关键词:破产法存款保险制度金融危机管理协调建构
一、问题的提出
1.新颁《破产法》明确金融机构破产的制度框架
2.我国存款保险制度的立法进展
3.存款保险制度与金融机构破产立法的协调问题
二、解决问题的进路
1.银行机构破产的特殊性
2.存款保险制度与金融机构破产制度的关联性
存款保险法律制度最早产生于美国，其产生的目的就是为了应对银行破产所导致的银行危机。1933年，美国发生了大范围的银行危机，为了保护存款人的利益，维护公众对银行的信心，维持金融稳定，美国创设了联邦存款保险制度，并顺利解决了银行危机问题。20世纪60年代以来，许多国家先后建立了存款保险制度。近年来，许多国家发生的金融机构倒闭事件，使越来越多的国家更重视金融风险和存款保险制度。实践证明，存款保险制度通过确定国家、金融机构、股东和存款人合理分担风险损失，对于稳定金融体系、防范和化解金融风险，具有不可替代的功能，是国家金融体系的基本组成部分。[7]存款保险制度尤其在商业银行的破产处置和清算过程中发挥着极其重要作用，逐步发展成为防范和化解金融风险、维护金融体系稳定“基础建设”中的重要环节。
3.可供借鉴的外国模式
存款保险制度在美国诞生后，对于维护金融稳定的良好示范效应，使其作为一种有效防范金融风险的法律制度在国际范围内迅速发展起来。发达国家大多已经建立起了成熟的存款保险制度，发展中国家也正在逐步建立这一制度，到2000年全球已有67个国家或地区建立了明确型的存款保险制度。[8]根据存款保险的强制性程度不同，可以将全体存款保险制度分为强制性存款保险制度和自愿性存款保险制度。前者以美国为典型，也是目前世界上存款保险制度的主要存在形式;后者以德国为典型，采用的国家占少数。
美国是当今世界建立存款保险制度最早、运行机制最为完善的国家。联邦存款保险公司FDIC(FederalDepositInsuranceCorporation，以下简称FDIC)成立于1933年，其后70多年来历经金融危机与来自各方面的挑战，成功地维护了美国银行体系的安全与稳定，保持了公众对金融行业的信心，也使美国金融霸主的地位得到了巩固和加强。FDIC的首要目标是保护小额存款人利益，增强公众对银行体系的信心，维护金融稳定。因此，FDIC要求所有联储会员、联邦特许商业银行和储贷机构及部分州特许银行加入存款保险，许多州的金融管理当局也要求本州的州特许存款机构参加保险。并且在银行业的市场准入过程中，监管当局一致的行为让经营者意识到即使拥有监管部门发给的营业执照，但如果没有FDIC的许可证，该机构仍不能正常营业。当然，强制性的存款保险制度并不意味着存款保险机构对投保银行不能说“不”。拒绝为不符合一定条件的银行投保正是存款保险机构的重要“杀手锏”之一。通过拒绝投保，一方面可以避免存款保险机构面临较大的赔偿风险，另一方面也可以淘汰经营业绩太差的银行机构。在美国，存款保险机构的权力主要体现在承保权、监管权、处置和清算权以及对银行的追偿权。[page]
三、问题的展开
正如我们先前论述的那样，银行破产具有特殊性，可能会造成支付体系的崩溃，造成系统性的危机，影响金融业的稳定;同时，银行破产清算远比普通商事公司复杂，不宜适用普通破产程序;再者，我国《破产法》对金融机构的破产规范本身就是原则性的，所以，为了给银行破产实践提供具体的、富有操作性的具体法律依据，我们有必要细化《破产法》的原则性规范，并建立特殊的银行机构破产法律制度。具体而言，需要在以下几个方面努力：
1.金融机构破产整顿的主体、条件和程序。一般而言，破产概念专指破产清算制度，[9]这也是传统破产法形成的核心内容。然而，随着现代信用的广泛建立，金融危机时刻威胁着现代经济体系的正常运作。
2.金融机构清算的主体、程序。根据现有法律规范，银行机构清算的主体通常由人民法院组织国务院银行业监督管理机构等有关部门和有关人员成立清算组，进行清算。银行破产还是遵循了法院主导的破产清算程序，这一做法欠缺对银行清算特殊性的考虑，有必要在完善存款保险法律之后，建立特殊的银行破产清算程序，重点吸收存款保险机构加入银行破产清算程序。
