长期以来，我国虽然没有建立显性的存款保险制度，但政府一直以来都在实行“隐性的存款保险制度”，无论是剥离商业银行不良贷款还是向银行注资，任何金融机构出现风险，最终都由政府来“埋单”，中央银行和地方政府承担退出机构的债务清偿。这种隐性存款保险制度的最大缺陷是，隔断了金融机构资金运用收益和资金筹集成本之间的制衡关系，蕴含着金融风险和财政风险。因此在我国深入推进经济体制、金融体制改革过程中，建立存款保险制度是十分必要的。
针对此背景本刊特开设存款保险制度专题，深入分析国外存款保险制度，取其精华去其糟粕，望能够对我国存款保险制度正式地贯彻及实施助一臂之力。同时，也深入剖析了将要实施的存款保险制度对我国商业银行可能产生的影响，从长远看，引入存保制度有利于打破银行“大而不能倒”以及不能容忍违约事件的现状，倒逼银行业改革。
一、英国存款保险制度建立的背景及过程
20世纪70年代，英国经历了一场大规模的银行危机，当时由中央银行出面组织各大清算银行出资建立了救援基金。该基金通过再循环存款或发放短期贷款向那些问题银行提供必要的资金援助。虽然该基金成功地向26家问题银行发放了大量贷款，并帮助他们摆脱了经营困境，但是这种由中央银行与民间金融机构通过非正式协议来应对金融危机的做法，具有相当大的不确定性和不稳定性。存款人并不能因此得到可靠的保障，难以完全避免存款挤兑现象的发生。因此，英国亟须建立正式的、完善的存款保险制度。
英国的存款保险制度最早是根据1979年银行法建立的存款保护计划(DPS:TheDepositProtectScheme)。英国现行的存款保险计划是由英国新的金融机构监管机构金融服务局(FSA：Financialserviceauthority)于2019年根据2019年金融市场与服务法案(FinancialServicesandMarketsAct2019)建立的金融服务补偿计划(FinancialServiceCompensationScheme)中的一个子计划。金融服务管理局(FSA)将原有的存款保护计划与1986年建筑协会法建立的建筑业协会投资者保护计划(IPS:InvestorProtectionScheme)、1986年金融服务法建立的投资者补偿计划(ICS:InvestorCompensationScheme)、1975年投保者保护法建立的投保者保护计划(PPS：PolicyholdersProtectionScheme)以及友好协会保护计划等补偿计划加以合并，形成由金融服务管理局(FSA)统一管理的的金融服务补偿计划(FSCS)。
1979年英国银行法提出要求于1982年成立存款保险委员会(DPB)，旨在建立并运用存款保障基金，来保障倒闭银行的存款人，所有吸收存款的金融机构均需参加。其后制定存款保护计划并在1987年的银行法中被修改，银行法指定存款保护委员会(DPB)对该计划进行管理，存款保护委员会(DPB)是一个法定机构，其员由英格兰银行和其他银行人员组成，主席由英格兰银行行长担任，一般有4名兼职成员。存款保护计划(DPS)的资金来自银行，最小资金量可以用于小银行的倒闭和管理费用，而较大银行的倒闭通过从银行征收特别费用来获取资金。而且存款保护委员会(DPB)有权向其他机构借入资金。像其他类型的存款保险制度一样，存款保护计划(DPS)也是由某个银行的倒闭而被起用。该计划中，每个受保护的存款者可以获得他们存款的90%的补偿，但不得超过18000英镑，该计划保护的存款范围包括以下银行的欧盟各国货币和ECU存款：英国银行在欧盟地区的分支机构、非欧盟国家的银行在英国的分支机构;另外对于其他欧盟国家的银行在英国的分支机构，存款保护计划(DPS)有特别的条款，就是这类银行作为他们本国存款保护计划的成员国可以选择是否加入存款保护计划(DPS)。
