2009年，国内外经济形势严峻。解决好“三农”问题，是中国经济长久稳定发展的保障，也是当前内需拉动型经济模式的坚实基础。2008年12月28日闭幕的中央农村工作会议亦明确指出，2009年，农业农村工作的首要任务是要保持农业农村经济平稳较快发展，“稳粮、增收、强基础、重民生”将是新一年“三农”政策的重点。
为此，在跨越又一个农历新年之际，本刊策划推出“农村专题”，从保障基层民主权利，稳粮增收，扩大内需与农村建设，农村医疗与农村环保等方面进行专题探讨，9亿农民如何在新的一年里过得更好？
农村是中国改革的发源地，农村最早开始解放思想。2008年10月，党的十七届三中全会将“三农”问题提升到国家发展战略高度，正如中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文所指出，农村改革为建立和完善我国社会主义初级阶段的基本经营制度和社会主义市场经济体制进行了创造性的探索。
中国的改革是从农村开始的，农村的改革是从破除人民公社的经营体制开始。
文/陈锡文
改革开放30年来，农村改革一直没有止步，从最初确立以家庭联产承包经营为基础，至今已在若干环节取得了巨大进展。认清楚当前农村改革发展的形势，对于安排好下一步的农村工作，认真贯彻落实十七届三中全会会议精神，意义非常重大。
确立家庭承包经营制度
实行双包到户，理论争论很激烈，直到1982年底，思想认识才趋于统一。1983年，中共中央一号文件明确指出：家庭联产承包责任制“是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。这就解决了包产到户“姓社还是姓资”的问题。
从经济学意义讲，实行包干到户的深层意义在于，最终破除了农民生产高度集中的计划经济体制。所以，实行家庭联产承包经营，确立发展市场经济的基础，对于改革意义重大。其后30年间，无论中国农村还是城市，一系列改革都是在此基础上展开的。正如小平同志所说，中国的改革是从农村开始的，农村的改革是从破除人民公社的经营体制开始。
改革农产品流通和价格机制
家庭联产承包经营确立之后，农产品流通机制成为改革的第二个目标。建国初期的农产品流通体制，建立在计划经济和短缺经济体制之上，主要农产品供给明显不足，所以国家不得不采取统购统销政策。而随着生活水平提高，大众需求对农业提出了越来越高的要求，供不应求状况越来越明显，国家统派购的农产品范围也不断扩大。直到1978年改革之前，列入统派购的品种还有174种。
统购和派购政策还有一定差别。统购政策明确规定，分配后的农产品如果还有剩余，只能卖给国家的粮食部门，不论生产队还是农民家庭都不能到市场上自由销售；而派购产品，如果在分配之后还有结余，则允许农民到集市销售。到上世纪80年代初，随着包干到户极大调动了农民生产积极性，农产品产量增大，购销倒挂的体制和机制也使得国家财政收入越来越少，取消农产品统购统销的机会逐步到来。
1978年12月，十一届三中全会通过关于加快农业发展的决定，其中有关制度方面的一个重要改革，是启动了价格机制。中央当时规定，从1979年夏粮收购开始，粮食价格提高20%。而且，完成国家统购任务之后，政府要收购剩余粮食，这部分超购的粮食价格比统购价格高出50%。政府开始很高兴，因为这个政策使得政府可以收购的粮食增多，但随后，补贴越来越多，到1984年，财政补贴有些支撑不住了。因此，到1985年底，中央召开农村工作会议，研究决定，从1986年开始，取消粮食统购制度，改为“合同订购”，按照粮食分级，政府采用70%的计划价格和30%的超购价格收购合同定制的粮食，其余农产品允许进入市场。
江西上高县农民对免除几千年农业税的喜悦之情
取消农业税
农村第三步大的改革，就是税费改革。中国的农业文明历史悠久，农业税延续几千年，是极其古老的税种。取消农业税，实际上是理顺党和政府同农民利益关系的一个非常重要的环节。
上世纪90年代，农村最尖锐的问题就是税费负担过重，由此引发的矛盾冲突甚至恶性事件层出不穷。为了减轻农民负担，中央采取了很多措施，但收效甚微。1999年下半年开始，中央启动农村税费改革方案设计工作，时任国务院总理朱镕基亲自主持，明确要求农村税费改革起码要做到六个字：减轻——改革方案必须减轻农民负担，设计的基本方案是取消基层“五统筹”，按正税的20%收取村级的“三提留”，也就是说，农民一共要缴纳相当于生产总值的8.4%的农业税，其余不需要交任何费用；规范——8.4%的税收之后，不允许再向农民收任何费用；稳定——税费改革之后，要能真正得到农民认可，减轻负担，遏制部分不规范收款和摊派。
到2003年，第一步税费改革在全国范围基本实行后，中央审时度势，把农村税费改革进一步推向深入，提出全面取消农业税。经人大审议通过后，从2006年1月1日起，全国范围开始取消农业税。
启动农村“直补”
农村经济体制改革的第四个步骤，是为了调动农民生产的积极性，对种粮农民进行直接补贴。上世纪90年代末，国家设立了粮食风险基金，由中央和地方共同出资，用于平抑粮食市场价格，维护粮食正常流通秩序，实施经济调控。2004年开始，中央第一次实行对农民进行补贴，由粮食风险基金提供资金。随后，逐年加大对农民的补贴。
加入世贸组织时，关于对农民补贴额度的谈判是最为艰难的环节之一。世贸组织对于农业补贴有明确规定。为了贸易公平，对农业的补贴大致分为两类，一类是指政府对农业发展的投入，比如在农村修建道路和水利设施，增加电网，培训农民等，这部分投入不直接计入农业生产成本，对此世贸组织没有限制。二类是“微量许可补贴”，这类补贴会影响农产品成本，扭曲贸易关系。按照规定，发展中国家的此类补贴可以补到10%，发达国家可以到5%。中国入世时，为了争取到能够按照发展中国家10%的标准进行补贴，进行了艰苦的谈判，最后争取到8.5%。但目前，经部分专家测算，实际只补贴到3%左右，说明补贴空间还很大。
推动集体林权改革及农村专业合作社发展
改革开放30年中，在农业发展方面的改革环节，主要是以上四个方面。此外，关于集体林权制度和农村专业合作社发展的改革，也是非常重要的改革环节。
早在上世纪80年代初，南方集体林区就推行过林权制度改革，做法和目前基本一样，但因为分到林地后，多数林农立刻开始砍伐出卖，改革没能持续下去。而当前，中央再次推出林改政策的大背景已经发生变化：整个农村的经济基础和生活水平大幅提升，林农不需要砍伐树林以赚钱买粮，而是希望把林地作为绿色银行保存起来。2008年4月下旬，国家部署启动集体林权制度改革之际，中共中央总书记胡锦涛指出，集体林权改革是继家庭联产承包经营之后，农村的又一大改革。和集体耕地比起来，集体林地只多不少，有近25亿亩。如果真正能够把集体林地搞活，对于发展林业产业和维护生态环境都有非常重大的意义。
举例来说，日本农民生产的稻谷中，有95%是通过合作社销售；生产的水产品中，有90%是通过合作社销售。欧洲有1400多万农民，有60%多生产资料是从合作社买来，55%的农产品是通过合作社销售。即使在美国，主要农产品也大约有50%到60%是通过合作社销售的。
中国农民的组织化程度非常高，任何农民都在村委会的组织里，但中国的村委会和经典意义上的合作社相比，有很大差别。村委会承担着社会管理和功能服务的职能，属于内向管理型的组织。而农民要发展经济，要进入市场，需要外向型、经营型的组织。
2007年7月1日，《中华人民共和国农民专业合作社法》正式开始实施。但坦率地说，这个法对农民的吸引力还不够，一定要有能够吸引农民凝聚起来的机制，才能真正的发育外向型和经营型的组织。综观世界各国，对合作社都有很多优惠政策，包括减免税收、提供贷款，或者启动无息的政府投资项目，由合作者直接实施操作。而中国在这方面做得还不够，所以农民进入市场化组织的程度不够。
陈锡文中央财经领导小组办公室副主任
中央农村工作领导小组办公室主任
访民政部基层政权和社区建设司司长詹成付
文/本刊记者董彦
村委会选举是目前我国各类选举中参与最广泛、竞争性最强的选举，得到了国际社会的普遍认可和好评。经过30多年的努力，村民自治正在内化为亿万农民群众不可剥夺和不可转让的民主权利，为农村社会的稳定健康发展，切实保障农民群众的切身利益做出了巨大贡献。
2009年是改革开放新征途的发轫之年，村民自治工作今后的路将如何走？政策措施将如何进一步完善？中央出台扩大内需和促进增长十项措施的新背景给农村的村民自治带来了哪些切实的好处？对此，本刊记者采访了民政部基层政权和社区建设司司长詹成付。
中国报道：刚刚过去的2008年是中国农村村民自治从萌芽到逐步发展所经历的第30个年头，请您介绍一下村民自治事业在这一年的新进展情况。