3.金融监管机构采取接管、托管措施的条件和方式。在细化原则性规范与建立特殊银行破产程序的过程中，有必要完善金融监管机构接管、托管行为的相应规范。金融监管机构的这些行为与银行破产关系密切，可以将其纳入广义银行破产的范畴。鉴于存款保险机构对被保存款银行的信息优势和利害关系，将来可以考虑问题银行由存款保险机构来接管。
(二)存款保险制度建构的具体问题
1.主体：行政机关、事业单位还是政策性企业存款保险制度是围绕存款保险机构的法律地位、职权职责等问题建立的，因此，要把握存款保险制度，就必须对存款保险机构的性质有一个清醒的认识。综观大多数国家的存款保险机构的运作，我们不难发现，该机构设置尤其是存款保险基金发起设立时，往往需要政府或金融行业协会的支持，存款保险机构的公益性由此可见一斑。同时，各国或地区的存款保险法律制度明确规定，存款保险机构向参保存款银行收取保险费，纳入其存款保险基金，并可以通过有限范围内运作这些基金使其保值增值，因此，存款保险机构又不失经营性的特征。简言之，存款保险机构的性质既不同于纯粹的行政机关，它需要市场化运作，遵循市场规律;同时，其也不属于普通的保险商事公司，它担负着重要的公共职责，对维护金融稳定，防范和化解金融风险意义重大。那么，我们不妨将其视为特殊企业，[12]其依特别法或专门法规设立，受到特别法的调整;同时承担着一定的政府或公共管理职能;机构存在本身又具有“垄断性”。[page]
2.业务范围：一元化还是二元化单一的存款兑付，还是加上资金援助存款者利益、公众信心以及金融稳定间的内在关联决定了存款保险机构的应时代呼唤而诞生，从而也决定了存款保险机构的存在目标从来都不是单一的，而是多元化的。具体而言，保护银行和存款人，对投保银行进行监管，对投保银行进行救助、处置和清算构成了存款保险法律制度的三大功效。[13]存款保险机构对陷入支付困难的问题银行往往会首先考虑进行救助，如借款、购买其资产或债券、或者在其处存款等，[14]为其提供流动性支持;其次，才考虑银行的破产关闭程序。所以，遇到问题银行时，除了对投保存款银行的存款人支付存款保险外，存款保险人还负有更为重要的救助职能和破产清算职能。
3.保险范围
存款保险的承保对象是所有的存款商业银行，但其保险范围一般并不是所有的存款人。大多数的存款保护方案仅限于保护小额存款人，而不包括大额存款人和其他债权人(如其他银行和保险公司)，这是为了防止发生道德风险，并使商业银行遵从市场规律。[15]另外，为避免存款人放弃对存款银行的选择和监督，各国通常情况下实行限额赔付存款保险的做法;同时，为防止投保银行从事更高风险性的运作，降低“道德风险”，对参保银行收取的保险费也要依其风险程度的高低而有所区别。
4.强制投保还是自愿投保
就目前世界上主要国家的存款保险法律制度而言，大多数国家实行强制保险原则，而在德国等少数国家的存款保险机制下，自愿保险原则体现得较为充分。究竟是强制保险好，还是自愿保险好不能一概而论，要结合各国市场经济发展程度、金融体系完善程度、法治传统以及存款保险机构诞生背景等因素才能得出较合理的答案。美国之所以采取强制保险的原则，主要是基于美国的存款保险机构是在大量银行倒闭、发生严重金融危机的、被动的特定时代背景下，由政府主动推动建立的;而德国之所以采取自愿保险原则，是因为有了前车之鉴，德国银行业的三大群体(合作银行、储蓄银行和商业银行)在自愿的基础上建立和不断完善其存款保障机制。但需要明确的是，即便是在自愿保险的国家，由于行业协会和市场的牵制，存款银行也往往有加入存款保险的充分积极性;在实行强制保险的国家，保险的强制性也是建立在有效市场约束机制的基础上的。
5.存款保险法律制度本身的利弊分析
存款保险法律制度是时代的产物，发达国家的实践也已经并将继续印证这一点，我国也正在酝酿出台《存款保险条例》，存款保险制度对于维护存款人合法权益、防范和化解金融风险、维护金融稳定具有重大意义。然而，存款保险法律制度本身也是一把双刃剑，我们对此也要有清醒的认识。存款保险制度存在的首要弊病就是，如果制度设计不合理，就会松懈存款人对存款银行的监督意识，并助长投保银行的“风险偏好”，引发道德风险。另外，存款保险制度在促进大小银行间平等、公平竞争的同时，也加大了投保银行尤其是中小银行的竞争成本。这些均是我们在设计存款保险法律过程中不能忽视的问题。[page]
(三)两者有什么地方需要协调