存款保护委员会(DPB)向存款者支付了补偿后，有权优先于存款者从银行的清算人处收取股息，直到赔付给存款者的费用被还清。截至1997年DPS因29个银行的倒闭而起用，共支付存款人153万英镑，其中110万已经从清算所等单位收回。
鉴于英国金融业在金融全球化及金融经营多元化趋势下，银行、证券及保险业藩篱逐渐打破，为强化监理政策及降低监理成本，1997年10月，英国成立了综合性的金融服务总局(简称FSA)，以统一金融监理制度，并强化金融监理功能。
保险业管理委员会就是该机构整合的九个监理机构中的一个重要部门。自1998年6月1日英格兰《银行法》生效后，英格兰银行将其负责监督管理银行、批发货币市场的权力，正式转移至金融服务管理局(FSA)，至此，金融服务管理局(FSA)负起对全国金融机构的监理职责。
金融服务管理局(FSA)因而取代英格兰银行成为英国存款保障委员会的负责机构，英格兰银行仍继续保留对存款保障委员会提供必要的资金融通的职能。英国存款保护方案是银行业广泛改革的一个重要组成部分，通过强制性存款保险加强对银行经营业务活动的监管，并作为中央银行对银行业监督、管理和控制的一种强有力的补充工具。
金融服务管理局(FSA)需要一个部门或机构来承担这项任务，对补偿计划进行实施和管理，这个机构是金融服务补偿计划有限公司(金融服务补偿计划有限公司(FSCS)：FinancialServicesCompensationSchemeLimited)，通过制定制度来让金融服务补偿计划有限公司(FSCS)对个人消费者和小企业进行补偿，重点保护最需要保护的人，而这些补偿计划中制度是金融服务管理局(FSA)用以实现其法定目标的重要途径。
二、英国存款保险制度的设计特征
1.机构的特征
金融服务补偿计划有限公司(FSCS)除了具有上述的执行金融服务管理局(FSA)所制定的补偿计划的功能和特点外，其他方面的运行功能是金融服务补偿计划有限公司在公司法规定的条款下进行的，金融服务补偿计划有限公司(FSCS)具有一般公司的特点。此外金融服务补偿计划有限公司(FSCS)有权要求消费者或机构提供信息。同时金融服务补偿计划有限公司(FSCS)也向权利要求者或潜在的权利要求者提供金融服务补偿计划有限公司(FSCS)的工作方式，以及在进行权利要求时消费者应遵守的规则。
金融服务补偿计划公司(FSCS)是一个独立的法人机构，具有商业公司的所有特点。但金融服务补偿计划有限公司(FSCS)又同时是隶属金融监管局(FSA)的下属独立法人机构，在职能上仅担任金融服务管理局(FSA)委任的存款赔付。
金融服务补偿计划有限公司(FSCS)属于英国政府公营机构，由英国监管当局金融监管局(FSA)提供工作人员。
金融服务补偿计划有限公司(FSCS)执行的是单一存款保险的功能，主要负责存款保险基金的收集和管理，以及保险的理赔工作：设立及维持存款保护补偿计划;负责存款保护补偿计划基金的管理和使用;评估及收取保费及逾期缴付费;决定存款人及其它人获得补偿的权利;向存款人支付补偿;向金融服务补偿计划有限公司(FSCS)成员支付保费的回扣或退回。
金融服务补偿计划有限公司(FSCS)有权获取存款补偿计划成员的信息，一般该工作由金融服务管理局(FSA)代表金融服务补偿计划有限公司(FSCS)执行，金融服务补偿计划有限公司(FSCS)获取存款保险补偿计划成员受保护存款的信息，用以计算保费征收额度，金融服务管理局(FSA)就这些信息与金融服务补偿计划有限公司(FSCS)之间进行共享。
2存款保险的成员资格