詹成付：刚刚过去的2008年，是改革开放30周年，是第一部《村民委员会组织法》试行20周年，是现行《村民委员会组织法》实施10周年。历经30年改革开放的实践积累，村民自治在2008年又有新进展，主要体现在两个方面：一个是制度建设结硕果。党的十七大报告史无前例地把“基层群众自治制度”纳入我国社会主义政治制度建设范畴。在大会修改通过的《党章》总纲部分中，在大会表决通过的《中国共产党第十七次全国代表大会关于〈中国共产党章程（修正案）〉的决议》和《中国共产党第十七次全国代表大会关于十六届中央委员会报告的决议》中，都有相同或类似的要求。这是继1998年10月党的十五届三中全会作出村民自治是党领导下我国亿万农民的伟大创造这一科学结论之后，又一个更加全面的重大科学论断和重大制度安排。2008年10月召开的党的十七届三中全会，把“健全农村民主管理制度”作为今后一个时期农村改革发展过程中着力加强的六项重大制度之一。可以说，党的十七大和十七届三中全会把村民自治的地位和作用提到了新的历史高度。
另一方面是民主实践有深化。2008年，全国17个省份进行了又一轮的农村村委会民主选举实践：四川、贵州、甘肃3个省份在2008年上半年完成了2007年下半年就开始的选举活动；浙江、安徽、河南、湖北、湖南、广东、广西、西藏、青海、新疆等10个省份在2008上半年部署、下半年完成了选举；山西、黑龙江、江西、陕西4个省份在2008年下半年开始，并将于2009年上半年结束选举。此外，伴随着新农村建设，各地村务公开和民主管理活动也在深化。
中国报道：2009年是改革开放新征程的发轫之年，请问，我国基层群众自治制度建设在新的形势下肩负怎样的历史使命？
詹成付：到2020年，也就是在中国共产党建党100周年前夕，我们要在全国建成全面小康社会。基层群众自治制度建设既是全面建设小康社会的重要内容，也是重要保障。面对新形势、新任务，基层群众自治制度建设至少肩负三方面的职责和使命：其一，为基层民主政治建设积累新经验；其二，为提升城乡居民群众当家做主的能力提供新实践；其三，为化解城乡基层社会矛盾，推动经济社会又好又快发展做出新贡献。
中国报道：近些年来，我国农村经济社会发生了深刻变化，毋庸置疑，这些变化给农村村民自治发展带来良好契机的同时，也带来了一些新情况和新问题，请问，这些变化给农村村民自治带来了哪些影响？
詹成付：近年来，我国农村经济结构、社会结构、思想结构都发生了巨大变化。这些变化已经并将继续对农村村民自治产生深刻影响。
比如，农村已是以集体所有制为主，多种所有制共同发展的经济结构，农民的职业多种多样。不同所有制下的阶层，以及统一所有制内的不同群体都有不同的利益诉求，这样在一个村庄范围内要协调不同利益阶层或群体的难度在加大。
再比如，农村社会结构已发生巨大变化，最突出的是外出务工人员在增多。有些地方选举时，委托投票的村民很多，甚至超过了到现场投票的人数；有的村庄“留守老人”“留守妇女”“留守儿童”现象普遍；有些地方村民会议或村民代表会议开不起来。这些情况都对改进村民自治运行机制提出了新课题。
还比如，农民群众的思想意识发生了巨大变化。民主法制意识、竞争意识、市场意识、致富意识普遍增强，这对我们各地组织开展村民自治工作的能力提出了新要求。如果我们的工作不到位的话，实践中要么会出现一些负面的东西，如法制教育不到位，选举程序不规范就会出现“贿选”；要么会使老百姓不满意，不能满足他们需求性的愿望。
中国报道：政府将如何应对农村经济社会新变化给村民自治提出的新课题？
中国报道：近年来，一些地方村委会选举“贿选”有增多的趋势，经济发达的地方有，不发达和欠发达的地方也有，虽然是少数，但负面影响大，您对此怎么看
詹成付：贿选是民主政治的副产品，治理贿选也是一道世界性难题。但有一点可以肯定的，那就是有选举才会有贿选，没有选举也就不存在贿选。
在这里，我也想借《中国报道》向新闻界提点建议，那就是全面客观地报道村民自治。有的记者为了造成轰动效应，抓住一两个案例炒作，这不利于村民自治的发展。要知道全国有60多万个村委会，出现“贿选”的是极少数。只要大家共同努力，我们一定能够把“贿选”控制在最小的范围内。
中国报道：在治理“贿选”上，是否有一些行之有效的办法？
詹成付：是有的。我简要地向大家介绍以下四个方面。
其一，加大对选民的宣传教育力度。我国村委会选举在治理“贿选”上有西方政治制度没有的优越性，那就是集体所有制使大家都有经济利益关系度，只要把道理跟老百姓讲清楚，他们就很少会吃亏上当，即便是吃了一两次亏，后面也会聪明起来的。
其二，全面实行秘密划票。无计名投票制度使选民可以在无干扰的情况下自主投票。
其三，加强对候选人竞争承诺的审查。候选人的竞争承诺要公开有序进行，不得违反政策法规，不得包含有人身攻击的言词。
其四，加强对选举过程的监督以及对违法行为的查处。在实践中，我们有的是请司法公正机构介入，有的是村民自己成立监督委员会，有的派选举观察员去监督，都产生了较好的效果。
中国报道：美国次贷危机引发的全球金融危机，已经拖累了我国经济平稳快速发展的势头。目前，中央出台的扩大内需、促进增长的十项举措，这会对农村的村民自治带来什么切实的好处？
詹成付：为应对金融风暴冲击，促进经济平稳较快增长，党中央、国务院及时出台了扩大内需、促进经济增长的十项措施，这为促进农村村民自治注入了新的动力。因为扩大内需，促进增长的措施绝大多数都涉及农村和农民的利益。比如，村级组织活动场所建设，这涉及农村社区服务场所；广播电视村村通工程、乡镇综合文化站和村文化室工程、文化信息资源共享工程、农村党员干部现代远程教育、农家书屋等项目，这涉及农村社区文化设施；农村义务教育、村级卫生室、农村警务、邮政建设、社会福利事业建设等项目，这涉及农村基本公共服务设施；农村安全饮水工程建设、乡村公路建设、农村能源建设、农村清洁工程、农村危房改造等项目，这涉及改善农村人居环境问题。
此外，中央还对农村困难群众提高了救助标准，对种粮农民增加了补贴。这些都是涉及农民切身利益或普遍关心的问题，也是村民自治的重要内容。
这次中央强调在扩大内需、促进增长中特别要“问政于民，问需于民，问计于民”，把村民自治制度建设好了，就能促进党和政府各项方针政策的贯彻落实，就能促进农村社会平稳较快发展。从这个意义上讲，农村村民自治也能产生生产力。
2008年11月，四川邛崃油榨乡马岩村通过新村发展议事会，推行“五人监督章”民主理财新模式，成了该村村民自主决定重要事情的具体体现
“能回到农村，我想这本身就是一种勇气。不论以后会怎样，当和别人谈起的时候，我会很自豪的，因为我在村里干过，真正理解了什么是‘我的父老乡亲’……”
文/程羽
大学生就业难早已成为不争的事实。中国社会科学院发布的数据显示，2008年，中国高校毕业生人数达559万人，比2007年增加64万人。预计2009年，将会突破600万人。而与此同时，正在快速发展现代农业、不断城镇化的中国广大农村地区，随着青壮年劳动力的大量外出转移，众多村级组织后继乏人，急需各种技术与管理人才。
25岁的杨俊森，现任安徽省歙县深渡镇绵潭村党支部书记助理，被评为首届“中国十佳大学生村官”。12月22日，与习近平副主席面对面交流“村官”感受时，他牢牢记住了32个字：
志存高远，坚定信念；勤于学习，善于学习；勇于开拓，大胆实践；尊重农民，心系群众。
“村官”初体验
1983年7月，杨俊森出生于安徽霍邱县。因为自幼生长在农村，杨俊森对农村的事务非常熟悉，也喜爱和农业有关的知识。2002年9月，杨俊森考入安徽科技学院，学习园艺教育专业。在学校里，结合专业课的内容，老师时常指导他和同学们亲自到田间地头动手操作，把所学的理论知识转化为实际动手能力。2005年初，学校与凤阳县共同开展“村官”挂职活动，有了一定农业生产管理知识的杨俊森积极报名，于2005年6月至2006年6月，被聘用为凤阳县大庙镇三杨村村科技副主任。
到村之后，“村官”们先是了解情况，熟悉村里的环境，利用所学的专业知识给村民做技术指导和服务，深受村民的欢迎：
为村民解决技术问题之外，杨俊森等“村官”们还时常走访农户，了解基层民众生活状况，为他们解决现实问题。三杨村有一位农户，妻子和小孩都常年卧病在床，家庭经济状况十分困难。“村官”们及时把情况上报到镇里，给该户争取到了“扶贫户”的资助指标。
工作一年多，杨俊森已对绵潭村这块风景秀丽的土地充满了感情
2006年4月，大学毕业前夕，杨俊森进入《安徽农学通报》编辑部担任编务工作，学到了很多涉农类的理论知识和实践知识。一年后，得知黄山市招考“一村一名大学生”的消息时，因为长久以来对农村工作的热情与热爱，他立刻前去报考，并顺利通过了考试。
