行政机关对行政协议的单方解释权——最高人民法院第76号指导案例评析
陈锦波
（中国政法大学诉讼法学研究院师资博士后、福建师范大学教育政策与法治研究中心兼职研究员，法学博士）
【摘要】最高人民法院第76号指导案例确立了行政机关对行政协议的解释权，这突破了学界“只有法院或仲裁机构才有权解释合同条款”的通常认识。赋予行政机关单方解释行政协议特权的根由在于：对行政机关首次判断权的尊重、作为协议一方当事人的行政机关为完成公共任务所必须享有的适当特权以及作为协议外第三方的有权行政机关作出中立判断的可能性。行政机关行使行政协议解释权的核心要件包括行政机关享有解释职权、解释行为合法以及所作解释客观真实。同时，行政机关是否行政协议一方当事人与行政机关的解释行为是否必须接受司法审查并不妨碍行政机关协议解释权的享有与行使。但是，行政机关解释行政协议的权力有其限度，需对之进行适度控制。这种权力的控制可借助依法律行政原则、诚实信用原则和司法最终原则等来加以实现。
【关键词】行政机关；行政协议；合同解释；行政协议解释；指导案例76号
一、指导案例76号的基本案情、裁判要旨及问题
（一）指导案例76号的案情梗概
（二）由指导案例76号引出的问题
最高人民法院在发布第76号指导性案例时，确认该案的裁判要点为：“行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。”从中可抽离出的指导性规范是：行政机关可以成为行政协议条款的有权解释主体，行政机关的该解释对协议双方产生法律上的拘束力。因而，合同解释问题是第76号指导案例的重要议题。
总之，一方面，学界认为合同的有权解释主体只能是法院或仲裁机构，其他主体对合同条款的解释为无权解释。另一方面，最高司法机关发布的在实务中具有参照效力的第76号指导案例则确认了行政机关对合同的有权解释主体地位。也即，指导案例76号突破了合同法学界就合同有权解释主体的通常认识。笔者认为，解释上述现象的关键在于明确以下几个问题：首先，最高人民法院扩张合同有权解释主体的范围，其考量为何？进而，行政机关享有单方解释行政协议的权力有无其制度性依据？其次，如果行政机关得享有对行政协议的单方解释权，那么行政机关行使该项权力时需要满足何种要件？行政机关是否行政协议一方当事人，以及行政机关解释行政协议的行为是否需要接受司法审查，这些会否影响到该行政机关成为行政协议的有权解释主体？最后，行政机关行使对行政协议的单方解释权有无限度？如果有，我们应当如何对其进行适度的规训？
二、有权行政机关单方解释行政协议的制度性依据
指导案例76号突破合同法学界通常认识的做法有其特殊因素考量。行政协议除了与民事合同一样存在当事人间的磋商和法院的司法救济外，还特别存有行政机关对行政协议的管理这一环节，行政机关单方解释行政协议的特权即体现于该环节之中。在管理行政协议的过程中，立法赋予行政机关解释行政协议条款的权力关涉到三组关系的处理：一是，行政机关与司法机关之间的权力配置关系，其中主要涉及行政机关的首次判断权和司法机关的最终审查权问题。二是，行政协议当事人（即行政机关和相对人）之间的权力（利）义务分配关系，其中主要涉及行政机关的行政优益权问题。三是，作为协议第三方的行政机关对行政协议当事人的管理关系，其中主要涉及作为协议外第三方之行政机关对协议当事人间的权利义务作出独立且客观判断的可能性问题。三组关系中所涉及的问题，就是最高司法机关要突破学界通常认识，而赋予行政机关对行政协议的单方解释特权的原因。
（一）尊重行政机关的首次判断权
因此，基于权力分立原则、司法权的特性以及行政权本身的专业优势等因素的考量，有权行政机关不仅可以而且也应当自觉行使对行政协议条款的解释权，法院则需对职权行政机关优先解释行政协议的权能予以充分尊重。
（二）保证行政机关在行政协议中的适当特权