凡是不属下列情况的任何个人(包括自然人和法人)的存款都是补偿计划的保护对象：公司(小公司和个体贸易公司除外);国外公司;集合投资计划，以及任何该计划的受托人和执行者;养老金和退休金，以及任何该基金的受托人(不包括小额的自我管理的基金的受托人，以及小公司或小合伙企业的雇主的职业基金计划的受托人);跨国机构、政府部门和中央管理当局;省级、地区、地方和市级政府;违约方的董事或经理(但不包括以下情况：1、违约方是共同协会，但不是大共同协会;2、为违约方工作的董事或经理没有收到工资和其它公司待遇);上述人员的亲属;与违约方同属一个集团的机构;持有违约方或与违约方同属一个集团的机构的5%的股份的人;违约方或与违约方同属一个集团的机构的审计人员;金融服务补偿计划有限公司(FSCS)认为是造成违约方违约或对此负有责任的人;大型公司;大型合伙企业和大的共同协会;涉嫌从事洗钱犯罪活动的人。
3存款保险机构的覆盖范围
存款人受保护的存款包括：源自银行业务临时性情况和某帐户的剩余基金的任何币种的信贷余额;由信贷机构发行的任何债权凭证;任何不属于资本性质的住房协会的股份。但上述存款必须满足以下条件：存款不属于下列范围，信贷机构发信的属于机构资本部分的债券、已受保护存款、住房协会延期股份、非名义存款(存款发生后没有存款机构的公开确认)、根据金融服务补偿计划有限公司(FSCS)的意见，还有任何涉嫌洗钱活动的存款、存款发生时，吸收存款机构必须有在英国进行一种或多种监管活动的金融监管局(FSA)的颁发的许可证，或者有其他法律允许该行为发生;存款发生在英国，或者存款吸收机构有金融服务管理局(FSA)颁发的在英国吸收存款的许可证时，其在欧盟地区分支机构吸收的存款，同时遵守欧盟地区存款保险规定。
当一个参保机构出现问题面临倒闭时，对存款人的赔偿是按比例计算的，倒闭银行的合格存款人只能得到其存款余额固定比例的赔偿，同时对最高赔偿金额作出了限定。金融服务补偿计划有限公司(FSCS)对最大补偿限额有如下规定：存款：31,700/人，首次2,000存款的100%和其后33,000存款的90%;投资：48,000/人，首次30,000投资的100%和其后20,000投资的90%;抵押咨询和安排：48,000/人(自2019年10月31日之后进行的业务)，首次30,000保费的100%与其后20,000保费的90%;长期保险(如：养老金和人寿保险)：无限制，首次2,000保费的100%与其后剩余追索权的90%;普通保险：无限制：其中，强制性保险(如第三方汽车)：求偿权的100%;非强制性保险(如家庭保险和普通保险)：首次2,000保费的100%与其后剩余追索权的90%;普通保险咨询与安排：无限制(限于2019年1月14日之后进行的业务)首次2,000保费的100%与其后剩余追索权的90%;强制性保险受全额保护。
每家参保金融机构均须向委员会缴纳三种资金：初期资金、继增资金和特别出资。如果某一投保机构本次继增或特别出资金额，加上该机构以前提供的上述三种资金在扣除偿还金额以后，已经达到该机构存款基金的0.3%以上时，则不再要求该成员机构在提供继增资金或特别出资。
此外，如果委员会认为在任一财政年度的存款赔偿有超支的可能性，经财政部批准，委员会可以向投保机构征收特别资金以应对该年度的支付义务。为了及时融通资金，委员会还可以从英格兰银行贷款，贷款总额不超过1.25亿英镑。
英国存款保险补偿计划成员的存款保险的费率水平为计划成员受保护存款基金的0.3%。
银行在投保机构经法院裁定进入临时清算、特别行政管理、进入破产清算、当金融服务管理局(FSA)认定该机构已无力偿付其债务时，可以动用存款保险基金。按规定存款保护基金由存款保障委员会存入英格兰银行，由其进行必要的债券项目投资，以扩大保障基金的规模。
5存款保险的职能的履行
5.1存款保险的触发条件
5.2金融服务消费者索偿权的实现
