【摘要】改革开放四十年来，我国在改善民生方面取得了举世瞩目的成就。农村社会养老保险制度是一项重大的民生工程，它覆盖了我国一半的人口，使农村老年人的生活质量有了明显的改善。农村社会养老保险从无到有、从有到优，经历了“老农保”、“新农保”和“城乡居保”三个阶段。每次变迁都是通过自下而上的制度探索和自上而下的政策指导发现适合的制度模式。本研究从参数调整和结构转型的角度梳理了农村社会养老保险制度历次变迁的主要方式，并利用人口学的研究方法分析预测“城乡居保”制度未来的发展愿景，认为城乡居保制度的发展完善必然以结构转型为主要方式，以养老金待遇调整为优化重点。
【关键词】农村社会养老保险；发展历程；参数调整；结构转型；政策仿真
改革开放以来，伴随着社会主义市场经济体制改革不断深化和计划生育的持续推进，农村家庭结构发生了很大变化，同时农村劳动力向城市转移，让家庭的赡养功能持续减弱。在这种背景下农村社会养老保险应运而生，它是继取消农业税以来最重要的农村公共政策，也是我国促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的关键一步。自建立以来，农村社会养老保险在维持农村居民或农业从业者年老后的基本生活水平，提供基础养老保障方面发挥了重要作用。然而，农村社会养老保险制度建立的过程并不是一帆风顺的，主要受我国农村人口众多、地区经济水平差异大等因素影响。任何细微的政策调整都会影响广大的农村居民，因此政府在推进这一政策的过程中表现得十分谨慎。正是在这种复杂的环境下，我国政府通过不断地参数调整与结构转型摸索出了满足我国农村居民需要的农村社会养老保险制度。
一、农村社会养老保险的国际经验
自工业革命以来，工业化和城市化推动农村人口向城镇聚集，大量的农村青壮年劳动力向城镇迁移。导致了农村老年抚养比升高，也削弱了传统家庭保障的作用。随着工业化的不断发展以及经济水平的提高，在全世界范围内各国逐步把农村人口纳入到整个社会保障制度体系中，如今大部分国家已经将农村社会养老保险作为一项正式的制度安排，以保障农村居民年老后的基本生活。
社会保险型的优点是体现了权利和义务对等的原则，个人、雇主、国家等多元化的筹资模式有利于减少财政开支，增强社会保障的经济后盾；缺点是具有一定的排他性，未缴费的人员被排斥在制度之外。福利保险型覆盖面广，体现了“福利国家”给全体国民的福利待遇。但在老龄化的趋势中，难以克服支出增长和税收减少之间的矛盾，给国家财政和社会经济造成了日益沉重的负担。储蓄保险型是完全依靠个人积累的筹资模式，更多强调的是个人的责任，优点是受人口老龄化的影响比较小，政府的负担较轻；缺点是受保人之间缺少互济性，没有社会再分配功能。因此，有财政补贴的新型农村社会养老保险制度，既能发挥共济功能保障农村老年人的基本生活，又有利于减少财政开支，最适合我国基本国情。虽然发达国家社会养老保障制度建立较早，但其农村的社会养老保障制度的建立要晚于城市。在我国也遵循这一规律，在城市普遍建立起职工基本养老保险之后，开始了农村社会养老保险的探索。
二、我国农村社会养老保险制度的发展历程
（一）萌芽阶段
（二）“老农保”阶段：1982年—2002年
摸索期（1982年—1991年）。为了解决农村实行计划生育制度和家庭联产承包责任制之后出现的养老问题，国家在“七五”计划中提出初步建立中国农村社会保障制度。根据这个计划，民政部于20世纪80年代中期开始要求各地根据本地区的实际情况探索建立农村社会保障制度。1982年全国有11个省市3457个生产队实行了养老金制度。规定凡参加集体生产劳动10年以上的，年满65周岁的男社员和年满60周岁的女社员，可享受养老金待遇。约有42万名农村居民领取了养老金，一般每人每月可得到养老金10－15元不等，最多的可达20元以上。养老金由生产队根据经济状况按比例分担，从队办企业利润和公益金中支付。这是改革开放后在农村形成的社区型养老保障形式。1991年国务院决定由民政部挑选有条件的地区，开展由政府组织建立的县级农村社会养老保险制度的试点。