行政协议是行政权力契约化的产物，但其仍然具备权力性要素。这种权力性要素的部分权能通过合同权利的形式加以实现，剩余的权能则以法定或约定的方式演变为诸多行政优益权。就本质而言，行政优益权是作为协议一方当事人的行政机关在行政协议中所享有的特权，它是为了克服绝对契约自由的弊端而进行的国家干预。当然，行政协议中的这种国家干预与一般私法合同中的国家干预，在性质和目的上存在不同：私法合同的国家干预旨在调整绝对契约自由所可能带来的不公平、低效率和混乱秩序，而行政协议的国家干预则旨在促进行政活动过程中公共利益的优先实现。此外，由于我国的行政诉讼构造不存在行政机关起诉相对人的空间，因此在相对人不履行行政协议时，由行政机关凭借一定特权来适时推进公共任务之实现就显得尤为必要。
世界各国也大多赋予了行政机关在行政协议中的行政特权，只是因为立法政策的选择，行政机关的这种特权会有多寡之别。各国的行政合同制度，大致可分为三种模式：第一种模式是以英美法系国家为典型的普通法本位的政府合同制度；第二种模式是以法国为代表的行政本位的行政合同制度；第三种模式是以德国为代表的合同本位的行政合同制度。第一种模式以英国为例，英国法主要是在具体的政府合同中赋予行政机关以特定的职权；第二种模式的法国法，则是通过判例确立了行政机关在行政协议中最完整的特权；第三种模式的德国法，行政机关在行政协议中的特权仅仅包括行政机关单方解除行政协议的情形。我国的行政协议制度偏向第二种模式，即法国模式。在这种模式中，“权力性”是行政协议的本质属性，而“合意性”则是从属属性。因此，在我国的行政协议制度中，行政机关也享有广泛的特权，其中即内含了行政机关对行政协议的单方解释权。
实际上，在行政协议活动中，公众目力所及的行政机关行使特权的活动仅仅是行政机关拥有优益权的外观，对行政协议条款的解释权才是行政机关在行政协议中享有特权的实质体现。这是因为只有先解释清楚行政机关因何缘由、在何种情形中享有优益权，行政机关才能在现实行政协议活动中畅行其所享有的该项特权。也就是说，对行政协议的解释权是行政机关现实行使行政优益权的前提。总体而言，行政机关对行政协议进行解释的这项特权体现在行政协议缔结、履行和终止的全过程；具体而言，则表现为行政机关在选择行政协议当事人、指挥行政协议履行、单方变更行政协议、单方解除行政协议和制裁相对人的履行错误行为等诸方面的解释特权上。
（三）可能的中立性判断
由行政协议当事人以外的有权行政机关对行政协议条款进行解释，其正当性依据则是在于该有权行政机关所作出的判断可能是客观和中立的。此时之所以有中立性判断存在的空间，就在于该有权行政机关并非行政协议的当事人，有权行政机关此时具备了成为中立裁断第三方的形式要件。但有权行政机关能否真正保证其中立性，则需要区分不同情况加以讨论：
其二，有权行政机关与作为行政协议一方当事人的行政机关是上下级行政机关的情形。在此种情形中，一方面，有权行政机关作为上级行政机关，其不受作为行政协议一方当事人的下级行政机关的权力制约，这使得有权行政机关得以作为中立的第三方而对行政协议条款作出客观解释。但另一方面，该两类行政机关同属行政系统，而且往往是直接的从属上下级关系，这使得二者之间存在利益关联的情形在所难免，此时该有权上级行政机关是否能保持完全的中立性的确值得怀疑。因此，在两类行政机关属上下级关系的情形中，有权行政机关对行政协议条款作出的解释也仅仅是存在“可能”的中立性。
概而言之，在有权行政机关非行政协议当事人的情形中，由有权行政机关对行政协议条款作出中立性解释是现实的，只是我们应当警惕有权行政机关的这种中立性立场被异化。
综上所述，赋予行政机关解释行政协议的单方权力，其正当性根据包括对行政机关首次判断权的尊重、作为协议一方当事人的行政机关为完成公共任务所必须享有的适当特权以及作为协议外第三方的有权行政机关作出中立判断的可能性。
三、行政机关行政协议单方解释权的行使要件
前文述及，行政机关成为行政协议的有权解释主体有其制度上的正当性依据。那么，行政机关应当如何行使该项职权？也即，行政机关行使该职权时应当考虑哪些因素，哪些情形又无须纳入考量？
（一）是否协议当事人不妨碍行政机关行政协议单方解释权的行使