作为一个金融服务的存款人或投资者，要就其金融消费获得金融服务补偿计划有限公司(FSCS)的赔偿需要具备以下几个条件：该存款人或投资者必须是一个合格的索偿者;该存款人或投资者的存款或投资等服务是受保护的;索偿对象是金融服务补偿计划的成员;该金融服务补偿计划成员必须是处于违约状态;
(一)我国建立存款保险制度的必要性分析
1.保护存款人利益的需要我国是一个典型的高储蓄国家,储蓄占城乡居民总财富收入的比重非常大,存款人在整个金融体系中占有很重要的位置,然而大多数存款者没有足够的自我保护意识和能力,因此,存款保险制度的建立是保护中小存款者的必要措施。
2.银行业竞争的需要我国的银行业存在一些内在的不稳定因素,导致其竞争力不足。首先,银行的负债主要是各种具有高流动性的存款,而银行资产却主要是不具备高流动性的贷款。其次,严重的信息不对称存在于银行与存款人之间,导致存款人和银行之间不能全面有效的掌握对方的信息。最后,银行是高负债经营企业,《巴塞尔协议》对银行风险控制的要求仅仅是银行自有资本与风险资产比例不得低于8%。总之,银行系统内在的不稳定性是建立存款保险制度的内在原因。
3.推进利率市场化的需要我国虽已具备利率市场化的条件,但利率市场化是一把双刃剑,不可避免的会存在一些风险,其中最直接的就是因竞争的加剧导致银行破产。为避免和减少这类风险,我国有必要事先建立完善的存款保险制度,以便为利率市场化进程提供坚强的后盾,防止单个银行倒闭的影响蔓延到整个金融市场,这也是建立存款保险制度的外在原因之一。
(二)我国建立存款保险制度的可行性分析
1.内部条件我国的存款保险主体已日趋壮大和成熟,目前,我国银行数目已达200多家,遍及全国各地的网点已达45000家,包括四大国有银行、中小商业银行、邮政储蓄、农村合作社及外资银行,可以说我国有足够多的投保主体,大约是美国联邦存款保险公司承保银行总数的4倍。
2.外部条件首先,公众的金融风险意识逐渐加强。随着中国金融业的逐步开放,金融业面临的风险也不断增多,公众对金融业的风险及规避风险的认识逐渐加强。其次,社会主义市场经济法律体系的逐渐完善,法律框架已具规模为中国建立存款保险制度提供了良好的法律环境。
二、美国存款保险制度对我国的启示
美国是建立存款保险制度最早的国家之一,其运行机制最完善,我们应该借鉴其成功的经验。
(一)基于中国国情设计存款保险制度
如果盲目设计存款保险制度不仅不会起到预想的效果,而且会起到截然相反的效果,阻碍经济的发展。任何一个国家在制定存款保险制度时都不会完全照搬照抄别国,都是根据本国经济发展情况、银行业经营特点和基本国情来设计的。因此,我国在设计存款保险制度时,除吸收国外存款保险制度的有利的因素外,还要注重结合本国的国情,充分考虑国内银行业经营状况与社会大众的承受能力,建立适合我国国情的存款保险制度。
(二)实行有差别的保险费率
美国在建立存款保险制度之初采取了单一费率制,其特点是简单易行,运行成本较低,但其最大弊端就是缺乏对银行从事风险活动的束缚。后来为了促使银行加强对自身业务风险的控制,降低投保银行发生道德风险的可能性改为差别费率制。而目前最合适我国的保险费率是差别费率,存款保险机构保险费率的具体数额的确定是通过综合考虑我国经济发展的实际情况,并精确计算公众存款总额等来确定的,规模相同的投保机构适宜实行同样的保险费率。
(三)实行强制参保的形式
美国最初实行存款保险制度的时候,联邦储备体系成员银行被强制加入,州注册银行可以自愿申请;1935年所有银行自愿申请加入存款保险。后来颁布的美国《联邦存款保险法》规定,联邦注册、州注册且为联邦储备会员的商业银行、在联邦注册的互助银行和储蓄贷款社必须参加FDIC的存款保险,对其他金融机构采取自愿方式。在我国,自愿选择加入会造成逆向选择的问题,有政府信誉作保障的国有商业银行为了降低经营成本往往不愿意参加存款保险,实力较弱的中小商业银行和倾向冒险的银行更愿意参保。因此,我国应采取强制参保形式。