来到绵潭村后，杨俊森任村主任助理、村党支部书记助理，平时就住在村部办公室里。2008年第七届村支两委换届中，杨俊森当选为村党支部、村委会文书，日常的工作就是帮忙处理一些日常文件、报送材料、调解民事纠纷，为村民打证明、办理事务、照顾孤寡老人等。他利用自己学习园艺的专长，经常到农户家、枇杷园和茶园走访了解村民的生产生活情况，和他们一起探讨问题，相互学习。
发起“专业合作社”
杨俊森到村里以后，在与村民的接触过程中，发现村里的枇杷产业存在一些不足：缺乏技术指导与市场竞争能力；缺少技术培训，信息不畅通，给生产、销售带来极大不便；此外也没有充足的资金进一步发展枇杷生产，使枇杷生产陷入了瓶颈。
了解这些情况后，根据当前国家鼓励、提倡发展农民专业合作组织的有关政策，杨俊森结合村里的实际情况，与村支两委的主要干部协商后，发起成立“歙县三潭枇杷专业合作社”，于2007年10月15召开了社员大会，随后到县工商局注册成立了“歙县三潭枇杷专业合作社”。
合作社成立后，对于绵潭村枇杷种植的产业升级起到了积极效果。一大批科技致富带头人被凝聚起来，广大果农跟着他们掌握了大量生产技术，也积累了不少实际经验。
从成立至今，村民们以合作社的名义，积极争取资金支持，开展技术培训，对外宣传、拓宽枇杷销售市场。合作社为果农办了几件实实在在的好事：
请来县农业技术推广中心、县科技局的农业专家到村里来，为村民开展“枇杷木虱的防治与秋季枇杷园的管理”讲座，并带来了一批农药、高效化肥来村里销售；以合作社的名义从县农委土肥站申请得到了低价补助有机肥及免费救灾化肥。2008年初冰冻灾害之后，合作社组织果农在灾后清理倒伏果树、疏花疏果，并积极与上级部门联系，上报灾情，村里共获得各项受灾补助近11万元。另外，合作社还通过“国家农业综合开发项目（ACD）”及“新安江库区移民项目”的资助，为村里枇杷园建成水泥进园道路近10万米，标准化蓄水池近1500口。
每年枇杷上市后，销路是果农最为关心的问题，往往各家收购厂商压价或哄抬价格，给果农销售枇杷带来很大的不便。针对上述情况，在枇杷即将上市的时候，合作社依托现代化网络，搜集国内外枇杷供求信息，在“农博网”、“阿里巴巴”等网站上发布出售枇杷、枇杷叶等信息，并积极与厂商联系，帮助农产品进超市、进市场，并协助果农创办农产品专营店和市场直销部。同时，合作社提前订制了大批量印有“三潭枇杷—绵潭”标识的包装盒，根据等级逐级包装，提高枇杷档次，打出绵潭枇杷的品牌。合作社还在政府与果农之间进行沟通协调，协助政府规范市场行情，稳定枇杷市场价格，及时反映果农在销售过程中遇到的困难和愿望，并协助各政府部门统一采购优质枇杷。
从小事做起
“农村的事情看似简单，但要做细做透，其实十分复杂。这里是基层矛盾的发源地，关系错综复杂，不能只从表面上看问题。平时有许多村民到我这询问办理各项事务的手续，比如打证明、如何办理残疾证、办理农村低保、怎样更改姓名等等，由于他们好多东西不清楚，我就耐着性子一遍又一遍地解释，直到他们清楚、明白为止。”
担任“村官”以后，因为会操作电脑，村里的电脑录入工作都由杨俊森做。刚开始，他以为只不过是把材料录入电脑，会很简单，没想到接触不久，发现工作量很大，有时需要加班到凌晨。2008年冰冻灾害过后，村里发放救灾资金，因为粗心，他把雪灾到户资金按照公示前的资金表发放，结果不得不把多发的钱收回，再到信用社为那些少发的农户补发救灾款：
“镇党委书记曾经和我们说，干得了小事的‘村官’才能成就大事。我的疏漏给村里工作带来很大被动，村里挨了镇里的批，自己当时很是惭愧。这件事情给了我很大的教训。”
帮助当地农村发展枇杷产业是杨俊森等“村官”们的主要工作
“与市、镇职工、居民结婚的农村人口，应在农村参加集体生产劳动，不得迁入市、镇，其子女也应在农村落户。”直到20世纪80年代中期，户籍制度的管理仍然很严格。
文/崔晓黎
编者：
人类社会发展史上有过游猎时期、游牧时期，也有过游农时期，现在我们正处在有别于一般工业化国家的“游工时期”，全国1.4亿农民工处于高度流动状态，但不论如何流动，都改变不了他们“农业户口”的身份。
我国目前的户籍管理制度是从1953年11月，我国政府全面实行粮食“统购统销”开始的。1958年1月9日，《中华人民共和国户口登记条例》公布实施，户籍制度的框架基本形成。此后二三十年间，不断有更详细的内容补充，最终形成了在我国历史上，也是世界上最严密的户籍管理制度体系。这一体系被普遍批评为是城市对农村居民的歧视性制度，也被认为是“二元经济结构”的最显著标志之一。虽然多年来要求取消的呼声极为高涨和普遍，但它的形成和改革远比我们想象的要复杂得多。
户籍严格管理的50年
目前我国城乡户籍制度的基本精神是，公民从大城市往中、小城市迁移基本自由，小城市往乡镇迁移基本自由，反过来则有十分严格的约束，尤其城乡间的迁徙权力受到严格限制。
1958年的“暂行条例”第十条第二款规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明。”
同年4月，《公安部三局关于执行户口登记条例的初步意见》进一步解释：“农村与农村之间，县城、集镇与县城、集镇之间，省辖以上城市之间的迁移，均应凭迁出地的迁移证件给予登记户口。”
1977年，《公安部关于处理户口迁移的规定》更集中反映了当时的户籍政策：“从农村迁往市、镇（含矿区、林区等），由农业人口转为非农业人口，从其它市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。从市、镇迁往农村，从市迁往镇，从大市迁往小市的，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移，理由正当的，应准予落户”；“与市、镇职工、居民结婚的农村人口（包括上山下乡知识青年），应在农村参加集体生产劳动，不得迁入市、镇，其子女也应在农村落户”；“市、镇职工在农村的父母，不得迁入市、镇”。
这套制度还把户口管理与城市居民的粮油关系死死地绑在一起。此后几十年，中共中央和国务院几乎每年都要发布关于严格控制“农转非”人口，控制吃商品粮人口的文件。直到1979年，《全国粮食会议纪要》的精神仍然认为，“对农业人口转为非农业人口，要按照公安部的规定，控制在1.5‰以内，不得超过。对于粮农转为吃商品粮的菜农，必须严格控制。”同时强调，“解决粮食问题，要严格控制非农业人口的增加”。这实际上已经远远超出了一般户籍管理的范畴。
2002年，广东省最先试行在省会级大城市广州市开放户籍制度。其后，黑龙江省哈尔滨市也进入试点。目前原有的旧户籍制度受到越来越大的冲击，但总体框架并没有根本改变。
户籍制度城乡分割
新中国刚成立的时候，国家并没有限制不同区域人口的自由流动。据统计，从1954年到1960年，全国人口迁入、迁出的发生率高达35‰到50‰，绝对数在2000万到3000万之间，而当时城市总人口只有6000万到8000万。就城市的就业来看，当时产业工人只有600多万人，失业人口在400万人左右，而在此期间每年涌入城市的人口高达500万人以上。面对突然出现的人口流动大潮，政府被动出台了一系列限制农民进入城镇的文件：
1953年4月17日，政务院公布了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，“盲流”一词由此出现。
1954年3月，内务部和劳动部发文《关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》。
1956年12月30日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的指示》。
1957年3月2日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》。
1957年12月18日，中共中央和国务院联合发文《关于制止农村人口盲目外流的指示》。当时农村人口向城市流动问题的严重性由此可见一斑。
1958年，《中华人民共和国户口登记条例》通过之前，当时的公安部长罗瑞卿就条例做了说明，“我国社会主义建设的方针，是在优先发展重工业的基础上，发展工业和发展农业同时并举。因此，城市和农村的劳动力，都应当适应社会主义建设的需要，进行统一的有计划的安排，既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流。”这段话可以很好地解释我国城乡分割型户籍制度形成的内在逻辑。
在此基础上，我国逐步形成了以户籍管理为手段的城乡分割、区域分割、行业分割、核算单位分割的多元公有制体系。这一体系内，不仅城乡之间不能自由迁徙，城城之间、乡乡之间、单位与单位之间也不能随意变动。