指导案例76号在裁判理由部分指出：萍乡市规划局对案涉行政协议条款的解释是在萍乡市规划局的职权范围内作出的，符合法律规定和实际情况，具有法律效力。在该案中，萍乡市规划局是案涉行政协议当事人以外的第三方。可见，指导案例76号确立了作为行政协议当事人以外第三方的行政机关对行政协议条款的解释权，而对行政机关作为行政协议一方当事人的情形却没有作出明确规范。那么，行政机关是否行政协议的当事人，会影响该行政机关协议解释权的享有与行使吗？
笔者基于以下因素的考量，认为不管行政机关是行政协议的一方当事人还是行政协议当事人以外的第三方，均可能成为行政协议的有权解释主体。
首先，就指导案例76号裁判要点的文义来看，其只规定作出解释的行政机关应当具有相应职权，并未对该行政机关是否行政协议一方当事人作出限定。因此，不能排除作为协议当事人的行政机关成为行政协议有权解释主体的可能性。
最后，如前文所述，作为协议当事人一方的行政机关本身就需要享有适当特权（其中包括对行政协议的单方解释权），以推进行政协议目标的实现。因此，作为行政协议一方当事人的行政机关对行政协议条款的解释也有可能成为有权解释。
总之，笔者认为，行政机关是否行政协议的一方当事人，并不是影响该行政机关取得行政协议单方解释权的关键因素，作为协议当事人或第三方的行政机关均可能成为行政协议的有权解释主体。
（二）法院的审查也不影响行政机关有权解释主体地位的确立
另有见解认为，既然最高人民法院明确了行政机关解释行政协议条款的法律拘束力，那么为何指导案例76号裁判要点的后半段又同时指出“行政机关对行政协议条款所作的解释必须接受法院的审查”？笔者认为，上述质疑涉及到两层面的问题：一是，行政机关对行政协议的解释是否还应当接受法院的司法审查？法院的审查结果是否会影响行政机关该解释的效力？二是，如果行政机关解释行政协议条款的效力最终会受到法院审查结果的挑战，那么行政机关的该解释是否还属于一种“有权解释”？
其一，笔者认为，行政机关对行政协议条款的解释应当接受法院的司法审查，且法院的审查结果将直接影响行政机关该解释的法律效力。指导案例76号的裁判要点明确指出：对于行政机关的解释，法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。人民法院可以审查行政协议的合法性与有效性，这在学界已无疑义。而行政机关对行政协议条款的解释本身就属于行政协议的一部分。因此，行政机关解释行政协议条款的行为当然也应当接受法院的司法审查，法院对行政机关该解释的审查结果自然也会直接影响该解释的法律效力。实际上，这种解释的背后内含了对“司法最终原则”的认可，即原则上，行政机关的任何职权行为最终都必须接受法院的司法审查。
其二，行政机关是否有权对行政协议作出解释与行政机关的该解释是否最终有效，二者是分属两个阶段的问题，它们的判断时点并不相同。行政机关是否行政协议的有权解释主体，其判断时点为行政机关作出解释行为之时；而行政机关该解释是否最终有效的判断时点，则是在人民法院对该解释进行司法审查之后。易言之，二者的判断时点有先后之别，是分属两个阶段各自需要解决的问题。因此，即使法院对行政机关解释行政协议条款之行为的审查结果否定了行政机关该解释的最终效力，也不妨碍行政机关成为行政协议的有权解释主体。
因此，行政机关的解释行为是否需要接受法院的司法审查，也不影响行政机关成为行政协议的有权解释主体。
（三）行政机关行使行政协议单方解释权的核心要件
那么，判断行政机关是否享有行政协议单方解释权的核心要件究竟为何？笔者以为，行政机关的这项权能既然为指导案例76号所明文肯认，那么仔细剖析第76号指导案例的裁判意旨应当就能得到满意的答案。综合观察指导案例76号的裁判要点和裁判理由，不难归纳出行政机关行使行政协议单方解释权的核心要件包括以下三点：
