第一章我国农村养老服务体系状况分析
第一节农村养老服务体系:历史与现状
一、传统农村社会的养老服务体系状况
在漫长的封建社会中，由于受到传统的土地制度和自给自足的小农经济的制约，以及孔孟之道、儒家思想的影响，家庭养老一直占据着统治地位，家庭是老年人晚年生活的重要保障。此外，家族邻里也是养老中不容忽视的一部分，养老问题如若在家庭内部得不到妥善解决时，家族邻里就会“礼俗相交，患难相恤”，以既定约成的乡俗传承下来。在传统社会中，这既是小农经济的需要，也是社会道德长期监督下来的结果。统治阶级以及后来的政府为了维护其统治，也制定了一些政策和措施来保障老年人的生活，这也在一定程度上为老人的晚年生活提供了些许帮助。
总之，这一时期养老的提供者主要以家庭为主，家族邻里辅之，国家社会所占比重很小。养老的内容多是基本生活的保障，其他方面几乎很少存在。因此，可以说这一时期基本不存在养老服务的概念，仍然延续传统的养老观念。
二、新中国成立后到改革开放前农村养老服务体系状况
这一时期，农村养老以家庭和集体供养并存为特征。从20世纪50年代实现了农业合作化以后，政府开始对农村中生活困难的老人实行社会救济制度，其后，随着一五计划的完成，以社会救济、社会福利及优抚安置为主要内容的农村集体养老制度的框架开始逐渐形成。政府为了强化对农村老年人的监管，以建立“五保”制度为出发点，大力建设敬老院，逐步发展农村合作医疗和集体补贴等制度和设施。农村老年居民开始享受到农村社队集体经济保障为主，国家适当扶持的道路上来。到人民公社时期后，家庭在农村养老中的支配地位逐渐受到削弱，农村集体养老制度得到进一步加强。
总之，虽然这一时期国家制定并实施了针对农村养老的一系列政策措施，但其呈现保障覆盖面窄、保障水平低、经济供养为主、生活服务等精神保障方面极度缺乏的特点。此外，由于高度集权的计划经济的制约，个人和市场参与提供保障的积极性较差，弱化了传统的家庭养老服务功能，造成了农村养老服务的低效率。
三、改革开放以来农村养老服务体系状况
十一届三中全会以来，中国开始从传统型社会向现代型社会转变，这一时期，养老服务方式也在由传统型养老向现代型养老转变。家庭联产承包责任制的推行使得依靠集体经济力量来保障农村老年人基本生活的状况难以维持，反而为农民提供了土地保障和家庭保障的制度安排，农村养老服务又重新回到了家庭养老范围之内。但是同一时期计划生育政策的实行使得家庭规模急剧缩小，80年代末乡镇企业的兴起，农村外出务工人口的增加，这些都弱化了家庭养老的功能。因此，依靠血缘关系和土地保障维系的家庭养老模式逐渐被边缘化，老人已经逐渐不再是家庭的中心，供养的方式也在由全家同居与共同供养发展为分居供养或轮流供养，仅仅是基本维持着核心家庭的特点，社会化养老成为发展的必然趋势。
第二节我国现行农村养老制度与方式分析
一、我国现行农村养老制度的发展状况
1.《基本方案》的运行状况
2.2006年试点方案的运行状况
2006年1月，我国部分省区市试点试行一种新的农村养老制度。新政策变“个人缴费为主、集体补助为辅”为“个人、集体和政府”三方共同筹资，并且随着人们生活水平的提高，养老金还会相应增加，规定了政府财政除进行配套补贴外，还将划拨一部分资金作为专项储备金，以确保养老金能够随生活水平提高而实行动态调整，改变了过去的养老金一经领取待遇水平终身不变的现象。制度选择在北京市大兴区、山东省烟台招远市等8个县市区展开。制度运行中，各地结合农村实际和农民特点，摸索出了代际供养、粮食换保障、个人账户基金借支、保险证质押贷款、基金贴息、龙头企业资助农民参保免税等多种形式的新型农村社会养老保险制度，为进一步在全国推广积累了丰富的经验，但制度中仍存不足，无法从根本上解决农村养老问题。
3.2009年试点方案运行状况