当初的决策并非出于对农村居民的歧视而制定的，是计划经济体制的内在逻辑决定了这一制度的形成。经济学上常用“陷阱”一词来形容一种错误模式选择的必然结果，新中国计划经济时期的户籍制度，就是当时计划经济模式选择后出现了事与愿违的“陷阱”。
户籍改革要从社保入手
放开户籍的难点在于社会保障在全国不是均一的，所以改革户籍制度，也要从改革社会保障制度入手。我国的社会保障，过去由职工所在单位负责，现在由地方政府负责，而且仅限于缴纳社保基金的就业人口。目前有些地区宣布一次性取消农业户口，变为统一的居民户口，但这解决不了城乡之间、地区之间人口自主迁移的问题，只是户口名称上的变化而已。所以户籍改革的第一步必须解决社会保障支付在全国的均一性和全覆盖问题。
改革户籍制度应该先城后乡。户籍制度改革很难城乡一步到位，即使对城市的全覆盖社会保障也需要分步进行。农村的社会保障目前仍然要以不断减轻农民负担，增加农民最紧迫需要的补贴，如教育、医疗、养老等的支出，强化农业生产和农产品市场流通的基础设施建设等为上策，之后再逐步与城市的社保标准与规范对接。
允许农民进城前把土地承包权和房地产出售。农民进城落户需要资金的支持，如果土地的承包权和宅基地均能出售的话，农民多少可以获得一笔资金收入，这对他们进城定居会有很大的帮助。同时，对农民进城后，是选择先“卖地”（承包权出售）后“入户”（申领城市户口），还是后卖地先入住（进城打工暂住），均由农民自主决定。
崔晓黎国务院发展研究中心农村经济部研究员
将农业功能单一化，将粮食属性单一化，潜伏着巨大的粮食危机隐患。
文/周立
本文从农业功能的单一化、粮食属性的单一化角度，来审视粮食危机的引发因素。
农业功能的单一化
农业是提供食物的部门，但又不仅仅是提供食物的部门。除了提供食物这一生产功能之外，农业至少还有生态、生活、就业、文化教育、稳定国家和社会运行等多种功能。如果仅仅把农业理解为一个产业部门，就不可避免地片面强调其产业功能，从而损坏了其他功能的发挥。
当前，本应是多功能的农业，被单一化地作为产业部门，就不得不走上与二、三产业同台打擂的道路，从而导致了农民成为弱者，农村成为弱势，农业成为弱质。
农民是弱者，因为他们拥有的生产规模通常非常小。农民的一亩三分田，在资本面前，根本没有发言权，甚至没有发言的机会。农村也是弱势的，相比城市和工业，农村同样没有发言权。而农业又是弱质的产业，在缺乏保护、组织的情况下，农民们面临着比制造业和服务业更大的市场风险，而且他们还承担着二、三产业部门极少具有的自然风险。因此，在双重风险袭击下的农业，就变成了一个弱质部门。
从市场的供求关系来看，农业同样处于天然的劣势。
其次，从供给上讲，农业是唯一一个人与自然相交换的部门。自然力是最主要的决定因素，人们在农作上投入的资本、技术和劳动，对农产品产出的影响，居于次要地位，而且短期内也难有大的突破。农业的自然依赖性，更表现为农产品的生产周期，尤其是粮食的生产周期，几乎不可能压缩，其流动性远远无法和工业品、服务品、投资品等相比。所以，从现象看，农业的投资回报率基本上不可能高过二、三产业。这自然满足不了资本流动性获利的追求，由此，资本不会自动向农业集中。
由于农业的扩张能力有限，不符合资本本性。因此，即使是农产品处于短缺经济的状况下，资本也不太愿意进入。当多数国家农产品已经进入过剩经济状态的时候，不仅是资本更加不愿意进入农业，连劳动力也不愿意过多地进入农业了。劳动力的闲置，不仅是生产能力的闲置，同样也是消费能力的闲置。这使得所有处于生产过剩状态下的劳动者，都面临着劳动中断和消费中断的威胁，无法和资本所有者形成对等的谈判。于是，二者的贫富差距越拉越大。
我们早已进入了事实上的过剩经济，如果让资本自由选择，资本大多数投向的不是农业，而是工业或是第三产业。所以，如果让市场来配置，肯定会出现农业的相对萎缩。
所以，要解决农业问题，首先要认识农业的多功能性。起码要认识到，农业具有生态环境保护功能，城市的生态系统基本上是不可持续的，必须靠农村提供清洁的水、空气和阳光，提供食物和原材料，并消化其形形色色的有形无形垃圾，才能维持下去。城市对于乡村，是一个绝对依存的系统。
农业补贴的必然性
实际上，仅就其产品而言，农业不仅是一个产业性的生产部门，而且是一个提供全社会生存必需品的公共部门。农产品也不仅仅是单纯的私人物品，不应该仅仅由市场来提供。在市场失灵的情况下，必须通过政府加大对农业的投入。
曾经有人批驳发达国家的农业补贴政策。但是，由于农业本身经营的特征，已经决定了有条件应付市场失灵的发达国家，必然要进行高补贴，中国也必然要走向补贴，甚至高补贴。
中国自2004年起，就转换了农业工作思路，开始从汲取农业走向补贴农业。2008年底，在粮食价格面临下行风险的情况下，中央农村工作会议提出，继续提高粮食最低收购价格，努力稳住农产品市场价格，同时加大农业补贴力度，2009年粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴都要继续增加。
粮食安全，是国家安全的基础。所以，中国一直以来，都要实行世界上最严格的耕地保护制度，同时还要不断地加大补贴力度。种种措施，已经反证了中国的粮食安全压力，十分巨大。
粮食安全的不确定性
上世纪五六十年代的绿色革命发生后，一些国家相继走出了几千年的粮食短缺，开始进入粮食过剩状态。这使得各国和世界粮食的供求状况，发生了巨大变化。
具体到中国，1996年以后，开始出现“增产不增收”的现象，粮食价格明显下跌，谷贱伤农的情况普遍发生。当这种现象连年持续时，农民弃耕、抛荒或转作其他作物生产的意愿开始形成并增强。在中国，这种状况发生在1998—2004年。
当农民种粮意愿普遍下降，而一国粮食需求却无法缩减，反而伴随收入上升，而进行营养升级时，肉禽蛋奶生产的间接用粮大量上升。国家的粮食安全，促使政府采取各种各样的措施，或者是行政命令，或者是最低收购价托市，或者是大量提高种粮补贴，提升农民的种粮意愿。
而在财力不足和意识不够的粮食市场紧平衡国家，政策调整的代价，往往由农民和市民承担。要么是谷贱伤农，要么是米贵伤民。
已经维持了多年粮食紧平衡的中国，大体上处在这样一种状态。进入21世纪以来的全球粮食供求状况，大体也处在这样的状态。
产生这种现象的根本原因，在于对粮食属性的认知，出现了单一化的趋势。这与农业基本功能的单一化趋势，是相伴而生的。在农业产业化的主流趋势下，只有生产功能被强调。同样，在粮食市场化的主流驱使下，只有私人物品属性被强调。由此带来巨大的认知偏差，潜伏了巨大的隐患。因此，粮食属性亟待认知。
粮食至少具备三种社会属性：
首先，粮食是生存必需品，而不仅仅是生活必需品。在人类参与生产的产品之中，唯独粮食具有这一属性。因此，生存必需品，是粮食的第一个，也是最重要的社会属性，其他属性都建立在这一属性的基础之上。
粮食的第二个社会属性，是战略品。人类分邦列国之后，粮食就由于其生存必需品的第一属性，衍生出其作为战略品的第二属性。需要注意的是，粮食的第二属性不能超越第一属性，如若不然，就会使得国家丧失粮食安全、食品安全和国家粮食主权。
粮食的第三个社会属性，是国家公共物品。一个国家如果缺上一天甚至一顿的粮食，就会引发恐慌。一旦面临抢购风潮，中国的粮食体系就会暂时性的坍塌，国家安定和社会秩序，马上受到严重威胁。因为中国的粮食体系处于紧平衡状态。所以，中国农民在提供国家粮食安全和食品安全上扮演的角色，是“不带枪的士兵，不领饷的警察”。没有他们，就没有国家的长治久安。但遗憾的是，这一点并没有被充分认识到。
以上是粮食的三个社会属性。除此之外，粮食还有三个经济属性。
第一，准自然品。粮食虽然不像空气、阳光、水那样，可以自由取用，但给它支付的费用很低。粮食的生产过程，是人与自然相交换，自然因素居于主导地位的过程。在消费过程中，粮食也是唯一一个具有生存必需品属性的、人类参与制造过程的产品。所以，粮食是一种准自然品。
第二，准私人物品。从微观角度看，一个人的粮食消费，会对其他人产生影响。粮食具有明显的准私人物品属性。
粮食的第三种经济属性，即粮食消费具有明显的准公共物品属性。事实上，除了粮食以外，还没有哪种产品具有数量安全（粮食安全）、质量安全（食品安全）、国家主权（粮食主权）这三项国家安全职能。
粮食的多功能性不仅在于此。若再详细论述，粮食消费还具有信任品等属性。信任品指消费者在食品消费之后，对食品给自己带来的健康等长期影响部分，仍然无法了解。就信任品属性而言，如果市场彻底失灵，政府干预也难以做到真正有效。必需借助诚实生产、诚实加工与健康消费，才能保证。这需要社会、制度、文化、信仰等结构的健全，才能提供支撑。
不幸的是，我们的粮食，现在只有一种属性获得广泛认可，那就是私人物品属性。对于这一属性的过分强调，和对其他属性的忽视，是爆发粮食危机、食品危机和其他问题的基本原因。
