我国发展农村养老服务的近期目标之一是到2025年，农村养老服务网络进一步健全，每个县（市、区、旗）至少建有1所以失能照护为主的县级特困人员供养服务机构
强化农村基本养老服务供给，补齐农村养老服务短板，提高农村养老服务质量水平，需要政府、市场、社会多方发力并形成合力
文|刘妮娜
农村养老服务事关亿万农村老年人幸福生活，事关积极应对人口老龄化国家战略和乡村振兴战略，其探索谋划和系统布局将为加快推进中国特色养老服务体系成熟定型奠定坚实基础。
近期，民政部联合中央精神文明建设办公室、农业农村部等部门印发《关于加快发展农村养老服务的指导意见》（以下简称《意见》）。这是首次在全国层面专门对发展农村养老服务作出总体性、系统性部署，体现了党和国家对系统应对农村养老问题的高度重视和关切，为加强农村公共服务体系建设提供了重要政策引导。
健全三级服务网络
农村养老服务网络是农村养老服务体系的结构基础。近年来，我国采取“抓两头”“强中间”的体系化方式，强化县乡村相衔接的农村养老服务网络建设，提升服务功能。在此基础上，《意见》对加强农村养老服务网络建设作出进一步部署。
一是拓展县级特困人员供养服务机构功能。
失能失智老年人是机构养老服务的刚需人群。我国发展农村养老服务的近期目标之一是到2025年，农村养老服务网络进一步健全，每个县（市、区、旗）至少建有1所以失能照护为主的县级特困人员供养服务机构。
为此，《意见》明确支持县级特困人员供养服务机构根据需要设置失能照护专区或认知障碍照护专区，加强护理型床位建设，以此增强县级养老机构失能照护服务能力，更好满足农村特困人员特别是失能特困老年人的集中供养需求。
二是推进乡镇（街道）区域养老服务中心建设。
2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基本养老服务体系建设的意见》提出，提升基本养老服务便利化可及化水平，要求“依托和整合现有资源，发展街道（乡镇）区域养老服务中心或为老服务综合体”。
此次《意见》进一步明确，到2025年，省域内总体乡镇（街道）区域养老服务中心服务覆盖率不低于60%；推进具备条件的乡镇（街道）特困人员供养服务设施（敬老院）等养老机构转型，建设成为具有协调指导、全日托养、日间照料、居家上门、服务转介等功能的区域养老服务中心。
三是重视村级养老服务点建设。
村级养老服务点是面向农村老年人提供养老服务的“最后一公里”，也是基层农村养老服务网络的建设重点。《意见》以“互助养老因地制宜持续推进，失能照护、医康养结合、助餐、探访关爱、学习娱乐等突出服务需求得到有效满足”为目标，提出增加村级养老服务点，将村级邻里互助点、农村幸福院等互助养老服务设施建设纳入村庄规划。
因地制宜持续推进互助养老
血缘、亲缘之外，邻里相扶、守望相助的文化传统和社会基础，赋予了农村养老服务不同于城市养老服务的特征禀赋。发挥“近邻”和“熟人”优势，发展互助养老服务，补充因家庭规模小型化、居住分散化、赡养功能弱化等导致的家庭养老不足，是我国农村养老服务发展的现实和可行选择。
《意见》鼓励成立以低龄健康老年人、农村留守妇女为主体的农村养老互助服务队，其中符合条件人员参加技能培训的，按规定给予职业培训补贴。以黑龙江齐齐哈尔泰来县为例，当地依托村集体，成立了90支村级助老服务队，以贫困老年人、残疾人和农村特困人员为重点服务对象，提供助洁、助餐、助浴、助医、助行和简单的代办代购代缴等服务。
此外，《意见》还提出，探索邻里互助、设立“中心户”多户搭伙、结对帮扶等模式；统筹基层党组织和群团组织资源配置，培育扶持以农村养老服务为主的基层公益性、服务性、互助性社会组织。
为引导社会力量积极参与，《意见》提出探索建立养老志愿服务激励与评价机制，推广“积分超市”“志愿＋信用”等模式。在这方面，地方已有探索。山东威海荣成市2012年起将居民纳入信用管理，市民参与慈善救助、扶老助残等活动，可以获得个人信用加分，积分多、信用好的可以享受免费游景区、免费乘公交等多项优惠政策。