三、构建我国存款保险制度的基本思路
我国已经具备建立存款保险制度的环境和条件,建立存款保险制度是势在必行的举措,下一步的焦点就是如何将我国隐性的存款保险转化成显性的存款保险制度。
(一)建立存款保险制度的专门机构
世界上建立存款保险制度的模式主要分为三种:政府财政投资建立、政府和银行共同出资建立和银行出资建立。目前,我国银行业的情况是国有银行规模较大,而其他大部分银行的规模相比国有银行却很小,因此,我国最适合建立政府为主导的存款保险制度。
(二)存款保险融资模式
存款保险机构的资金筹集方式有三种类型:银行全额出资、政府和银行共同出资和政府全额出资。采用政府和银行共同出资方式的国家占大多数。如果政府全额出资,银行会对财政形成过度依赖的状态,这种状态很容易扩大银行的道德风险,同时增加中央财政的负担;如果银行全额出资,对稳定存款人对银行的信心有很重要的意义,并且财政部和中国人民银行的保费达到一定数额后,可以偿还财政和中国人民银行的投入。因此,我国也应该采用政府和银行共同出资的方式。
(三)存款保险的覆盖范围
在我国境内注册并吸收公众存款的银行都应该参加存款保险。在我国境内吸收公众存款的金融机构和政策性银行都属于我国的银行业金融机构,例如商业银行、城市商业银行、农村商业银行等。也就是说我国的投保银行应该是吸收公众存款的金融机构:国有商业银行、非国有股份制银行、城市商业银行、农村商业银行以及邮政储蓄银行等。还应该包括那些在我国注册的外资商业银行。
(四)存款保险的额度
四、结语
存款保险制度是指一个国家和地区为了保护存款人的合法利益,维护金融体系的安全与稳定而设立专门的存款保险机构,作为投保机构,各存款性金融机构向保险机构强制或自愿按照存款的一定比率缴纳保险费,当投保机构面临危机或破产时,保险机构向其提供流动性资助或代替破产机构在规定的限度内对存款者支付存款的制度。
在我国,长期以来并不存在明确的存款保险制度,但从近年来发生的金融机构破产案中可以看出,我国的存款金融机构与政府之间实际上存在着一种隐性的存款保护。隐性存款保险在保护存款者利益以及维护金融体系稳定性方面发挥了积极的作用,然而付出的代价也是沉重的,随着中国市场经济的发展,隐性存款保险的弊端日益显露出来。
首先,不利于公平竞争。与四大国有商业银行相比,我国的股份制商业银行虽然服务好、不良资产率低、效率高,但由于我国四大国有商业银行有国家信用作保障,存款者不用担心银行倒闭会给自己带来损失,这就加大了股份制银行的筹资成本,由此造成了大银行与中小银行不公平竞争的局面,抑制了新兴中小金融机构的发展,不利于提高中国银行体系的活力。
其次,不能合理处置问题银行,加大了处理的成本。由于隐性的存款保险没有明显的规定制度,缺乏市场化的机制,因而在处理中机制不够灵活。一般是在发生危机后,人民银行、地方政府等机构才实地商量解决的对策,而且因缺乏相应的法律法规作支持、各种专业人员的配合等原因,大大延迟了处理有问题银行的时机。
第三,与世界经济一体化和金融全球化的趋势相悖。当前我国所采用的以国家信用为保证,对个人储蓄存款实行全额保险的隐性存款保险制度一是额外加大了国家财政的负担,二是不利于形成正常的市场退出机制。随着入世保护期的结束,外资银行的纷纷涌入,中国未来的金融体系将呈现多元化的局面。如果仍采用隐性存款保险制度,就会使民营银行不能健康发展,而且会出现外资银行“搭便车”的现象等。
因此,随着我国经济的持续发展和对银行体系改革的深入,以国家信用担保的隐性存款保险制度已渐渐不能适应当前形势的需要,建立对经济主体的合理激励机制,推行公开公平、设计合理的存款保险制度对于维护金融体系稳定以及推进金融改革有着积极的作用。所以,存款保险制度的推出迫在眉睫,也恰逢其时。
