为谁立法：野生动物保护立法目的再讨论
【摘要】野生动物保护法的立法目的与法律的制度之间存在偏离，普遍保护的理念、维护生物多样性和生态平衡的立法目的因缺少具体制度的落实，难以实现。建议在立法目的中增加生命伦理，促进人类中心主义的转变；增加生物安全的内容，以便和《生物安全法》衔接；增加宪法依据，体现保护动物的宪法精神。
【关键词】野生动物；立法目的；生命伦理；生物安全；宪法依据
一、立法目的和法律现实存在较高的偏离度
我国现行《野生动物保护法》1条规定：“为了保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设，制定本法。”该条从三个层面说明了立法目的。第一，“保护野生动物”从一般意义上宣示对于野生动物的保护。第二，“拯救珍贵、濒危野生动物”使用了比“保护”更有力的“拯救”，表明促使珍贵、濒危野生动物脱离危险的强烈目标。第三，“维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设”从递进关系上阐明野生动物保护与生态文明之间的关系。野生动物保护是维护生物多样性的必然方式，生物多样性是维持生态平衡的必要条件。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义总体布局，通过《野生动物保护法》立法目标的表述，野生动物保护与生态文明之间的因果关系得以建立。应当说，《野生动物保护法》1条表述显示了很高的站位，但遗憾的是该立法目的与整部法律并不完全匹配，具体制度对立法目的的偏离造成立法目的没有得到完全实现。
（一）普遍保护的理想和重点保护的现实
1.普遍保护的目的与有限的保护范围
我国现行《野生动物保护法》自1988年制定，1989年实施之后，经历2004年、2009年和2016年三次修正。现行的法律自2017年1月1日实施至今。1988年《野生动物保护法》第1条规定：“为保护、拯救珍贵、濒危野生动物，保护、发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡，制定本法。”两相对照，关于立法目的，有三处变化：2016年增加了“保护野生动物”“维护生物多样性”“推进生态文明建设”，删除了“保护、发展和合理利用野生动物资源”的表述。值得肯定的是《野生动物保护法》删除了利用野生动物资源的表述，坚持了在立法目的的表述中，野生动物保护的唯一性，反映法律的价值取向更倾向于公益性，有助于引导社会公众树立保护野生动物的观念，野生动物保护的观念深入人心。
然而旧法将野生动物视为资源的传统惯性仍然是存在的。在宏大的立法目的之下，第2条迅速将法律保护的范围进行了限缩，“本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”。1988年《野生动物保护法》规定，受保护的野生动物包括：珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物；其中有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物，即俗称的“三有”动物。2016年修改的《野生动物保护法》将“三有”动物的概念修改为有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。该条规定虽然比1988年《野生动物保护法》第2条的范围更宽泛，但是和第1条的对野生动物普遍保护的表述之间还是存在较大差距。由此可见，虽然立法目的发生了变化，但是该法第2条和第1条之间的落差并没有缩小，甚至因为第1条目标的拔高，加大了和第2条之间的差距，而第2条显然决定了该法的基调，也因此决定了该法仍然是围绕珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物进行立法。
二、立法目的中缺乏对生命伦理的尊重和生物安全的考量
动物保护法的立法目的直接决定动物在法律体系中的地位。对于动物是否能成为民事法律主体，学界的讨论集中在“动物客体论”和“动物主体论”两种观点。动物保护法都是由人来制定的，就此而言，似乎动物无法摆脱客体的命运。受食物链、经济发展、道德水平和文明程度等因素的影响，动物仍然被视为资源，根据我国《物权法》49条所表述“法律规定属于国家所有的野生动物资源属于国家所有”，我国目前的法律制度中秉持的是动物客体论。
生态文明观的演进促使立法转化视角，动物伦理学的出现为动物的保护奠定了理论基础，不少国家从动物福利保障法治角度加强动物保护的伦理义务。人类生态价值的存在与否取决于人类的存在和评价，但生物生态价值和地球生物圈的价值则不取决于人类是否存在和是否评价。有人类存在和评价就一定存在人类生态价值，没有人类存在和评价时，生物生态价值和地球生物圈价值也依然存在。从生态的角度说，人类和动物都是地球的主人，动物拥有生命的同时也拥有意识，所以任何动物都应当是独立的生命体。