1.存款保险机构与金融监管机关在处理问题银行时的职责分工
2.存款保险机构与法院在金融机构破产中的功能协调比较各国银行破产法律实践，我们可以发现，法院在银行破产中通常扮演着三种角色：[16]第一，它履行司法职能，协助执行银行监管机构的命令;第二，法院可以主管破产程序;第三，法院作为司法审查部门，为各方当事人提供独立审查银行监管机构决定的途径。具体到各个国家，法院的这三种角色有不同的侧重，例如，在美国，由于银行破产基本排除了普通破产法的适用，由存款保险机构来主导银行破产程序，法院没有体现第二种角色，重点体现了司法审查的角色;而根据我国目前有关银行破产的法律框架，商业银行破产不能避免法院的参与，通常由银行监管机构同意后，由人民法院宣告破产，法院的第二种角色体现明显。所以，在未来构建存款保险法律制度、突出其在商业银行破产清算中的重要作用时，不能不考虑其与银行监管机构和法院职责的分工和协调。承认存款保险机构的作用是维护存款人利益和金融稳定的需要，而尊重法院的作用也是维护法律连续性和统一性的要求，至少从过渡层面上而言是如此。同时，即便未来我国建立的存款保险机构在银行破产过程中如实发挥了应有的作用，也应将其纳入法院司法审查的范围。[page]
3.“宣告破产”与“购并退出”的路径选择
四、如何构建与金融机构破产立法相协调的存款保险制度
1.建立全面的存款保险法律制度，明确存款保险机构的法律地位和职权职责
2.完善现有行政关闭程序，强调存款保险机构在行政关闭程序中的作用
根据我国银行金融机构市场退出的实践，一方面，银行等金融机构破产因具有特殊影响，不能使用普通商事公司的破产程序;另一方面，我们还没有建立起完善的针对银行等金融机构破产的专门程序，所以，对问题银行处理也只能采取行政关闭的手段。在市场机制不发达的国家，也都会或多或少地突出这方面的特征。这种行政关闭程序的优势是效率高，避免损失的扩大化，劣势是过于“武断”和“刚性”，不利于问题银行关联方的利益平衡协调，也不利于银行破产的善后处理，如果处理不好，还会对银行风险的传染有“推波助澜”的作用。所以，这种行政关闭程序必须结合存款保险制度进行必要的完善。具体而言，一方面，要明确存款保险机构在行政关闭程序启动以前的“迟延请求权”和“救助建议权”，以使行政关闭程序的时机恰到好处，实现处理问题银行成本最低化;另一方面，明确存款保险机构在行政关闭程序启动后的托管权，维护存款保险机构的合法权益，并实现银行破产的“善后事宜”处理，避免银行风险的扩大化。
3.明确金融机构破产整顿制度及存款保险机构在其过程中的职能
4.明确存款保险机构在金融机构破产清算过程中的职权职责
首先，应当明确存款保险机构在银行破产清算中的接管人的资格。在宣布银行破产的同时，银行监管机构应当宣布存款保险机构为破产银行的接管人，对破产银行进行处置。
注释:
*北京师范大学法学院讲师、法学博士。
[3]潘修平：《存款保险法律制度的理论与实务》，法律出版社2005年版，第7页。
[4]前注[3]，潘修平书，第84页。
[5]孙永桢：《论我国金融机构的退出制度》，载《深圳金融》2001年第3期。
[6](瑞士)艾娃·胡普凯斯著：《比较视野中的银行破产法律制度》，季立刚译，法律出版社2006年版，第19—20页。
[7]扬帆：《金融危机处置与退市法律保障》，中国社会科学出版社2003年版，第110页。
[8](美)FDIC：ReportandRecommendationsontheDevelopmentofADepositInsuranceSystemforthePeoples’sRepublicofChina，中国金融出版社2003年版，第28页。[page]
[9]王欣新：《破产法》，中国人民大学出版社2004年版，第2页。
[10]王卫国：《破产法》，人民法院出版社1999年版，第8页。
[11]付翠英：《破产法比较研究》，中国人民公安大学出版社2004年版，第10页。
[12]史际春主编：《经济法》，中国人民大学出版社2005年版，第153—155页。
[13]前注[3]，潘修平书，第2页。
[14]邱海洋、刘萍译：《美国〈联邦存款保险法〉、〈银行控股公司法〉》，中国政法大学出版社2005年版，第131页。