二、在我国建立存款保险制度的措施建议
虽然建立存款保险制度的现行条件还不完全具备,但我国建立存款保险制度的步伐却并未减慢。我国国有商业银行已经在积极进行改革和调整,已初步完成引进外国战略投资者,并稳步实施上市计划,大批中小银行也面临着新的发展机遇,它们迫切需要存款保险的服务来提高信誉,寻求更深层次的发展,而以国家信用为担保的隐性存款保险已经不适合当前金融发展和金融稳定的需要。因此,成立国家存款保险机构,在事前采取防范风险的管理措施,事后引入风险责任判断标准,引导商业银行向着健康的方向开展业务积极创造条件,在当前显得尤为必要。
1.深化银行改革,完善监管机制。存款保险机构主要是为了保护存款人,而不是为了保护银行不破产,为了代表存款人更好地运用专业化手段来监督银行的风险状况。因而,不能片面强调存款保险机构的风险承受能力,也不能高估其风险承担能力。我国目前的金融监管水平还不能完全适应金融业快速发展的要求,无论是监管手段还是能力,都无法满足有效监管金融机构经营风险的需要。因此,应尽快建立金融机构监督管理协调机制,对银行业实行全方位监管。央行要发挥维护金融稳定的主导作用,对商业银行开展“窗口指导”,引导信贷投向,减少道德风险。建立新的监管方法和程序,提高监管质量以及完善监管体系,加强金融监管部门的监管,积极发挥社会监督的作用,保障金融业的稳健运行。央行还可以通过完善征信管理,向银行和银行监管及存款保险部门提供风险预警;银行监管及存款保险部门根据央行预警限制信贷资金向高风险行业集中。在处置金融机构风险上,存款保险机构在保持相当的独立性的同时,加强与央行和银监会的协调。存款保险机构与央行、银监会以及其他政府部门的协调机制是否有效,将从很大程度上影响对问题银行的处置速度和成本。
2.为存款保险制度建设和机构设立提供政策与法律支持。我国政府应制定和出台“存款保险法”,使存款保险规范化和制度化。用法律来保证存款保险制度的贯彻实施,保障存款保险机构的独立性和存款保险业务的安全动作。中央政府应对存款保险制度提供政策支持,以提高存款保险制度的公信度。3.实施强制投保政策。一是防止出现逆向选择问题,即只有风险较大的银行才去参保。产生逆向选择的原因之一就是实行自愿投保。如果规定所有的商业银行都必须加入存款保险体系,逆向选择的问题就可以迎刃而解。二是有利于相互监督,当所有银行都出保费,那么经营好的银行就有激励去监督经营不好的银行。三是可防止自愿投保方式下银行内部存款的大规模转移。四是有助于保险基金规模的扩大。
5.实施动态的保费制度。对于商业银行来说,其风险状况随着其经营策略与经济环境的变化而变化。如果商业银行的风险发生变化,保险费用却没有调整,一方面对其他的商业银行来说有失公平,另一方面会加大存款保险机构与整个金融体系的风险。对投保的商业银行实施动态的保费制度,随时根据其风险的变化调整其保险费用,不但能保持公平,而且促使商业银行加强自身风险管理,始终把风险控制在一定的范围之内。
6.设定保险范围。一方面要设立赔偿金额范围,制定一个限额:在限额以下的存款才能得到全额赔付,超过此限额的存款只能得到部分赔偿,或者不赔偿。这种全额赔偿和部分赔偿相结合的方式,既可以充分保护广大中小储户的利益,又能避免对市场纪律的削弱,使存款人依旧要注重风险的控制。设立理赔限额不宜过高,否则会引发道德风险。世界上保险限额平均是GDP的3倍,按此标准中国的保险限额不到3万元。然而由于我国居民的高储蓄率,金融资产主要是以存款的形式持有,社会保障体系还不健全,加上我国部分中小金融机构管理水平低,抵御风险的能力较弱,若按上述比例确定保险限额显得偏低,保护面不足。为了维护广大存款者的利益,可适当调整限额,至少让90%以上的存款者得到全额赔付,将存款保险最高限额规定为10万元,对10万元以内的存款全额保险,超过10万元的采用递减比例赔偿是可行的选择。