食物体系的不平衡性
当粮食仅仅被当作经济物品里的私人物品，农业仅仅被当作产业部门时，粮食和农业是必然倾败的。而食物体系的四个主角，以及组织的极度不对称性，则带来了粮食安全和食品安全问题。
一开始，在食物体系里只有两个主角——生产者和销售者。
在粮食处于短缺状态时，人们虽然每天都要消费大量农产品，但其意见不会被重视。原因是粮食短缺条件下，食物体系是一个纯卖方市场，人们拿着钱，都不一定能买到食物。此时，食物体系里只有两个主角——生产者和销售者，销售者是要讨好生产者的，所以某种程度上，他要与生产者结成一种联盟。这种讨好的方式，要么是支付一个合理的价格，提供好一点的服务，要么是配合一些重农主义的文化表达。
此时，食物体系的市场力量，大体是平衡的。在人类几千年的食物短缺时代，都是如此。
一旦出现粮食和其他农产品过剩，第三个主角——消费者就出场了。销售者（已经转化为中间商）很快认识到，此时稀缺的，不是生产能力，而是消费能力。所以，他们开始转向消费者。此时，生产者就慢慢地被弃之一旁了。中间商也常常用消费者的需要，来要挟生产者。
正是这种组织的极度不对称，使得中间商对上压，对下欺，不断扩充自己的利益边界。通过各种各样的方式，中间商变成了一个重要的，具有决定性作用的力量。
在两端力量弱小、中间力量独大的食物体系不平衡的条件下，第四个主角——政府出场了。
政府是一个高度组织化的力量，如果它能够站在生产者或者是消费者一边，与中间商形成一个抗衡，食物体系就平衡了。但是，政府却很难自觉地站在生产者和消费者的一边。因为政府的政策目标和官员的私人目标，常常是与中间商相一致。因而，政府的出现，常常加剧这一不平衡。
由上分析，我们不可能期待市场解决粮食问题，市场制造了这一问题，但没有能力解决。我们可以期待政府在加大农业补贴上，起到一定作用，但这只能保证数量安全（即粮食安全），却远远不足以保证质量安全（即食品安全）。
所以，打破食物体系的不均衡性，需要政府行使其提供公共物品的责任，企业家行使社会责任，生产者来履行社会承诺。但是，这远远不够。必须提倡消费者社会责任，对消费者进行有效的组织和赋权，才能进一步解决食品安全问题。
综上所述，认识农业的多功能性，认识粮食的多种属性，克服把农业仅仅当作一个产业部门的简单认识，和把粮食当作经济物品的认知，才可能对解决粮食危机提供基础性的认识。在此基础上，才能探讨有效的粮食危机解决之道。
注：本文研究受到国家社会科学基金（07CJY063）、教育部哲学社会科学重大课题攻关项目（07JZD0009）、国家社科基金重大招标项目（07&ZD048）、国家985工程二期“中国农村发展研究哲学社会科学创新基地”（2006XNZD010）支持。
周立中国人民大学农业与农村发展学院副教授
埃及
禁止大米出口
为了维护国内粮食价格和食品价格稳定，埃及从2008年4月2日起取消大米、食用油等粮食的进口关税。埃及从原来的鼓励粮食出口到开征出口税，再到提高出口关税，直至禁止大米出口，目的就是要保障国内市场供应。
泰国
动用政府储备
泰国是世界上最大的大米出口国，但急剧攀升的全球物价使得泰国米价不断上涨。人们担心，如果稻农想出口大米换取现金，市场就会发生短缺。
泰国商业部于2008年4月2日宣布，拿出65万吨政府储备米投入国内市场以平抑急升的米价。
俄罗斯
考虑实行“粮票制”
俄罗斯粮食协会建议俄政府实行粮食票证制度，以抑制不断飞涨的粮食价格。
为了确保低收入人群能买得起粮食，俄粮食协会主席亚历山大·克尔布特建议实行粮食票证制度。克尔布特说：“价格不是最大问题，如果压低粮价只会让粮食减产，那时粮价会更高，任何人都将束手无策。”
法国
自给自足严管粮食
法国是欧洲最大的农业国，也是世界第二大粮食出口国。法国的粮食自给率之所以高达329％，主要是靠天时地利的自然环境。法国虽然国土面积不大，但土壤肥沃，可用耕地面积很大，平均每个居民就有0.5公顷的耕地。此外，法国的气候条件好，可以说种什么长什么。
虽然粮食产量大，但法国对粮食的管理毫不松懈。政府收购的粮食一部分用于出口，另一部分则储存在政府租用的粮库里，等待时机售出。
菲律宾
打击囤积扩大进口
菲律宾是全球最大的大米进口国，政府调查人员经常突袭各地粮食仓库，打击囤积大米的行为。菲律宾的快餐连锁店甚至将米饭供应量减半。
面对粮食短缺问题，菲律宾政府一方面积极扩大进口以确保国内大米的供应，另一方面采取价格补贴政策，为国内民众提供廉价大米。
菲律宾政府为了扩大进口，积极与越南和泰国等传统的大米供应国谈判。2008年3月26日，越南同意与菲律宾签订大米供应备忘录，承诺未来3年每年向菲律宾供应150万吨稻米。菲律宾还从美国高价采购了7万吨大米。
巴西
推行“零饥饿”计划
巴西是世界主要的粮食生产国，总统卢拉2003年执政以来，为改善贫困人口的生活推出了“零饥饿”计划，这使巴西在应对粮食危机时有一定的能力。联合国粮农组织拉美地区总干事格拉奇亚诺还曾特别表扬了巴西的“零饥饿”计划对保证粮食安全所做出的贡献。
“零饥饿”计划把解决贫困人口饥饿的问题提到政治日程上来，用政策保证了国家的粮食安全。这项计划的一个重要组成部分是家庭补助计划，贫困人口（人均月收入在60～120雷亚尔之间）和极端贫困家庭（家庭成员月均收入在120雷亚尔以下）可以享受政府现金补贴。
巴西还建有应急储备粮仓，在粮食价格上涨或者由于气候等原因产量不足时使用。
此外，巴西是生物燃料的倡导者和主要生产国。在世界闹“粮荒”的情况下，巴西国内许多人提出是否要减少生物燃料生产的问题。
合作社以“一人一票”制实践着一种古典主义的民主，但这种民主在现实面前常常显得过于理想化。
文/本刊记者何流摄影/段崴
上世纪70年代末，我国农民以“家庭联产承包责任制”的创举证明了自己的智慧，但以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制实施了20多年，农业经营中的“统”似乎一直没有建立起来。集体统一经营和家庭分散经营两个层次发展失衡，有“分”无“统”的情况较为严重。
在市场经济条件下，如何解决小生产与大市场的对接问题？记者走访了几位农村问题专家，他们一致认为，发展农民合作组织，提高农业组织化程度是解决统分矛盾的有效途径。但合作社在内部民主以及融资等方面仍然存在诸多问题。
从一股独大到回归民主
事实上，如果没有外部力量（企业、能人等）的支持，农民很难自发组织合作社。据农业部统计，目前，由能人（即村干部、技术能手和专业大户）领办的合作社占总数的60%以上。“由能人领办的，受能人控制；企业领办的，受企业控制。一人一票常常形同虚设，‘一股独大’的问题在合作社中普遍存在，”中国社科院农村发展研究所研究员苑鹏说，“有时也是农民自己的选择。”
她曾考察过天津宝坻的一个养鸡合作社，农民几乎不参加成员大会，多数情况下都由理事长说了算，但农民对这个理事长非常信服。禽流感的时候，鸡卖不出去，理事长就自己掏钱把农民的鸡都买了。农民说，有这样一个领头人带着我们，谁说了算，还是主要问题吗？中国人民大学农业与农村发展学院党委书记孔祥智把这种人称为合作社里“雷锋式的领袖人物”，他们不仅具有奉献精神，而且在资金、技术和对外沟通渠道上都有优势。
在广大农村，由当地龙头企业领办的合作社也不在少数，合作社的理事长由企业董事长兼任，一个企业挂两块牌子的现象非常普遍，记者曾看到四川某实业公司的牌子下面赫然写着“养猪合作社”五个大字。虽然多数合作社的能人具有雷锋式的奉献精神，但我们很难要求以营利为导向的企业也这么无私。
企业与农户是两个利益诉求不同的市场主体，企业成立合作社本身目的就不“单纯”。由龙头企业领办的合作社常常沦为企业控制货源、推行标准化生产的工具。孔祥智告诉记者，江西一家企业的老板曾专程来北京向他咨询成立合作社的事宜。
经济基础决定上层建筑，是一条颠扑不破的真理。《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）第十七条规定：“出资额或者与本社交易量（额）较大的成员按照章程规定，可以享有附加表决权。”但附加表决权总票数“不得超过本社成员基本表决权总票数的百分之二十”。农业部合作社试点城市浙江省台州市曾尝试“一股一票”制，但单个社员的最高票数不得超过总票数的20%。这一限制比《合作社法》的规定宽松，但仍然难以满足某些企业的需要。南方某市农业局副局长曾说，如果搞一人一票，领办人还能主导合作社的话，就没有问题，否则很多公司就会退出去。
苑鹏认为，现在合作社最大的问题是内部利益平衡的问题。“如果说合作社是农民自己的组织，那么，农民就要承担全部风险。虽然能人或企业在合作社中拥有绝对控制权，但他们也承担了所有风险，我们应该看到这一点。”