2009年9月4日，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》以“国发(2009)32号”文件形式正式发布。国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。
针对当前的农村养老问题，该试点方案着重对制度两方面做了改进，在筹资模式上，新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。虽然集体补助并非确定的，但政府对符合领取条件的参保人进行了全额的基础养老金支付，其中中央财政对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助；地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。此筹资模式的设置一定程度上体现了养老制度的社会共济性。
在运行模式上，改变过去农村养老完全个人账户的模式，实施基础养老金和个人账户养老金组成的统帐模式。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，而地方政府可以根据实际情况适当加发。同时，国家为每个参保人员建立个人账户，个人缴费、集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户，个人账户养老金的月计发标准参照现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数，真正做到统帐结合。
二、我国农民现行养老方式的种类
为了推进我国农村养老体系的建设，对我国农民现行的养老方式有个综合性的掌握，课题组成员分别前往湖南、浙江、江苏等多个地区开展实地调研，由于地域差异、经济差距、观念差别等客观问题的存在，各地区在养老方式上表现出的特征各不相同。如江苏太仓市打造的“智慧居家养老平台”、浙江在村镇推行的“居家养老服务照料中心”和湖南推行的“农村幸福院”，不管推行哪种养老方式，必须因地制宜地满足老人的实际需求，这也是构建农村养老体系的目的所在。从现行实践的总结来看，我国农民现行的养老方式主要包括家庭养老、自我养老、社区养老和机构养老四种类型。
1.家庭养老
家庭养老是养老的一种形式，它是就养老费用、生活服务由谁提供或承担而论的，是相对于社会养老的一种由家庭供养的养老服务形式。我国《老年人权益保障法》中所称的家庭养老，是指“对老年人物质生活的需要、日常生活的照料和精神生活的慰藉，完全依靠家庭来满足”。由此可见，家庭养老服务的主体是家庭，亦即家庭成员，特别是赡养人。家庭养老服务的内容主要是向老年人提供经济保障、生活照料和精神慰藉等，这是保障老年人生存的最基本的条件。当然家庭养老服务中的亲情交流和天伦之乐是任何社会服务所无法替代的。此外，家庭对于老年人来说也是一种心理支持，有增进老年人生活勇气和安全感的作用。
在中国漫长的历史进程中，传统的培植与渗透无疑源远流长，但对近代和现代社会影响最大的应该是绵延数千年的封建制度及其承递下来的传统观念与习俗，其中对老年人的敬养是中国传统文化的重要内涵。孔子曰:“今之孝者是谓能养，至于犬马皆能有养，不敬，何以别乎”孟子又说，“老吾老，以及人之老”，“孝子之至，莫大乎尊亲，尊亲之至莫乎以天下养。”可见崇尚老有所养的“孝”文化一直是中华民族优秀的传统文化与美德。