首先，解释行政协议应当系属该行政机关的职权事项。指导案例76号在裁判要点中指出的“行政机关在职权范围内的解释具有法律约束力”，以及在裁判理由中提及的“该解释是萍乡市规划局在职权范围内作出”，都是对行政机关职权要件的直接确认。在指导案例76号中，市国土局对行政协议条款的解释之所以不能拘束对方当事人，主要原因不在于市国土局是行政协议的一方当事人，而在于市国土局的该解释行为不在其法定职权范围内。反之，萍乡市规划局的解释得以成为有权解释则恰恰在于该解释行为属于萍乡市规划局的法定权能。可以据以对照的是最高人民法院稍早发布的第52号指导性案例。在该案中，作为保险业行政主管机关的中国人民银行（以下简称“央行”），其对案涉保险合同条款的解释权被最高人民法院所明确否决。最高人民法院作出否定性裁判的重要理由就在于央行对案涉保险合同条款不享有相应的解释职权。
最后，行政机关对行政协议的解释应当符合客观事实。指导案例76号认为萍乡市规划局对行政协议条款的解释之所以具有法律约束力，还在于“萍乡市规划局的解释与挂牌出让公告明确的用地性质一致”、“符合实际情况”，是一种诚信政府行为。行政机关作为国家的公权力机关，其任何职权行为必须真诚守信、善意不欺，否则即有悖于人民赋予其相应职权的原初意旨。特别是在行政机关作为行政协议一方当事人的情形中，如果放任行政机关随意解释行政协议条款，那么作为另一方当事人的相对人之权益将更无所保障。
综上所述，行政机关得否行使对行政协议的单方解释权，关键在于该行政机关是否具备相应职权、解释行为是否不违法以及所作解释是否客观真实。而是否行政协议一方当事人，以及行政机关解释行政协议行为是否需要接受法院的司法审查等两种情形并不妨碍行政机关依法行使对行政协议的单方解释权。
四、行政机关解释行政协议的权力限度
行政机关对行政协议的解释权实际上是法规范赋予行政机关的一项特权。不管是为了尊重行政机关的首次判断权，还是赋予其在行政协议中的优益权，抑或有权行政机关具有保持中立判断的可能性，这些赋予行政机关特权的正当化依据归根结底都在于实现公共利益的需要。然而，对行政机关（特别是作为行政协议一方当事人的行政机关）的这种赋权，毕竟加剧了行政协议双方当事人之间力量的不均衡，故实有必要对行政机关的该项特权予以限制，以重新塑造一种权力（利）角逐的平衡状态。结合前述行政机关行使协议解释权的三个要件，笔者认为，对行政机关该项解释权的管控可从依法律行政、诚实信用和司法最终等三项原则入手。当然，控制行政机关解释行政协议特权的举措必须聚焦于有权行政机关本身，同时这种控制应当将内部控制和外部控制相结合且将实体控制和程序控制相兼顾。上述三项原则中，依法律行政原则和诚实信用原则是从内部对有权行政机关的要求，而司法最终原则是从外部对有权行政机关的监督；同时，这三项原则都涉及到对有权行政机关在实体和程序上的双重控制。
（一）依法律行政原则的遵循
在指导案例76号中，法院在裁判理由部分提到：“该解释是萍乡市规划局在职权范围内作出的”，“符合法律规定”且“无重大明显的违法情形”，因此“具有法律效力”、“对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力”。可见，依法律行政原则是指导案例76号裁判的重要法理支撑。依法律行政原则意涵丰富，按照经典的德国行政法理论，依法律行政原则包括法律的法规创造力、法律优位和法律保留三项子原则。但在本文中，笔者只取该原则最核心的含义：行政机关应当在其法定职权范围内依照法定程序行使对行政协议条款的解释权。
首先，行政首次判断权的核心要义，就在于行政机关所优先判断之事项在行政机关的职权范围内。有权行政机关应当严格遵照法定的职责权限，在法定的方式、步骤和时限范围内来解释行政协议条款。如果行政机关根本无权力或者行政机关超越自身职权，而径行发动对行政协议条款的解释，则其并不存在所谓的“优先判断权”需要法院予以尊重。也就是说，法院此时不需要对行政机关的“首先判断权”予以尊重，也不需要对之进行合法性审查，因为此时根本不存在该行政机关的首次判断权。
（二）诚实信用原则的恪守