全面探索期（1992年—1997年）。1992年，在总结试点经验的基础上，民政部制订下发了《县级农村社会养老保险基本方案》（民办发［1992］2号），并在全国有条件的地区逐步推广。该方案确定以县为单位开展农村社会养老保险，筹资方式为“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”。但事实上只有个别地区向参保人员提供了集体补助，绝大部分地区的资金筹集仅依靠个人缴费。1993年国务院批准建立农村社会养老保险管理机构，各种规章制度与操作方案陆续出台，农村社会养老保险工作在全国展开。1995年召开的全国农村社会养老保险工作会议，明确了“在有条件的地区积极稳妥地实施农村社会养老保险，并分类指导，规范管理”。1995年，《国务院办公厅转发民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》（国办发〔1995〕51号），“要求各级政府要切实加强领导，积极稳妥地推进农村社会养老保险工作”。农村社会养老保险制度被大范围的推广。1997年全国建立了农保机构，基本形成了中央部委、省、市、县、乡、村多级工作网络和上下贯通的管理体系，基本操作程序比较规范，管理制度也在逐步健全，在农村大部分地区初步建立了农村社会养老保险制度。
停滞期（1998年—2002年）。1998年中国受到东南亚金融危机的影响，经济下行压力加大。1997年，中共中央、国务院印发《关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险的通知》（中发〔1997〕19号），要求防范金融风险，整顿金融秩序。此外，自1996年，央行不断降低银行利率，导致社会保险基金收益远远低于预期。到1999年7月，整顿的内容和目标发生了重大转折，《国务院批转整顿保险业工作小组〈保险业整顿与改革方案〉的通知》（国发［1999］14号）提出：“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的‘农村社会养老保险’，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。”参保人数也从鼎盛时的8000万人左右逐渐下降到5000万人。自此，农村社会保险进入了停滞期。
在这一阶段的农村社会养老保险的探索，与萌芽阶段对老年农村居民养老问题的制度安排有本质区别。“老农保”是在社会主义市场经济体制改革潮流中，结合我国农村特色形成的社会保险制度。对农村养老保障的制度安排问题所进行的政策探索和实践，顺应了我国从计划经济向社会主义市场经济改革发展的潮流，将农村养老保障从以社会救济为主要形式转变为具有共济性的社会保险，推进了农村社会养老保险的发展进程。但由于基金收益率低、仅依靠个人缴费保障水平较低、运行机制不完善、国家经济实力不强难以提供补贴以及国际金融环境恶化，“老农保”没能实现预期目标。
（三）“新农保”阶段：2003年—2013年
全国试点阶段（2008年－2010年）。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出：“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”党的文件中第一次提出“新农保”概念，并对实施的基本原则和筹资结构做了明确规定。2009年，国务院出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发［2009］32号），决定从2009年开始在10%的县（市、区）实行新型农村社会养老保险的试点。《指导意见》规定：“‘新农保’基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，对参保人缴费也给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，自此国家开始承担起对于广大农村居民养老责任。”明确了中央与地方的财政责任，中央财政以“补出口”为主，向全国60岁以上的农村居民发放基础养老金，同时带动地方财政也提供相应补贴。由中央和地方共同发放的基础养老金即是我国的零支柱养老保险。同时，地方财政也对“进口端”进行补贴，根据当地的财政状况向参保人员提供缴费补贴。
全覆盖阶段（2011年－2013年）。2011年3月发布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出要在“十二五”期间实现“新农保”制度全覆盖。温家宝总理在全国城镇居民社会养老保险试点工作部署暨“新农保”试点经验交流会上要求：在本届政府任期内基本实现“新农保”制度全覆盖。随后“新农保”试点推进的速度不断加快，2010年覆盖24%，2011年覆盖60%。截至2012年12月底，“新农保”参保人数达到4.6亿人。到2013年底，全国“新农保”、“城居保”参保人数已达4.98亿人，基本实现了对于城乡老人的全覆盖。
（四）城乡居保阶段：2014年至今