在传统农业社会中，养老方式主要采取的是以家庭为载体、以忠孝观念为内在驱动、以社会舆论为外部约束、以非货币经济为客观基础的“礼治秩序下的农村家庭养老模式”。因此，以家庭为中心而形成的各种文化规范尤其是“忠”、“孝”观念，构成了维系家庭与国家以及个人与家庭关系的重要道德规范，成为家庭养老保障的内在驱动力;强大的社会舆论力量从外部严格的约束着那些违反文化规范者，成为家庭养老保障的外部约束力;而非货币的自给自足的自然经济，不仅保障了老年人在家庭中的地位和权威，更构成了家庭内部养老的物质基础。从而家庭养老服务成为老年人养老的必然选择。
2.社区养老
社区养老服务是以社区为主要服务主体，为社区老年人提家政、医疗、休闲、娱乐等服务的一种新的养老服务方式。社区养老是弥补家庭养老功能不足的重要养老方式，它以社区为依托，利用社区内各种服务资源为老人提供日间照料、上门服务、社区关爱、志愿者援助、邻里互帮等多种形式服务，是养老服务的新途径、新办法。
3.自我养老
所谓自我养老，是指既不靠子女和亲属(或无从依靠)，又没有离退休金的社会保障而主要靠储蓄或劳动收入或其它收入(如租金、股金)来维持生计的养老模式。自我养老的社会内涵包括两层含义:一是强调要尽可能的发挥老年人的“余热”，充分利用老年人的社会和经济价值;二是要树立人的一生中的“经济”意识，即自己在一生中所创造的社会财富要大于或至少要等于自己从社会中所索取的资源，要尽可能的为社会积累财富，而不是消耗财富。
4.机构养老
机构养老服务一般是指社会化的养老服务机构如敬老院、老年公寓、护理院等为老年人提供的养老服务。这些养老机构具有专业化、社会化、托老所、老年市场化等特征，其职能是提供专业化的老年人生活照顾服务，其服务对象包括完全能够自理的老人，特别是半自理和完全不能自理老人。
在我国人口老龄化的过程中，由于老年人寿命不断延长，其晚年生活也将越来越长。他们身心日趋老化，自我料理生活的能力必然逐步下降，老年人不仅需要有起码的收入来保障其晚年的生活，而且必须有人照料、扶助，必须有人为其服务。在能为老年人提供服务的主体日益减少的情况下，兴办适量的养老院和护理院等养老机构设施，满足那些生活不能自理而家庭又无力照料的老年人的需求是完全必要的。
第二章关于农村养老现状的调研与分析
第一节关于浙江省绍兴市养老现状的调研
一、绍兴市老龄化及养老服务体系现状分析
1.老龄化现状及趋势
我市自1987年进入老龄化社会以来，老龄化趋势不断加剧，已远远超人口自然增长。截至2013年末，全市60岁以上的老年人已经达到90.38万人，比上年同期净增3.48万人，占总人口的20.49%，增长速度为4%以上，高于全省平均水平。统计资料显示，近年来我市老年人口持续快速增长。老年人口总数由2006年底(十一五初)的65.03万人，增长到2013年底的90.38万人，老龄化系数由2006年底的14.92%增长到2013年底的20.49%。
2006—2013年全市老人增长情况表
年份
60周岁以上老人数(万人)
占全市人口比例（%）
2006年
65.03
14.92
2007年
67.74
15.58
2008年
71.43
16.35
2009年
75.35
17.27
2010年
78.42
17.94
2011年
82.23
18.74
2012年
86.9
19.71
2013年
90.38
20.49
总体上看，我市老龄化呈现老年人总量多、高龄老人多、农村老人多、纯老年人家庭多的特点(详见附表1)。65岁及以上老年人口58.44万人，占总人口的13.25%，比上年同期净增3.26万人，增长5.9%。70岁及以上老年人口37.5万人，占总人口的8.5%，比上年同期增加0.9万人，增长2.45%。80岁及以上的高龄老人12.75万人，占老年人口总数的14.1%，比上年同期增加0.76万人，增长6.35%。90岁及以上的高龄老人1.2万人，占老年人口总数的1.32%。农村老年人口56.3万人，占老年人口总数的62.29%，纯老年人家庭老年人口11.72万人，占老年人口总数的12.97%。失能、半失能老人4.6万人，占老年人口总数的5.08%，比上年同期增加0.21万人，增长4.7%。