另一方面,对存款的种类也要设限制,只对银行存款中的活期存款、定期存款、储蓄存款提供保险,而同业存款、外币存款、大额存单、境外金融中心存款等都不在保护之列。这种风险共担机制,使存款人与商业银行仍然要注重风险控制,从而避免道德风险的发生。
应逐步强化存款保险机构的监督权利和责任,加强对投保商业银行的监管力度。监管是避免逆向选择与道德风险的有效对策。强化存款保险机构的权利,检查投保机构的经营风险,随时根据其经营与风险状况调整其风险等级,进而调整其保险费用;有权取消经营不善和非法经营者的保险资格,对问题银行实施兼并、收购和救助等。
三、结束语
根据我国现实情况,本文分析了目前我国实施存款保险制度的必要性。存款保险制度的本意是通过防止挤兑使得银行体系更加安全,但如果设计不合理,结果可能会削弱银行系统的稳定性,从而加大银行倒闭的可能。可从存款保险法律建立、实施强制性存款保险、规定最高理赔限额、实行差别化费率等六个方面设计适合我国现状的有效的存款保险制度。
参考文献:
1．何光辉.存款保险制度研究．北京：中国金融出版社，2003：65-73.
在原则性的框架被通过后，细节问题将决定中国存款保险制度能否适时推出、顺利实施。
国际经验表明，存款保险这样的制度设计是由危柳催生的。2004年，以“德隆系”为代表的证券公司、信托公司的倒闭以及受其影响的部分中小商业银行出现的危机，严重影响着金融体系的稳定，特别是不少自然人的利益，刚被新的《中国人民银行法》赋予维持金融稳定职责的中央银行自然是忙于救火。中央银行对这些事实上受民营资本控制的金融机构的自然人债权全面买单的做法，既引发了很大的道德风险，同时也缺乏法理上的基础，由此产生了较大争议。于是，盼望存款保险制度尽快出台的呼声此时就显得极为迫切了。
不久前，央行即将推出金融机构退出条例的消息更是为存款保险制度的建立作了一个很好的注解。近日，中国人民银行的专家与美国联邦存款保险公司的专家进行了更为详尽的研讨，似乎一切都比预想来得要快。
显然，我们现在要讨论的已经不是要不要存款保险制度的问题了，而是如何来设计中国的存款保险制度，虽然原则性的框架被通过，但在许多细节问题上还远未达成共识。“魔鬼往往存在于细节中。”即使在美国这样一个监管制度比较健全、各项条件都比较好的国家，单一费率引发的道德风险还是导致了大量储蓄贷款机构的倒闭，致使美国联邦储蓄与贷款保险公司(FSLIC)因清偿力不足而被撤销。
承保范围
关于存款保险承保的范围，IMF认为这取决于存款保险的目标，如果目标是维持金融稳定，那么存款保险体系的会员应该包括商人银行、商业银行和财务公司；如果目标是保护小额存款人，那么会员应该包括商业银行、财务公司、信贷联合体和合作银行。实际上，在我国存款保险建立的初期，在资金有限和缺乏经验的情况下，其首要目标也只能是保护小额存款人。因此，国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村合作银行和农村信用社在理论上都应该是存款保险体系的成员。但是，采取这种方式的问题也是显而易见的。
虽然四大国有商业银行正在进行的改制意味着它们将失去政府的隐含担保，但“大而不倒”的银行界铁律似乎还在发挥作用，短期内它们仍无破产之虞，由于它们吸收的存款占存款总量的比重非常大，这意味着它们需要缴纳高额保费并将在存款保险体系中扮演救济者的角色。尽管有些不情愿，但是它们仍会接受这种制度，因为在别的银行有存款保险的情况下，国有银行选择不加入银行存款保险体系，则有可能面临国有银行存款流失的局面。至于保费负担问题，按照目前几家国有商业银行的资产规模并参照国外的费率水平，只要将每家银行每年的保费控制在几亿元左右，这个负担对于每年盈利数百亿的银行来说就算不上多么沉重。