至于如何平衡领办者与成员之间的利益，苑鹏说，10年前，台湾一位合作社理事长的话她至今印象深刻，他说“合作社的发展经历了我独揽大权到回归民主的过程”。由于给了农民自由退出权，所以农民自己会算这笔账，在民主权利和切身利益的取舍上，农民是有一杆秤的。浙江某村一个合作社的理事长曾一语道破：“农民很简单，有效益就听你的。如果我做的决定对社员不利，他们就不会选我。”
孔祥智也说，“农民不是没有民主意识，上世纪40年代，我国农民就发明了‘豆选’，关键要看条件”。在合作社发展的初期，这种现象有它的合理性，随着农民经济实力的增强和民主意识的觉醒，其话语权也将增强。
三中全会开的“口子”
2007年，中国人民大学农业与农村发展学院曾对山东、陕西和山西的33个农民合作经济组织进行深入调查，调
早在2006年，中央电视台《对话》栏目就邀请过若干合作社的理事长，请他们谈合作社发展中的问题。当时《合作社法》还没颁布，所以，他们反映的第一大问题是法人地位问题；排第二的就是资金问题。苑鹏分析说，我国小农经济决定了合作社的投入、经营和产出规模都比较小，合作社毫无疑问属于小企业，而中小企业融资难是一个世界性难题，并不是中国独有的。
“相当一部分合作社组建的目的就是为了解决资金问题，”孔祥智告诉记者，“合作社贷款难的实质还是农民贷款难问题。”虽然国家鼓励政策性金融机构向合作社贷款，但实际执行力度往往不够。在很多发达国家，农村合作金融与合作保险是合作社等组织资金流通的后盾，然而我国现行法律尚不允许合作社进行有效的社会融资。
《合作社法》第二条规定合作社“提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务”。其中没有明确提到金融服务，虽然有人理解这个“等”字中包含金融服务，但合作社融资的合法性问题一直模糊不清。
实践的发展却远远走在了前头，在资金运作方面，一些合作社早就开始了大胆的尝试。山东某供销社不仅成员内部资金互助的形式多样，而且加入了河东区农民专业合作经济组织联合会，与其他合作社之间开展资金互助，还吸纳了一些供销社职工等社会股东，在更大范围内融资。
十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中出现了这样一句话：“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作，”引起了各方专家的注意。虽然对“信用合作”的具体形式理解不同，但各方一致认同，这将为合作社的融资打开新的局面。
苑鹏打比方说，就像当年的家庭联产承包责任制一样，是先有了农民的创新，才有了政策的认可，《决定》中的表述只不过是一种“追认”。孔祥智认为，《决定》中所说的“信用合作”，在目前条件下仅限于合作社内部的资金拆借，但这释放了一个明确的信号，农村金融是今后发展的必然方向。解决合作社的资金问题是一个长期的过程，不可能一蹴而就。
生产在家，服务在社
我国小农经济的特点决定了农民在市场经济中必然处于弱势，因为弱小，所以合作。农民只有加入合作社，形成合力，才能在市场竞争中争取一席之地。国家也寄希望于通过合作社这种形式提高农民进入市场的组织化程度，解决农民与其他市场主体信息不对称、交易不平衡的问题。
孔祥智告诉记者，合作社就是要解决单个农民无法解决的问题，如推广技术、购买生产资料、与销售商谈判、拓宽销售渠道等，“一句话，就是‘生产在家，服务在社’”。
虽然拥有世界上最庞大的农民阶层，但我国农民的组织化程度却很低，仅有3%的农民加入了农民专业合作经济组织。据农业部的最新数据显示，目前比较规范的农民专业合作组织约有15万个，但在工商部门登记的只有一半。
至于很多合作社不登记的原因，孔祥智认为，农民自身认识的局限是其中的一个方面，但登记手续复杂、政府基层部门的不配合则是更重要的一个方面。国家明文规定合作社登记不收费，但在实际登记过程中，税务、质检等其他环节常以各种由头收费；一些基层干部对合作社的认识还不清晰，江西某村分管财政的村长甚至认为合作社是违法行为，还有的干部将合作社与上世纪90年代的合作基金会混为一谈，害怕重蹈合作基金会的覆辙，使得一些村干部不敢放手发展合作社。
西方发达国家合作社发展的经验证明，“家庭经营+发达的合作社体系”是农业生产经营最有效的组织模式。虽然中央不断强调要发展农民专业合作组织，但目前的扶持力度仍跟不上发展的需要，尤其是市、县两级具体可操作性的扶持政策很少。有专家建议，政府应制定针对合作社的税收优惠政策，鼓励商业银行为合作社提供优惠贷款，还可以在县级以上财政部门设立专项资金扶持合作社的发展。
对话中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏
文/本刊记者何流
中国报道：您曾提出我国合作社存在着“财产虚置”的问题，这种情况是怎么产生的？
任大鹏：《合作社法》规定了合作社对于成员出资、提取的公积金、国家补助形式的财产以及社会捐赠等拥有、占有和使用的权利，但实地考察时你会发现，这几块财产可能都没有。因为法律没有规定合作社成员必须出资，《合作社法》规定农民按照合作社章程来履行出资义务，如果章程不规定，那么农民就没有这个义务。公积金也是如此，《合作社法》规定的是任意公积金制度，也就是合作社提不提公积金由它自己决定。
中国报道：就是说“财产虚置”的原因是法律对合作社的资金并没有最低限额？
任大鹏：对。从法律上来讲，合作社的财产承担着保障交易安全的作用。如果一个合作社“财产虚置”情况比较严重，就意味着合作社经营过程中不足以偿还债务的风险转嫁到了债权人，如银行等的头上，这对债权人也是不公平的。
北京市大兴区的九牧养殖合作社在贷款时，就遇到了信用社不愿贷款的问题，信用社问他们以什么财产承担有限责任，从账面上根本看不出有这个财产。这也是很多商业银行不愿贷款给合作社的原因。合作社虽然取得了法人地位，但无法取得交易对象的信任，丧失很多交易机会。金融机构要考虑它的经营风险和投资回报，所以合作社从金融机构获得贷款的可能性比较小。从长远来看，这制约着合作社的发展。
我们在起草《合作社法》时，曾讨论过一种解决办法。就是在成员入社时，可能没有出资，但做出这样一个承诺：如果发生债务清偿问题，每个成员以相应的份额对合作社债务承担责任。这种风险虽然是一种压力，但市场经济强调的是公平竞争，虽然可以优惠政策、财政补贴等来扶持合作社，但不可使它与市场主体处于不公平的交易环境中。
中国报道：农民受自身积累的限制，能投入合作社的资金往往很有限，有人提出，农民可以采用土地使用权入股的形式加入合作社，您对此持何种态度？任大鹏：已经有了这样的实例，北京市第一家土地专业合作社（平谷百合兴盛土地专业合作社）已经在工商部门注册登记。《中华人民共和国农村土地承包法》中规定承包方“可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”，因此是有法律依据的。
但这个问题比较复杂，我前前后后跑了不少合作社，也接触到不少以土地入股的例子，这里入股的概念和法律上通常所说的股份概念并不完全一样，因为股份不仅代表着股权，同时代表着一种股东责任。农民以土地使用权入股，一旦发生合作社债务清偿，是不是意味着可以以土地清偿债务呢？显然是做不到的。多数合作社在这个问题上没有事先的考虑。四川省的一个西兰花合作社倒有个方案，以土地入社的，如果发生清偿，一亩地折算100元钱，这样实际是把土地的数额作为分红的依据，而不是承担债务和行使表决权大小的依据。
中国报道：国家对合作社有优惠政策，为什么还存在很多合作社不去工商部门登记的现象？
任大鹏：首先，很多农民在认识上并没有意识到登记明确合作社的法人地位的重要性。另外，现在已经有合作社的规模辐射到跨村庄、跨乡镇，一旦登记，就面临着明确财产关系的问题。北京市门头沟区京白梨产业协会在《合作社法》颁布后，去工商部门登记，由于涉及若干个村镇，于是就有了这样的顾虑：因为大多数资源是由村集体提供的，一旦登记，其他村镇的合作社成员就可以名正言顺地使用我们的资源，对于本村未入社的其他农民也是不公平的。
中国报道：《合作社法》是否有落后于实践发展的地方？
任大鹏：我国农业合作社20多年的发展路径有其独特性，《合作社法》也充分认识和体现了这种独特性，从某种意义上说，《合作社法》中的一些规定和我国合作社的实践本身对国际合作社运动就是一种贡献。
另外，合作社本身有它发展的阶段性，传统的合作社更多体现的是人人平等的民主思想，现代意义上的合作社，尤其像美国、加拿大的新一代合作社呈现出越来越强烈的资本化倾向，与公司之间的界限越来越模糊。我们的合作社既不同于经典的合作社，也不同于所谓的新一代合作社，因此在起草《合作社法》时，更多地强调体现自己的特点。