2.社会养老服务业发展现状
随着全社会老龄化程度的不断加深，党委政府、人大政协和社会各界对社会养老服务业发展的重视程度与日俱增。经过几年努力，我市社会养老服务体系建设初见成效，养老服务事业得到较快发展。
（1）初步建立社会养老服务体系。全市现有各类养老机构203家，床位27386张，每百名老人床位率3.0299张，其中民办养老机构93家，床位数11414张；城市社区居家养老服务照料中心55个；农村居家养老服务照料中心464个；城市社区居家养老服务站87个；农村社区星光老年之家2187个。历年来对90周岁以上高龄老人、生活不能自理或部分不能自理且空巢独居老年人、低保孤寡老人进行评估，并向其发放养老服务补贴，2013年发放养老服务补贴217.2万元；做好农村“五保”和城镇“三无”对象集中供养工作，2013年度农村五保供养标准进行了第五次提标，全市共为411名城镇“三无”对象发放供养资金510.06万元，为2282名农村“五保”人员发放供养资金2190.84万元。社区居家养老服务逐步深化，养老服务机构建设稳步推进，养老服务评估补贴制度不断健全，初步建立了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，与我市经济社会发展水平相协调、人口老龄化进程相适应的社会养老服务体系。
（2）不断完善养老服务政策意见。我市先后出台了《绍兴市“十二五”社会福利事业发展规划》、《关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》、《关于开展绍兴市区养老服务需求评估工作的实施意见》、《关于完善绍兴市区养老服务补贴制度的实施意见》等政策文件，各区、县（市）也根据各地实际出台相应政策，这些政策的出台为发展养老服务体系建设提供了制度保障。
（3）逐步建立养老服务管理网络。成立了以市政府徐明光副市长为组长的全市养老服务工作领导小组，市区建立绍兴市养老服务指导中心，做到“有机构、有编制、有人员、有场所、有经费、有职责”，统筹协调全市推进社会养老服务体系建设。目前，越城区、柯桥区、新昌县成立了县（区）级养老指导中心。越城区还在镇街设立了专职的养老服务指导岗位，采用政府购买岗位的形式，由财政以上年度市区在岗职工平均工资的标准拨发岗位补贴，并建立了考核机制。大力发展注册志愿者队伍，为80周岁以上的高龄老人提供结对服务。
二、绍兴市养老服务体系建设存在的不足
近年来，我市的养老服务工作取得了一定的成绩，但与日趋严峻的人口老龄化压力、与现代老年人多元化养老需求、与先进地市养老服务业发展的速度相比，还存在着较大差距，主要表现为：
1.引入民间资本与养老服务业发展尚有差距。
2.居家养老服务水平与老年人多样化服务需求尚有差距。
3.机构养老服务与社会化养老需求存在结构性矛盾。
一是我市能提供优质服务的养老机构相对缺乏，导致国办养老机构“一床难求”。二是乡镇敬老院由于身份障碍和动力机制等问题，转型升级进度缓慢。三是现有的民办养老机构普遍存在面积小、设施简陋、服务单一的问题，主要以日常生活照料为主，难以提供更高层次、更为专业的服务。特别是在新消防法实施以后，现有相当数量的民办养老机构难以取得消防部门的消防许可或消防备案，从而无法获得合法身份。
4.养老服务队伍与养老服务事业发展的客观要求不相适应。