指导案例76号的原审法院在裁判理由处还指出：其一，行政协议应当注重诚实信用、平等自愿，各方当事人对协议条款必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外给其他当事人附加义务或者随意单方变更、解除行政协议。其二，作为行政协议当事人以外的第三方——萍乡市规划局，其依法依职权对行政协议条款作出的解释“与挂牌出让公告明确的用地性质一致”、“符合实际情况”，故“有助于树立诚信政府形象”。因此，无论是作为行政协议的一方当事人，还是作为协议当事人以外的第三方，行政机关在从事行政活动（包括解释行政协议条款）的过程中都应遵循诚实信用原则。
诚实信用原则首先发端和成熟于私法领域，但该原则“非仅得适用于民法，即公法及诉讼法均应受其规律，故学者特称之为帝王条款、君临法域。”易言之，诚实信用原则是一项超越公、私法领域的一般法律原则。然而，行政法和民法毕竟分属两个不同的法律部门，这两个法律部门中的诚信原则在适用上还是存在细节上的差异。其中最重要的区别，在于诚信原则在民事领域和行政领域规范重点的不同。在民事法律关系中，民事主体之间的地位平等、实力相近，诚信原则对当事人各方具有同等的规范作用，一般不存在突出强调规制某一方的情形。但是，在行政法律关系中，行政机关往往因享有更多的特权而处于更强势的地位，出于平衡的需要，行政法的诚实信用原则必然以规范行政机关为重点。质言之，行政法上的诚信原则主要是对行政机关行为的规范。
总体而言，有权行政机关在解释行政协议条款时应当真诚守信、善意不欺。具体来说，行政机关在解释行政协议条款时，应当做到如下三点：
最后，有权行政机关在解释行政协议条款时，还应顾及行政相对人的利益，保证解释行为公平合理。在不违反法律规定且不损害公共利益的前提下，行政机关对行政协议条款的解释应当尽可能考虑相对人所享有的合同权利，使得相对人得以更便捷和节约的方式实现自身利益。尤其需要强调的是，行政机关切不可以行使行政协议解释权为由，来压榨相对人的利益空间。行政机关只有合理顾及相对人一方的利益，才能使得相对人存有努力协助行政机关完成公共任务的动力，也才能因此更好地促进公共利益的实现。
（三）司法最终原则的信奉
司法最终原则并非由成文法所确立，而是在法治思想的不断发展，在法治实践的不断进步中自然形成的。这项原则至今已被世界各法治国家所公认。司法最终原则在行政法中的最核心含义在于：政府行为是否合法的争议最终应当由完全独立于行政机关以外的法官来裁决。实际上，之所以立法会赋予行政机关在具体行政活动中的大量特权，除了因应张扬行政效率的需求和存有对公权行使的行政程序限制之外，最重要的一点原因即在于司法得以作为防范行政权力滥用的最后一道防线。这也是司法最终原则被各国所普遍接受的重要原因。其实，只要彻底贯彻司法最终原则，则不妨在行政活动中给予行政机关较大的特权和裁量权，以使得行政机关在处理纷繁复杂的行政事务中得有较大的自由发挥空间。
在指导案例76号的裁判要点中，最高人民法院在肯定行政机关在职权范围内对行政协议条款的解释具备法律拘束力后，随即表达了坚守司法最终原则的立场：有权行政机关对行政协议条款的解释，“人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。”这反映了最高司法机关希望在尊重和认可行政机关根据自身专业优势处理行政事项的前提下，保持司法机关对行政机关权力行使合法性的监督，并最终平衡行政协议双方当事人之间的力量，以促进公共利益的最终达成。具体而言，法院应当对行政机关解释行政协议条款的行为展开如下三方面的司法审查：其一，审查该行政机关对行政协议条款的解释是否在其法定职权范围内。其二，审查该行政机关解释行政协议条款是否遵循了法定的方式、步骤和时限。其三，审查该行政机关对行政协议条款的解释是否符合行政协议本身的目的、逻辑和语义。
总之，行政机关在解释行政协议条款时，应当遵照法定职权和程序，真诚守信、善意不欺，而法院则应当坚守维护公共利益和保护行政协议相对人合法权益的最后一道防线，肩负起督促行政机关合法、正确解释行政协议条款的神圣职责。