长期以来，乡镇卫生院是被忽略的一级。而我国农村医疗卫生体系的重心下沉，意味着乡镇卫生院“鸡肋”困境或被打破。
文/本刊记者刘梦羽
“乡村医生难，开诊先筹钱；诊病无设备，全要凭经验；看病多赊账，微利大风险；疗效不明显，连本都不见；民师能转正，兽医有保险；村医人渐少，今后怎么办？”
2009年1月8日，在卫生部召开的2008年全国优秀乡村医生代表座谈会上，一位乡村医生代表用一首打油诗表现了村医的艰难处境。
村医不如“赤脚医生”
2007年6、7、8三个月，北京大学新型农村合作医疗课题组赴贵州、江西、江苏、山西、河南等省调研。他们将研究焦点对准了乡镇卫生院，这一在农村三级医疗卫生体系中承担特殊作用的一级。
北京大学新型农村合作医疗课题组负责人、北京大学经济学院副教授王曙光在调研中发现，“很多人都很怀念70年代我国的农村合作医疗制度。现在有一些乡镇卫生院的房子还是70年代造的，虽然已经十分破旧，但还能依稀看出当时它们的规模，很多设备也都是那个时候进的，在那个年代算是先进了。”
这一切得益于毛主席在60年代提出的“把医疗卫生工作的重点放到农村去”。
那一时期，我国大力宣传“赤脚医生”制度，获得了巨大成功，有效地降低了新生儿的死亡率，消除了很多地方传染病。这一制度改变了中国农村的医疗状况。当时，大约85%的农民能享受一定程度上的集体医疗。
到了70年代末，我国的农村合作医疗使农村卫生保健得到了很大的发展，农村居民健康状况得到了很大的改善。
到1977年底，全国“赤脚医生”数量一度达到150多万名。1985年1月25日，《人民日报》发表《不再使用“赤脚医生”名称，巩固发展乡村医生队伍》一文，到此“赤脚医生”逐渐消失。2004年1月1日，《乡村医生从业管理条例》开始实行，乡村医生经过相应的注册及培训考试后，以正式的名义执照开业。
“赤脚医生”的历史自此结束了，而人们对那个时代的怀念却没有终结。
“不要小看‘赤脚医生’，他们是拿国家工资的人，而且他们几乎什么病都能看，在农村地位也很高。”王曙光说。
而现在大多数乡村医生，非但不享受财政拨款，而且还没有被纳入基本社会保障制度。对于已经呈现出明显老龄趋势的乡村医生来说，他们几十年的默默付出，最后却只能黯然离开，特别是与民办教师“转正”后的待遇相差甚远，他们自然有不少怨言。
2009年，卫生部副部长陈啸宏表示，乡村医生的养老问题，在北京、上海、江苏等地都在探索，等有了成功的经验，会慢慢推开。
卫生资源极度匮乏
农村医疗卫生服务网络，包括县、乡、村三级，一个基本的目标是，“大病不出乡，小病不出村”。但是，贫困地区的基层卫生院很难达到这个要求。
2008年7月，王曙光带队深入贵州和江西等经济欠发达省的乡镇卫生院考察。在接受本刊记者采访时，他用“资源奇缺”来形容当地卫生院的情况，“乡镇卫生院都是六七十年代的房子，几十年没有翻修，有一些病房已经成了危房。有的几万人的乡镇，卫生院只有三四个大夫，没有验血、X光机等基本的医疗检查设备，连感冒都看不了。有的乡镇卫生院的病房没有空调，高温环境很容易带来感染。”
乡镇卫生院的检查室
卫生资源极度匮乏的问题，在广大的中、西部地区，特别是贫困地区的乡镇卫生院，表现得尤为突出。
这些地区大部分卫生院至今没有X光机、B超机，看病仍然靠的是温度计、血压计、听诊器等“赤脚医生”所使用的“老三件”。而一些地方的乡镇卫生院虽然有X光机，却没有人会使用，被弃置一旁，以致报废。
越是贫困的地方，这种悖论就越明显。
很显然，人才已经成为制约乡镇卫生院发展的首要因素。一方面，一些乡镇卫生院的医护人员收入极不稳定，根本吸引不了优秀人才。尽管政府通过县级以上医院对口帮扶，或者特殊优惠政策吸引大学毕业生到乡镇卫生院，但这些人至多待一两年就离开，解决不了根本问题。另一方面，乡镇卫生院自己培养的人才，也被吸引到条件和待遇更好的私人诊所。
目前情况下，乡镇卫生院难以依靠自身的能力提高医护人员的技术水平和服务质量。不仅人员素质低，而且现有人员存在着偏老化的问题，在乡镇卫生院工作的很多医师，年龄很多都在50～60岁，一些卫生院出现后继乏人的局面。
一些地方政府已在尝试乡镇卫生院改革。福建省邵武市通过率先建立稳定、长效的财政保障机制，将乡镇卫生院在编人员的工资、社保、医保、住房公积金等纳入财政统发，极大地减轻了基层卫生医疗机构的经济压力。
但对于多数经济不发达的地方政府来说，改革的力度很难达到理想状态。要改变乡镇卫生院的现状，实现资源配置的公平性和合理性，还需要中央财政的投入。
农村医疗重心下沉
“我国9亿农民的健康问题，应该上升到国家安全的角度来考虑。”王曙光对本刊记者说，“只有农民健康，才能源源不断地向城市输送高质量的劳动力。农村医疗服务质量的改善，在一定程度上，还起到扩大内需的作用。”
方案提出：“加快建立健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院为骨干、村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络。”“乡镇卫生院负责提供公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗等综合服务，并承担对村卫生室的业务管理和技术指导等工作。”“政府重点办好县级医院并在每个乡镇办好一所卫生院。”“要严格核定人员编制，实行人员聘用制，建立能进能出和激励有效的人力资源管理制度。要明确收支范围和标准，实行核定任务、核定收支、绩效考核补助的财务管理办法，并探索实行收支两条线、公共卫生和医疗保障经费的总额预付等多种行之有效的管理办法。”
这一轮改革的目标是“形成保障公平效率的长效机制”。
2009年初，更多医改细节曝光。在1月9日全国卫生工作会议上，卫生部长陈竺把“大力加强城乡基层医疗卫生服务机构建设”作为2009年五项重点工作之一。
自2009年开始的3年内，中央将重点支持约2000所县医院的建设，使每个县至少有一所县医院基本达到标准化水平。2009年，中央规划支持的2.9万所乡镇卫生院建设任务将完成，并且继续支持5000所中心卫生院的改扩建；同时，每个村实现拥有一个标准化的卫生室。
陈竺表示，乡镇医务人员的工资水平要和当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接。
尽管新型农村合作医疗制度的实施对乡镇卫生院有一定积极的影响，但农村地区的医疗光靠卫生院自己解决是不现实的。
“中央财政拿钱来建卫生院效率更高。简单算一笔账，一个村级卫生室需要5万元，100亿元可以建20万个。一个乡镇卫生院需要50万元，100亿元可以建2万个。这基本上就能够解决9亿农民‘看病难、看病贵’的问题。”王曙光说。
而“盖房子”只是第一步，基础设施、设备、人员培训等费用一样都不能少，乡镇卫生院要实现可持续发展，还需要中央财政的长期投入。
王曙光认为，将来医疗资源分配的重点应该在乡镇一级，因为乡镇是与广大农民接触最多的单元，现在农村医疗最突出的问题也是在乡镇。目前，村一级卫生室的能力有限，而县医院大部分商业化，有一定的盈利能力。只有担负着多元职能的乡镇卫生院，处于比较尴尬的境地。因此，将来中国农村医疗卫生体系的重心应该下沉，关键就是乡镇卫生院。
新型农村合作医疗制度实施后，乡镇卫生院的状况有所改善
文/本刊记者何晶
基础设施建设办实事
如今投入农村基础设施办好“水、电、路、气、房”实事的思路，与当年西部大开发，财政主要大量投入公路、铁路、机场、大中型水利设施、天然气管道等大型建设项目已经不同。林毅夫也曾经表示过，对大型项目的投入能否解决目前所面临的最紧迫的问题，值得探讨。农村地区的基础设施项目具有投资少、工期短、见效快、经济和社会效益好的特点，不仅能创造许多就业机会，以使用农村廉价劳动力为主，可直接增加农民收入；同时能够改善农村的生活环境，有助于启动农村消费市场，消化过剩生产能力。要着力全面改善农村的水、电、路等小型基础设施，进行规划、引导投资方向。杜晓山表示，加快农村基础设施建设，增加对农村的投资，在当前看来是拉动内需、保增长，但长远来看，更是为农村经济发展创造基本的条件。
农民们挥汗修建农田水利设施
家电下乡“八大件”
农村市场在家电方面的消费潜力是巨大的。据国家统计局《2007年中国统计年鉴》数据显示，我国农村居民收入平稳并较快增长。2006年，农村居民人均纯收入3587元，人均生活消费支出2829元，而农村居民在消费家庭设备用品的人均支出水平为127元，这还不足城镇居民人均支出的四分之一。还有数据显示，2007年，农村居民家庭平均每百户彩电拥有量仅为城镇的2/3，洗衣机和手机不超过1/2，冰箱约为1/4。