目前，全市养老机构护理员只有864人，需求远大于供应。一是护工配置不合理。在我市养老机构中从业的护理人员，大多年龄偏大，文化水平偏低，一些国办养老机构受编外用工编制的控制，护理人员与老年人配置比例失衡，特别是专业护理人员严重缺乏。二是培训机制不健全。养老服务机构的护理人员基本上没有受过专业教育；多数民办养老服务机构为降低营运成本，不愿对护工进行专业培训，导致其服务水平低下。三是养老服务人员的福利待遇偏低。养老机构护理人员平均每月工资不足2000元，护工的劳动付出与收入不相称，导致该行业护理人员越来越少，不少养老机构陷入“一工难求”的困境。
第二节关于江苏省太仓市农村养老现状的调研
一、太仓市老龄化及养老服务体系现状分析
太仓市是我国老龄化程度最高的县市之一。截止2013年底，全市47.03万户籍人口中，60周岁以上老年人口13.23万人，占户籍人口的27.89%，其中70周岁以上约6万人，占老年人口总数45.4%；80周岁以上约2.2万人，占老年人口总数16.6%；百岁老人61人，人口高龄化趋势明显。
近年来，在市委市政府的正确领导下，在上级民政部门的关心指导下，太仓市积极顺应社会养老服务需求，解放思想、创新实践、扎实工作，初步形成了具有太仓特色的“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充、信息养老为辅助、文化养老为特色”的养老服务体系。
（1）为积极应对人口老龄化挑战，太仓市从源头入手，着力构建养老服务政策支撑体系。经过几年努力，太仓市社会养老服务体系建设初见成效，养老服务事业得到较快发展。2011年，出台《老龄事业发展“十二五”规划》，明确“十二五”时期基本形成“9064”养老服务格局的总体目标。2013年，出台《关于进一步完善我市社会养老服务体系建设的实施意见》，明确对民办养老机构每张床给予最高1.5万元的建设补贴及相应的运行补贴，并对在同一养老服务机构工作一年以上的，从事一线护理工作的人员发放持证奖励补贴及每月特岗补贴，有效缓解养老服务用工难问题。同年，出台《太仓市居家养老服务工作实施办法》，统一居家养老的服务组织建设标准，细化规定居家养老的服务对象、内容、方法、程序、管理、经费等方面要求，并对政府援助补助对象进行提档扩面，84周岁每月可享受价值60元的居家养老政府补助服务；对全市所有居家养老服务组织每年给予最高10万元工作经费补贴。2014年全市居家养老专项经费从2013年1350余万元增长到4360余万元，有效保障了居家养老工作的全面推进。
（2）目前，太仓市共有养老机构10家（其中省示范性养老机构2家），老年护理院5家，养老总床位4695张，千名老人拥有养老床位37张；市福利中心、沙溪颐悦园、浏河颐悦园、浮桥颐悦园4家养老机构通过ISO9001质量体系认证。截止2013年底，太仓市已建成52家老年人日间照料服务中心和62家助餐点。老年人日间照料服务中心集日间照料、膳食供应、理疗保健、娱乐休闲等多种服务功能于一体，方便、快捷、多样的养老服务方式受到老年人欢迎。
（4）2013年，太仓市组织实施养老服务“一卡一平台”工程，着力推进全市养老服务信息化建设。同时建立养老专项电子地图显示系统，全市老年人信息、为老服务组织、人员、服务供应商都能在电子地图上实时显示。以及开通居家养老95002呼叫热线和依托12345热线，让养老需求与服务市场有机对接。同年，太仓市与苏州科技大学联手，组织开展在所有养老机构中开展的专业社工人才教育培训——“太仓市养老机构社工专项培训”，通过理论学习和实务培训，强化社工理念，增强养老服务队伍专业化水平，提升养老机构整体服务质量。
第三章我国农村养老体系建设中存在的问题
第一节农村养老服务体系严重缺位
目前家庭内在养老社会资本弱化和外在养老社会资本不足的背景下，加之没有相应的配套措施，农村难以形成完整的养老服务体系。整个农村的社会化养老服务从服务的享受者到服务的提供者都存在着许多的问题，服务内容比较杂乱和层次比较低，并没有形成一个有机整体，问题主要表现在以下几个方面。