目前，全国农村互助养老服务设施约14.5万个。发挥村级互助养老服务设施前沿阵地作用，因地制宜持续推进互助养老从提供救助性服务向适度普惠性服务拓展、从居家照护类向精神慰藉类服务和康复护理类服务拓展，有助于推进老有所养和老有所为相结合，推动农村老年人的获得感、幸福感、安全感不断提升。
河北省威县中章台村一家养老机构的工作人员指导老人练习健身操（2024年4月16日摄）王晓摄/本刊
强化发展内生动力
强化农村基本养老服务供给，补齐农村养老服务短板，提高农村养老服务质量水平，需要政府、市场、社会多方发力并形成合力。
《意见》明确提出，坚持政府引导、社会参与、集体互助、家庭尽责。调动包括农民、村集体、村两委、基层老年协会等多层级、多元化力量，增强农村养老服务发展内生动力，可从以下三方面入手：
发挥农村基层党组织作用。近年来，为破解农村留守、独居和困难老人养老问题，一些地方探索依托村级党组织落实政府投放农村基层的养老服务资源。比如，江西新余市创新实践“党建+颐养之家”农村居家养老路径，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用。《意见》提出推广“党建+农村养老服务”模式，要求乡镇党委和村级党组织将农村养老服务作为联系服务群众的重要内容，利用区域党建平台，组织党员、干部下沉参与农村养老服务工作。
激发村集体和村民发展养老服务内生动力。围绕老年人周边建设施、促服务，力争不出村、不离乡解决农村养老问题，关键在于激活农村养老服务发展的自主性。《意见》提出，有条件的村在履行民主程序的基础上，可将集体经营收益用于发展养老服务。一些地方的实践探索值得借鉴。如山东淄博沂源县大力发展党支部领办合作社，积极探索“以地养老”“以工养老”“产业养老”等模式，持续壮大村级集体经济，为集助餐、助浴、助医等基本养老服务功能于一体的民生综合体持续运行注入“源头活水”。
引导社会力量积极参与。《意见》支持各类社会力量投资发展农村养老，优先提供便捷可及、价格可承受、质量有保障的普惠养老服务。鼓励基层老年协会参与服务管理，广泛开展代买代办、寻医送药、探访关爱、学习交流等互助帮扶活动。作为老年人自我管理、自我教育、自我服务的老年群众组织，城乡社区基层老年协会是基层老龄工作的重要组织载体，是党和政府联系广大老年群众的桥梁和纽带。实践中，已有地区将老年协会作为开展农村互助养老的重要组织抓手，委托农村老年协会运营管理养老大院，开展互助养老服务。
创新制度保障模式
我国农村地域面积广阔，地区、村落之间差别较大，老年人口数量多、增速快，积极有效应对农村养老问题的可借鉴经验不足。着眼于完善县域统筹、城乡协调、符合乡情的农村养老服务体系，需要持续推进制度模式创新，开展县域养老服务体系创新试点，提炼经验总结推广。
在提高服务资源利用效率方面，《意见》提出引导提升县域养老机构资源使用效能。县域内要统筹采取优化整合公办养老机构资源、改革公办养老机构运营管理机制等措施，进一步提升辖区内公办养老机构运营效率。改革乡镇特困人员供养服务设施（敬老院）和区域养老服务中心运行机制，在满足特困人员集中供养需求的基础上，鼓励向社会老年人提供服务，增强发展活力。此外，《意见》提出加强闲置农村公共服务设施综合利用，优先改建为养老机构、老年食堂、村级邻里互助点、农村幸福院、老年大学学习点等农村养老服务场所。支持有条件的地区盘活供销合作社闲置低效资产，参与发展农村养老服务。
在强化农村老年人养老保障能力方面，《意见》提出健全城乡居民基本养老保险筹资和待遇调整机制，推动参保人通过多缴费、长缴费提高养老待遇水平。鼓励农村居民参加个人养老金和其他个人商业养老金融业务。保障老年人在农村集体经营性资产收益权量化、权益流转和继承等各环节，依法享有知情权、参与决策权和收益权。此外，加快建立长期护理保险制度，改善农村残障失能老年人等特殊困难人群的长期护理保障。
我国是人口老龄化发展速度最快的国家之一，具有总量多、速度快、应对难且老龄化水平城乡差异明显等特征。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，加快补齐农村养老服务短板。回应农村老年人在养老服务方面的急难愁盼问题，进一步推动农村养老服务高质量发展，让农村老年人享受幸福晚年生活，期待更多政策合力和务实举措。