2014年2月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，“决定在已基本实现新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险全覆盖的基础上，依法将这两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度”。随后下发了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发［2014］8号）。明确规定了“城乡居保”的参保范围、基金筹集、养老保险待遇及调整、领取条件、制度衔接、基金管理和运营等内容，并计划到“十二五”末，在全国基本实现“新农保”和“城居保”制度合并实施。此后，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准也开始渐进式调整。在2015年基础养老金由原来的55元/月提高到70元/月，2018年又提高至每人每月88元。国务院有关部门还相继制定了城乡居民基本养老保险与职工基本养老保险制度的衔接办法。“到2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，与社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，更好地保障参保城乡居民的老年生活。”
表1农村社会养老保险发展阶段
“新农保”于2008年开始全国试点，在2013年底实现全覆盖。2011年结合“新农保”的经验开始“城居保”全国试点。在实现全覆盖后将两项养老保险制度合并，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，使全体公民公平地享有基本养老保障，是我国经济社会发展的必然要求，但在实施过程中仍要面临诸多问题和挑战。农村社会养老保险和城镇居民养老保险制度的统一并不是简单的相加，而是需要通过整合资源推动城乡居民基本养老保险制度与其他社会保障制度相衔接。城乡居民养老保险的统一，不仅让亿万老年人能够老有所依、生活无忧，更增强了全社会的安全感和凝聚力。同时，它还对人口自由流动、拉动消费，同样具有重要意义。
三、政策评估
图1农村社会养老保险历年参保人数
城乡居民基本养老保险制度是随着我国改革开放和社会的文明进步而建立起来的，是继取消农业税、推行农村义务教育、建立新型农村合作医疗后的又一项惠农政策，标志着覆盖城乡居民的社会保障体系基本确立。通过收入再分配功能，减少了老年贫困，促进了社会公平正义，为保障城乡老年居民的基本生活打下了制度基础。
四、愿景优化的政策仿真
农村社会养老保险在解决农村居民养老和减少农村老年贫困方面做出了巨大贡献，但还存在着保障水平较低、缴费激励约束机制不强等问题。党的十九大又对城乡居保提出了新的要求，要在现有的基础上助力脱贫攻坚，对建档立卡的贫困老人进行精准扶贫。2017年全国城乡居保人均养老金达到125元/月，比2012年增加44元/月，但是与国家扶贫标准2300元/年相比仍有较大差距。如果一个老年人丧失劳动能力又缺乏子女的资金支持，仅依靠城乡居保养老金，其收入水平仍处于扶贫标准以下。另一方面，目前领取待遇偏低，导致尚未退休的参保人员缴费积极性不高。普遍选择最低档标准缴费，断保、欠保现象时有发生。城乡居保养老金待遇过低，既无法体现公平效率原则，也不能发挥其扶贫的作用，更不利于该制度的可持续发展。
愿景A：基础养老金待遇到2020年达到绝对扶贫标准2300元/年，并保持这一标准直至2050年。
愿景Ｂ：基础养老金待遇到2020年达到绝对扶贫标准，2035年达到当年人均GDP的6.6%，保持当年人均GDP6.6%的标准直至2050年。
愿景C：基础养老金待遇到2020年达到绝对扶贫标准，2035年达到当年人均GDP的6.6%，逐渐提高标准到2050年达到当年人均GDP的10%。
图2城乡居保参保人数变化分析（2017－2050）
表22017－2050年城乡居保参保人数预测
然后，根据我国近年来人均GDP的增长情况对未来经济发展状况进行预测。国家统计局的统计数据显示从2008年至今我国人均GDP一直保持稳定增长，虽然近年来增长率有所降低，但也保持在6%以上。因此，我们设定未来我国人均GDP每年增长6%。统计数据显示2016年人均GDP为53980元，按照6%的增长率2017年人均GDP为57219元。根据愿景A、B、C的目标，我们在表3中列出了2017年－2050年历年的养老金待遇。接下来根据表2中人口预测的结果，测算在不同愿景下每年养老金总支出。