一、养老服务供给主体责任分担不明确
政府、社会、社区等责任主体都在或多或少的提供着养老服务，但是各责任主体之间互联、互补、互动不够，资源之间的衔接不够顺畅，无法充分利用现有的和潜在的养老资源，缺乏有效的分工合作，难以形成有效的合力。从事公益活动的老年服务组织、志愿者队伍以及老年人的邻里朋友，没有被充分动员起来共同协作为老年人提供帮助和服务，社区和机构的凝聚力、归属感较弱。同时，农村社会化养老服务资源分散分布于各部门，现行的条块管理使得养老资源无法得到有效整合，缺乏专门的组织机构来推动养老资源的整合，形成相互沟通相互帮助的机制，面临诸多遮她。因此，农村的养老服务处于尚未明确组织责任，老年人自娱自乐，无制度化资金投入和服务监管制度的状态，各养老服务供给主体之间的责任分担并不明确。
二、养老服务内容错位性与单一性
目前，在农村开展的服务项目大多是针对于身体相对健康、生活能够自理并且喜欢参加活动、乐群的老年人，对于“空巢”老人、失能或半失能老人及高龄老人等特殊老人群体并没有针对性强的个性化服务，在一定程度上，这些老人都是“被”服务，老人的真实需求与提供的服务之间存在着一定的错位性。另外，提供的养老服务不够系统化，服务项目侧重于家政服务和娱乐活动等生存型服务和低层次的发展型服务。而对于一些渴望学习文化知识，提高自身素养的老人来说，难以满足他们的需求。在医疗护理方面，主要以补救式医疗服务为主，没有形成集预防、康复、医疗、护理照料为一体的服务体系，难以满足老年人在医疗健康方面的需求。因此，单一性的服务与多样化、多层次的老人需求之间不可避免的出现了矛盾。
三、养老服务人员不足及基础设施建设滞后
充足的服务人员是保障老人享受服务的最直接影响因素，据民政部统计，2012年，全国有近3000万的老年人生活不能完全自理，其中有大约1000万人需要专业的老年护理人员，而我国养老机构的现有职工只有22万人，其中取得社区工作职业资格证的仅有2万多人，并且养老服务队伍的整体素质偏低，专业水平、服务意识都不能有效满足老年人需求。在得利斯社区，受各方面条件的限制，几乎没有专门的专业养老服务人员，一般的服务人员除去家人亲戚之外，就是村内的一些村民组成的自愿互助队伍，而这些人缺少专业的知识，只能满足老人最基本的日常需求，而难以提供高层次和专业化的服务。此外，养老服务基础设施资金投入不足，使得设施缺少资金维护和专门的管理，造成服务设施的破损，无法保证能够满足老人的需求。
四、老人养老服务意愿表达不足
第二节农村养老体制遇到的困境
随着社会政治、经济、文化等领域的深入发展与变革，不仅是对中国城镇人口养老体制提出了严峻的挑战，更是对新时期中国农村养老体制的建立提出新的更高的要求。当前，我国的“养老”有着不同于传统意义的新内涵:在养老内容上不仅仅是要满足老年人的经济需求，还要满足老年人的精神和心理需求的满足。而在物质和精神需求方面，当前农村养老都面临着较多的现实困境。
一、农村老年人养老的经济需求困境
1.养老保险在农村普及率低，与城镇居民差异巨大
2.土地的保障功能得不到应有的体现
3.计划生育使农村青年比例降低，家庭独生子女的经济实力有限
二、农村老年人养老的精神需求困境
1.农村空巢现象和留守现象
2.孝道文化的越来越缺失
3.农村贫富差距的拉大导致老年人幸福感的降低