“动物主体论”推动法律制度中动物作为主体的存在。例如，德国2002年修改宪法，在第20a条中的“人”字后面加上了“和动物”，这是第一次将动物放在与人一样平等的位置上，并且以宪法的形式确定下来，这使德国成为欧盟国家中第一个把动物保护列入宪法的国家。动物一词的入宪，使得动物保护有了明确的宪法基础。德国《动物保护法》对立法目的的表述是：“本法的目的是，从任何动物作为同类的职责出发来保护生命和生活质量。任何人都不允许对动物无正当理由地施加痛苦或损害。”我国学者也在不断呼吁将动物福利纳入动物保护法律制度。
尊重生命伦理作为现代文明社会的原则应当普遍体现在动物保护制度中，由于实践中发生的虐待动物行为主要针对伴侣动物、农场动物、流浪动物等并不属于《野生动物保护法》保护对象的动物，需要另行制定动物福利制度，禁止以虐待或者不符合公序良俗的方式食用或利用伴侣动物。《野生动物保护法》也应将其作为原则在立法目的中有所体现，并通过在具体条款中增加普遍保护动物的教育、禁止虐待动物等内容促使社会文明观念的提升。另外，可以考虑在刑法中增加“虐待野生动物罪”，以增强野生动物刑法保护的周全性，促使人类对生命保持基本的尊重，维护人们的善性与文明。
三、修改立法目的和具体制度的建议
（一）扩大保护范围，将普遍保护的立法目的具体化修改《野生动物保护法》，将立法目的的普遍保护落到实处。改变第2条的规定，扩大《野生动物保护法》的适用范围。不少国家都经历了不断扩大法律保护范围的过程。例如，世界上最早通过立法保护动物的英国早在1822年，就通过了历史上第一部动物保护法《禁止残酷和不当对待牲畜法》，该法又因其倡议者理查·马丁的贡献而被称为《马丁法案》。保护范围经历了从家畜到珍贵濒危野生动物再到所有野生动物的演变。最初，《马丁法案》的保护范围只限于大型家畜。1911年《动物保护法》的主要保护对象也是家禽类。进入20世纪下半叶后，英国开始重视对野生动物的保护。其中，珍贵濒危野生动物成为重点保护对象。1976年《濒危野生动物法》问世。此后，英国还制定了诸如《鲑鱼和淡水渔业法》《鹿法》《獾保护法》等法律为珍贵物种提供专门保护。与此同时，英国也陆续为所有野生动物提供立法保护，制定了1981年《野生动植物和乡村法》、1996年《野生哺乳动物保护法》和2010年《栖息地和物种保护规定》等法律，形成了覆盖面较广的动物保护法律体系。
为了涵盖更多纳入保护范围的野生动物，很多国家采取了宽泛的动物分类学的界定方法。例如，俄罗斯联邦《野生动物法》第1条“术语概念”，“野生动物是指永久或暂时居住在俄罗斯联邦领土上并处于自然自由状态，并与俄罗斯联邦大陆架和专属经济区的自然资源有关的各种野生动物的总和”。但宠物以及圈养的野生动物（在动物园、水族馆等）不是野生动物。日本所谓的鸟兽，单纯是从动物分类学的角度作出的，包括了鸟类和哺乳动物。新加坡《野生动物与鸟类法》规定：“野生动物与鸟类”包括所有具有野生性质的动物和鸟类物种，但不包括家犬、猫、马、牛、绵羊、山羊、家猪、家禽和鸭。
经济发展与生物多样性保护是现代人类面临的一场艰难的博弈，后者是否能够胜出，关键在于人们是否能够清醒地认识到人类面临的困境，并以足够的勇气为了生命的延续舍弃眼前的利益。扩大法律保护的动物的范围，是生态法治观的重要表现。“作为生态系统中重要的组成部分，野生动物的首要价值应为生态价值，这是科学、社会、经济等其他一切价值存在的基础，理应在多元价值排序中处于优先地位，并得到法律优先保护。”任何一种野生动物在生态系统中都有其不可或缺的地位与作用，应对其实行普遍保护，但可根据不同物种的珍稀、濒危程度等因素，综合确定是否需要进行重点保护。生态平衡作为人类生存与发展的基本要求和社会要素，理应更多地体现于野生动物保护法中。
（三）增加宪法作为野生动物保护法的立法依据现行《野生动物保护法》1条没有将宪法列为立法依据。我国《宪法》中有两个条款与野生动物保护有关。第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”在宪法中明确对珍贵动物和植物进行保护。“动物”一词入宪为动物保护提供最高的法律依据。而且宪法的用词是比较宽泛的，“珍贵的”作为形容词可以涵盖较大的动物范围，甚至并不限于野生动物。2019年3月11日，十三届全国人大一次会议第三次全体会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，“生态文明”写入宪法，从根本法角度把生态文明纳入中国特色社会主义总体布局和第二个百年奋斗目标体系，为中国特色社会主义生态文明建设提供根本的法律保障，也为野生动物保护促进生态文明建设提供依据。笔者建议在立法目的中增加“依据宪法，制定本法”的表述，有助于体现保护动物（含野生动物）的宪法精神，使得野生动物保护法的立法依据更加明确。