表3城乡居保养老金待遇调整愿景
由图3可以看出，如果采取愿景A从2020年起始终保持2300元/月的标准。受老年人口结构的影响，养老金总支出逐年增长，到2050年达到9555亿元。虽然这一方案每年的总支出金额最少，但城乡居保养老金待遇和相对扶贫线之间的差距越来越大，难以体现城乡居保的养老保障和扶贫功能。愿景B的保障水平在2020年至2035年第一个阶段略低于相对扶贫线标准，从2035年开始第二个阶段内与相对扶贫标准保持一致。对养老金总支出随着保障水平的提高逐渐增长，在2050年将达到107324亿元，始终保持了适度的保障水平和养老金支出规模。愿景C在第一个阶段内的保障水平和贫困老人总支出的增长水平与愿景B一致，在第二个阶段保障水平和贫困老人总支出有都有较快增长。到2050年的保障水平为39141元/年，养老金总支出为162613亿元。
图3城乡居保待遇及支出预测
五、结论
首先，通过回顾农村养老保险从建立到完善的发展历程，可以看出这一制度是在不断的探索实践中建立起来的。建国后直至改革开放初期面临着经济水平落后、农村人口占大多数、城乡间发展差异大、国际金融环境不利等问题。使得在农村社会养老保险的建立更具有曲折性、艰巨性和复杂性。依靠党和政府的积极推进和不断探索，才让农村养老保险试点工作能够审慎有序开展。通过自上而下的政策指导和自下而上的制度探索总结出了适合的农村社会养老保险模式。在总结试点经验的基础上不断完善提前实现制度全覆盖的目标。
其次，农村养老保险的建立是逐步完善不断优化的过程，这其中既有参数调整也有结构转型，但未来进一步发展必然要走结构转型的道路。在20世纪80年代初期受我国城乡人口结构和国内外环境影响，农村养老保险制度的探索过程艰难曲折，“老农保”参保人数始终没能超过8000万人。21世纪建立起来的“新农保”改变了“老农保”的筹资模式和账户构成，并通过制度参数的不断调整逐渐形成了完备的制度体系。在进入全覆盖阶段后参保人数迅速从2011年的32643万人增加到2013年49750万人。进入城乡统一的新阶段后，为建立更加公平更可持续的城乡居民养老保险必然要对现有制度进行结构转型和模式优化。
最后，政策仿真的结果显示，城乡居保制度未来参数调整、结构转型相结合的制度模式优化和政策渐进式发展的重点在于构筑养老金待遇和参保缴费档次联动性的动态演进模式。这一动态演进模式应随着国民收入、社会消费水平、生活成本等指标的变化而变化，否则必将削弱养老金的购买力，无法使全体公民共享经济发展的成果，更难以发挥保障城乡老年居民生活的功能。政策仿真的结果显示，养老金待遇水平的调整应以相对贫困线水平——人均GDP的6.6%为参照，在不同阶段根据国家经济实力相机选择保障标准和逐步提高缴费档次。在三种愿景下到2020年，保障标准均应达到2300元/年，根据预测约占当年人均GDP6.6%（4498元）的51%。从2020年至2035年，我国人口开始进入超老龄化发展阶段，缴费人数逐渐减少，应继续提高缴费档次并进行相应的进口端的财政补贴；到2035年待遇水平达到当年人均GDP的6.6%（10779元/年），既能保障老年人的基本生活，又能在我国进入深度老龄化的阶段使社会养老保险支出在可承受的范围内；从2035年至2050年，我国人口老龄化发展进入高峰期，在此阶段内可以根据我国那时社会经济发展的水平情况，采取制度模式优化促进政策的渐进式发展。
六、发展完善的建议
（一）建立待遇调整机制，促进养老金待遇调整的结构转型
（二）建立土地年金，促进农村养老保险构成的结构
（三）拓宽筹资渠道，促进筹资方式的结构转型
（四）提高统筹层次，实现城乡居保制度转型
对社会养老保险来说，只有实现全国统筹才能在全国范围内调剂余缺，充分发挥“大数法则”的作用。通过完善养老保险省级统筹制度，推进养老保险基金统收统支工作，为养老保险全国统筹打好基础。同时健全和完善基础养老金全国统筹的配套政策，如基金投资、户籍改革、养老金调整机制等。并且明确中央与地方的权责划分，理清监管责任和财政责任。推进信息化建设，建立全国养老保险缴费和待遇查询系统、养老保险基金中央调剂监控系统以及全国共享的中央数据库，及时掌握和规范中央调剂基金与省级统筹基
金收支行为。逐步缩小农村居民和城市居民的养老金待遇差异。参照企业职工基本养老保险建立城乡居民养老保险基金中央调剂制度，先缩小省际差异，再逐步实现全国统筹。
（五）通过参数调整、结构转型的制度模式优化，实现城乡居保顶层制度设计的渐进式发展