根据马斯洛的需求层次理论，生理需求是首位的，而生理需求的满足直接表现在物质生活的满足程度，在市场经济背景下，只有物质生活得到了满足，心理需求才能有可能得到满足，那么收入就是关键因素。我国因其地域差异、国家政策的倾斜等多种因素的影响，农村贫富差距较大。我国东部、中部、西部在地区、省份之间农村居民生活水平差异悬殊。改革开放以来中国农村区域经济发展的差距呈扩大趋势，80年代，中部和西部的农村居民收入水平基本相近，中部与东部农村居民收入差距为22%。到了90年代，这种差距进一步扩大。西部农村生活水平相比中部和东部地区而言，生活更为艰苦。不仅如此，同一省市县区之间、农民与农民之间生活水平差异悬殊。虽然幸福感是一种个人感受，它可能与很多因素有关联，但在我国市场经济体制背景下，物质生活的确是其中一项最为世俗的衡量标准，这主要是一种攀比心理在作怪。尤其是在农村，普遍文化程度不高，家庭之间、人与人之间很容易进行比较和攀比。当在同一地区，看到别人比自己生活条件好，难免会有羡慕甚至是嫉妒的情绪，当自己无法进行排解和疏通的情况下，自然幸福感会降低。
三、现有农村养老体制遇到困境的根本原因
1.经济原因
2.政治原因
3.政策原因
新中国成立后，政府将农村和城市分开进行管理，分开分配资金和资源，这就使得农村和城市形成了二元经济结构。那时中国为了快速实现工业化，快速积累经济发展所需的资本，政府釆取了通过强制性从农村提取农业剩余，把农业剩余资本转移到城市工业领域，那么这就使得农村资金一直处于外流状态，农村因缺乏建设资金影响了农村经济的发展壮大，进一步导致农村居民的收入普遍偏低。同时，随着二元经济结构的产生出现了二元社会结构。自建国以来，政府通过严格的户籍制度将80%的农民束缚在农村，“文革”期间又鼓励知识青年下农村，在这种情况下，农民的许多利益被剥夺，难以享受到社会主义制度下本应获得的公共福利，进而导致家庭养老仍是农村最主要的养老方式，同时，由于当时采取的统购统销政策，农民实际收入水平偏低，根本没有实力参加社会养老保险。除此，城乡有别的养老政策也是农村养老体制遇到困境的另一个根本原因。在城镇，社会养老保险始建于50年代初，所有的城镇企业职工是以正规的社会保障为主，辅之以家庭养老。而农村社会养老保险从上世纪80年代末才开始建立，且范围较窄，这使得直至目前，农村仍以家庭养老为主，辅之以社会养老。
第三节农村养老服务面临的困难
一、我国农村家庭养老服务的问题
1.家庭结构小型化导致养老服务主体减少
这种家庭规模和结构发生的变化，主要受到我国实行的计划生育政策的影响，也有农民生育意愿与生育行为的影响，其直接结果是导致家庭内孩子数量的减少及家庭结构呈小型化的发展趋势，这样家庭养老服务主体的人口也必然不断减少。随着人口老龄化的加剧，老年人口的不断增加，这种状况将会更加严重。
2.农村劳动力的流动使养老服务主体短缺
在我国农村人口非农化过程中，农业剩余劳动力的产业转移和地域性转移这两种形式都有所体现。无论哪一种形式的劳动力转移，都造成了对农村老年人提供养老服务的疏远和照顾不便。目前，随着我国人口城市化进程和人口迁移流动不断增强，有多达2亿农民涌向城市，这既加快了农村人口老龄化的步伐，同时也使农村养老主体日益减少。
3.老年人掌握的养老资源日益减少，因病致贫老人日益增多
目前，由于农村医疗条件差，农民看病难、看病贵的状况没有得到根本的改善，尤其是一些农村老人，小病扛，大病拖，小病拖成大病或乱投医的现象比较普遍。另外，有相当一部分孤寡老人受传统观念影响，宁愿独居，也不愿进入乡镇社会养老服务机构养老。同时，由于有些地方社会福利事业发展滞后，养老服务机构规模不大，还有少数孤寡老人不能集中到乡镇福利院供养。
二、我国农村社区养老服务的问题
1.地方政府领导理念存在偏差，农村社区间发展极不平衡
由于我国在农村社区服务方面的投资较少，主要靠地方政府的投资兴办老年服务社区，因此，我国农村社区养老服务的发展受集体经济发展状况和积累总量的影响比较严重。因此，在对经济发展程度较高的农村地区往往更能帮助提供和丰富公共服务的形势与种类，而在农村偏远地区、尤其是中西部地区发展的则较差。