股份制商业银行的资产质量较好，体制灵活，预计会为存款保险做出真正的贡献。城市商业银行和农村信用社的情况相对复杂。目前我国大多数城市商业银行的资产质量较差，在经营上也受当地政府的影响，而农村信用社的管理和财务混乱则是一个老问题。这两类金融机构如果不加入存款保险，就增大了存款人遭受损失的可能性，有违当初设计存款保险制度的初衷；如果加入，首先就面临信息披露的问题，真实信息的披露可能会引发存款人的恐慌；其次，它们将背上沉重的保费包袱。在加入存款保险之后，当地政府对地方金融机构的隐性担保将随之淡化，但前者对后者的干预却不会因此而减少，这是地方金融机构需要处理的另一个难题。曾经有人提议建立单独的农村信用社存款保险公司，但有研究认为这么做将无法筹集到足够的保险基金，因而并不可行；同理，设立单独的城市商业银行存款保险公司也是不可取的。
面对这样的两难境地，是否可以考虑分步骤推进我国存款保险体系的建设，最终达到包含以上所有类型金融机构的目标也就是说，可以先建立只包括国有商业银行和股份制商业银行的存款保险，等监管比较成熟、城市商业银行的治理结构比较合理以及农村信用社改革完成之后，再选择合适的时机将存款保险的范围扩大到后两类机构。总之，一个统一的存款保险体系有利于防止逆向选择问题，也有利于促进参加机构之间的互相监督，更好的保护存款人的利益。
保险限额与保险费率
保险限额是指存款保险在银行发生支付困难时对某一限额以下的存款予以全额赔付。它决定了对存款人的保护力度，也是道德风险大小的重要的决定因素。要确定合理的存款保险限额，首先要彻底实施存款实名制，然后对存款账户情况进行统计，根据账户余额的分布情况和居民收入及储蓄增长预测，然后才能确定合理的保护程度以及保险限额。而且根据美国的经验，建议应将其指数化，钉住CPI，每隔几年会商或评估一次是否需要进行适当的调整。
有研究认为，在所有金融机构都参加的存款保险体系中，要设定一个让各方都满意的保险限额是非常困难的，低风险的银行不希望限额太高，高风险的银行却希望限额越高越好，因此，让金融机构在一定程度内可以自主选择保险限额，这么做的好处是可以允许银行根据自身的风险状况选择合理的保费负担水平。但是，一旦有了存款保险作为保障，存款人的必然选择就是将存款存放在提供较高限额的银行，其结果就是风险状况越差的银行反而吸收到越多的存款，银行体系发生危机的可能性被放大了，单个银行和存款人的理性选择导致银行体系一种非理性的结果。在这个问题上，有两种做法：一种是追求效率，另一种是牺牲效率以确保稳定。既然我国建立存款保险的目的是为了保护存款人，那么就应该选择后一种做法，至少在成立之初应该如此，在保证稳定的基础上再追求效率。
保险费率分为固定费率和风险调节费率，毫无疑问，我国应该选择风险调节费率。但问题的关键在于如何确定成员机构的风险水平。FDIC的做法是根据资本充足率和CAMEL评级将成员机构分为7类，征收不同水平的保险费率。我国目前还只宣布要对股份制商业银行进行评级，但是否已经进入实际操作程序尚不可知，对其他金融机构则还没有类似的评级计划。因此，可以考虑设计一套包括资本充足率、资产质量、内部控制和盈利前景在内的指标体系，根据指标值测算成员机构的风险水平。
是否赋予存款保险机构监管职能
不管是采用何种组织模式，赋予存款保险机构的监管职能是防范道德风险的有效做法，被大多数经济体所采用，实践证明，这样有利于形成监管竞争与互补的局面，从而达到有效监管的目的。只不过，存款保险机构要与监管机构的监管侧重点有所区别。其基本职能应该包括：制定保险政策，收取保险费及理赔，对银行的资产负债实施监管，监督投保银行按时提交报告和统计，检查投保机构的经营风险，有权取消经营不善和非法经营者的投保人资格，对问题银行实施兼并、收购和救助等。