工会真正成为劳动
者的权益维护组织。
(四)提高劳动者自身素质，增强其维权意识。
劳动者合法权益受到侵害的一个重要原因是由于部分劳动者的法
制观念薄弱和缺少维权意识，而提高劳动者自身知识水平及维权意识
是解决这一问题的重要途径。
因此，要加强对劳动者的教育，提高其法律意识，使他们在自身
权益受损时敢于拿起法律武器保护自己。同时，要重视提高劳动者的
自身素质，大力开展职业教育和技能培训，提高劳动者职业竞争力，
以使劳动者能适应市场需要，更好地维护自身的合法权益。
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