2.社区服务内容不完善，难以满足老年人的服务需求
由于政府对农村社区投资较少，在规划社区建设时没有把社区服务设施规划在内，从而导致社区内服务设施比较缺乏，特别是医疗服务设施非常缺乏。随着我国人口老龄化速度的加快，家庭规模、结构、功能的变化，老年人对医疗保障和家庭护理的需求不断增加，导致目前的社区养老服务不能够满足日益增加的老年服务需求。
3.社区服务管理体制不健全，社区服务队伍的专业化程度低
目前，社区居民对社区服务的参与还主要处于政府发动和组织的阶段，居民自觉参与的意识不强。多数社区义务工作者的组织没有形成长效稳定的机制，没有充足的志愿者队伍，使社区服务很难得到健康持续的发展。还有一个问题就是，社区服务队伍的专业化程度低，很多从事老年社区服务的人员是村中务工人员和村委会兼职性的干部，根本没有受过基本的护理服务知识和技能训练，他们的工作水平、工作效益无法达到现代意义上的社会工作的要求，很难保证服务质量。
三、我国农村机构养老服务的问题
1.机构养老服务管理落后，服务质量不高
目前的大多养老机构服务内容仅仅限于对老年人的吃、穿、住、医等基本的需求上，对于老年人的精神慰籍和身心健康关心相对较少。多数养老机构的服务设施和服务水平较差。其服务设施和服务水平很难适应现代化的需求，养老院的设施条件普遍较差，设施简陋，服务人员专业化水平不高，老年工作专业人员极其缺乏，管理模式滞后，无法与信息化、标准化、规范化管理接轨，很难吸引老年人前去养老。
2.养老服务机构运营混乱
机构服务标准、设施标准、收费标准、法律关系等方面没有明确的规定，导致养老机构良莠不齐，十分混乱。这样，老年人在养老机构里的合法权益受到侵犯时，难以用法律来保护自己。
3.宣传力度不够，传统养老观念制约着机构养老服务发展
虽然我国养老机构服务发展并不是刚刚开始，但由于宣传力度不够，社会上仍有许多老人及其亲属对于机构养老服务的情况一点都不了解。由于传统观念的制约，有些老年人认为入住养老机构是被子女抛弃的结果，会给儿女脸上抹黑，是很不光彩的事情。有些做子女的也认为老人入住养老院会让自己背上“不孝”的骂名，因此，许多老年人不愿入住养老院。
第四章加快我国农村养老体系建设的几点建议
第一节构建具有区域特点的农村养老体系
基于以上对农民养老问题的分析，多种养老形式以不同组合方式存在于我国的农村地区，究竟哪个养老方式更好、更适合农民养老，是一个并不太清楚的命题，只要符合当地的社会经济水平，满足农民的养老需求，就是好的、合适的养老方式。不同收入、不同年龄、不同身体健康状况以及不同的性格和情趣等因素都意味着每一位老年人对具体的养老保障的组合会有着不同层次和类别的需求。因此，通过政府和个人等渠道分层、分类供给和满足农民的养老需求，即基于区域特点构建农村养老体系，鼓励和支持家庭养老保障、集体养老、个人养老，以及社会救济养老等多样化的组织模式，来满足广大农民复杂、多样的养老需求。
第二节构建具有组合特点的农村养老体系
第三节构建更和谐、更惠民的农村养老体系
伴随着农村经济市场化的深入，不仅仅是村民的生产方式发生了巨大的改变，同时农村传统道德体系亦渐渐失效。诸如此类农村社会自身的转型，需要的是一个合乎现实诉求的农村养老机制，应该科学合理的顶层设计并形成可操作性的具体政策，且能被基层部门有效执行，符合广大农村养老对象的实际情况，得到对象的理解与支持。当然，农村养老问题形成有其复杂性，要想有实用型的效果，还要期待政府职能部门、广大农村养老对象以及社会各界建言，共同而有效地构建一个更和谐、更惠民的农村养老体系。
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