“家电下乡”是否能真正带动起农村消费的热潮，成为众所期盼的拉动内需的一剂“强心剂”？“农民对这些家电下乡的产品还是很感兴趣的。”湖南省某市商务局的一位干部对记者介绍说，“有国家补贴的13%，价格上还是很优惠的。而且这几年农民手里的确也有了一些存余，也想要购置些大件，提高一下生活质量。”
有热情也有疑问
在掀起全国性“家电下乡”热潮的同时，也伴随众多的质疑和疑问。首先，对官方预测的家电下乡将带来的效益数字：是否真正能累计拉动消费9200亿元？一些分析师认为，这一数据应该是按照农村居民家电普及率达到2000年城镇水平（当年城镇居民电冰箱、洗衣机、彩电保有量为86.7%、90.5%、116.6%）来计算的，而且是基于诸如收入水平较高、经济预期较好等乐观假设。其次，即使有了政府补贴，购买这些家电，对农村家庭来说也会是很大一笔开销。
湖南省某市商务局的干部对记者说：“农民也不是没有其他顾虑。一些农村的贫困户，即使国家给予补贴也仍然买不起。而且现在农村很多地方还经常停电、限电，就算买得起电器，正常使用也会受影响。”因而，在这个当口上，为使家电产品能够正常使用，加强农村电网的基础设施建设与家电下乡在某种程度上也有了对接。
农民的消费能力是否真正达到了预期的水平？优惠的政策、价廉物美的家电产品是否能真正让农民掏出钱来消费？中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田教授表示，农民每年的收入在扣除生产资料和生活必需品支出后，已经所剩无几，有的甚至还入不敷出。也许正如有些网友认为的那样：“买得起的早就买了，买不起的还是买不起。就算买得起，也不一定用得起。”
对于家电下乡所采取的补贴优惠政策是否能够真正起到作用？郑风田教授分析认为，我国各地农民收入差异较大，采取一刀切的补贴方式对于农民需求的刺激有限。对于沿海和大城市周边的农村来说，其家电保有量已经接近城市水平，补贴政策对消费的吸引有限；而对于中西部地区的农民来说，有限补贴可能不足以使其有足够的资金购买家电。其结果可能是，家电下乡并不能真正解决贫困农民的家电需求，来自全民税收的财政补贴只能让部分人获益。郑风田教授还表示，我国之前在农村也采取过以补贴方式支农的政策，但最终的结果未必符合预期。家电下乡的初衷是好的，但具体执行起来可能会产生一些问题。以招标、补贴方式来刺激农民消费家电的方式值得商榷，不妨将补贴资金以代币券的方式直接发给农民，实现代币券向更需要采购家电的农民集中。
提高农民收入还是核心
全国各地已陆续拉开的家电下乡大幕，要真正赢得农民喝彩还有很长的路要走。有媒体调查发现，陕西省家电下乡20天后的成果：只卖掉了370台家电，平均每天卖掉不到20台家电产品。而从2008年12月启动家电下乡工作以来，陕西省备案的家电下乡销售点已超过2000个。
由此看来，不论是家电消费还是内需拉动，真正的、长期的增长动力还是来自于农民收入的真正提高。只有实际收入真正增加了，农民潜在的需求才可能变成现实的消费。“我国农村内需潜力大是指农村人口比较多，只要有收入增加的刺激，农民收入用于消费的比重就会变高，”中央财经大学教授秦池江表示，“加大农村投资，增加农民的收入就会带动消费，农村地区的内需将会扩大，农村经济发展的面貌也将有很大改观。”
2008年10月，我自己就花了2200多元买了一个家电下乡的新飞冰箱。碰巧在商场看见家电下乡的产品，但之前并不知道有这个政策，如果除去政府补贴的13%，产品原价与其他非家电下乡的产品也差不多。我拿着销售商的发票、家电下乡的补贴卡和户口本，去镇上的财政部门办理了返还补贴款的手续，倒也不怎么麻烦。
其实，我买之前的确有点担心质量问题，担心商家会把库存积压的产品下乡。但是买的冰箱到现在用了几个月了，觉得质量好像也差不多。
我们村的收入主要是靠种庄稼、棉花等作物，农闲的时候再出去打点工，人均年收入大概有五六千元。但2008年粮食和棉花价格都比2007年降低了不少，所以，我对2008年的收入不太乐观。
我们镇对家电下乡的宣传力度还不大，有的农民对产品质量也有些担心，还有人觉得办理返还补贴款的手续可能会比较麻烦。所以据我所知，村里买家电下乡产品的人并不太多。我们这儿大多是一般在春节或是嫁娶的时候会买大件的家电，平时购买家电的情况并不多。这里对冰箱和空调的需求量比较大，电视机和洗衣机现在都比较普及了。其他的，例如摩托车由于杂费收的比较多，所以买的可能也比较少。
家电下乡应该还是一个很好的事情，对于我们农民来说，是有实惠的。但是我觉得，家电下乡产品的范围是不是还可以更大一些，现在每种产品只有一个品牌，让我们选择的余地太小了。另外，国家的补贴力度是否还能再大一点。
农村绝大多数污水随意排放，垃圾随意堆置。“污水靠蒸发，垃圾靠风刮”是对一些地区环境状况形象但真实的描述。
文/张惠远
编者按：
相对城市而言，农村是环保工作的薄弱地区。根据2007年《中国环境状况公报》，我国农村环境保护形势突出表现为生活污染加剧，面源污染加重，工矿污染凸显，饮用水存在安全隐患，生态退化尚未得到有效遏制。2008年11月，中共中央提出扩大内需10项措施，国家环境保护部据此推进的六项工作中，加强农村环保即是其一。
2009年农村环保起步基础
目前看来，我国农村环境保护工作已经积累了一些经验：
农村环境综合整治工作初见成效。各地围绕农村饮用水源地的环境保护、农村生活污水和垃圾治理、畜禽养殖污染治理、农村环境保护管理模式探索等开展了一系列工作，解决了农村近1亿人口的饮水安全问题，在600多个县开展了测土配方施肥工作，户用沼气达到2200多万户。
农村环保政策标准体系逐步完善。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和国务院办公厅转发的《关于加强农村环境保护工作的意见》等相继发布。环境保护部也制定了畜禽养殖业污染防治管理办法、污染物排放标准和污染防治技术规范。这些政策与措施，对解决农村环境问题、改善农村落后面貌发挥了积极作用。
农村生态示范建设深入开展。1982年，原国务院环境保护领导小组率先在北京市大兴县留民营村开始组织生态农业的试点工作，并逐渐在全国推广。截至2008年，全国已有629个环境优美乡镇，50多个市、县开展了农村环境保护试点。这些工作，使农村环境保护融入基层经济社会发展全局，推动了各地农村环境保护工作。
当前农村环保五大难
目前，我国的农村环保形势依然十分严峻。
一是农村水环境污染问题突出，许多地区饮水安全仍然得不到保障。2007年底，全国仍有2.5亿农村人口存在饮水不安全问题，有些农村的饮用水源地甚至检测出有毒有害物质，对群众身体健康构成严重威胁。
二是村镇环境基础设施严重滞后，农村生活污染加剧。据测算，全国农村每年产生生活污水约90多亿吨，生活垃圾约2.8亿吨。绝大多数污水随意排放，垃圾随意堆置。“污水靠蒸发，垃圾靠风刮”成为一些地区的形象写照。
三是农业生产污染逐步加重，土壤和面源污染非常突出。2007年，我国化肥和农药年施用量分别突破5000万吨和160万吨，而利用率仅为30%～35%左右，大量流失的化肥、农药造成了水体和土壤污染。每年产生的6.5亿吨农作物秸秆和27亿吨畜禽粪便，大部分得不到利用，已经成为农村重要的污染源。
五是农村生态系统功能退化严重，威胁国家生态安全。农村地区乱采滥挖、超载放牧、围湖造地、毁林开荒等行为依然存在，生物多样性减少，外来有害物种入侵加重，农村生态系统功能退化，对国家生态安全构成威胁。
农村环保遇历史契机
2008年7月召开的全国农村环保工作会议，对农村环境保护作出了全面部署。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》描绘了社会主义新农村建设的美好蓝图，制定了许多切实可行的政策措施。作为改善民生的重要领域，农村环境保护被提升到国家战略高度。
近几年来，各地积极探索农村环保的有效模式，积累了大量的实践经验，为农村环保的进一步加强打下了很好的基础。浙江实施了“千村示范，万村整治”和“农村环境五整治一提高”工程，江苏开展了以“六清六建”为主要内容的农村环境综合整治，四川等省实施了“户集、村收、镇运、县处理”的农村生活垃圾无害化处理模式，福建等地开展了农村集中式饮用水水源地保护区划定工作。这些工作积累了大量经验和范例。
加强农村环保六对策
全面落实农村环保“以奖促治”政策措施。率先针对重点流域、区域和问题突出地区开展集中整治，着力解决危害农民群众身体健康、威胁城乡居民食品安全、影响农业农村可持续发展的突出环境问题，实行“以奖促治”。围绕“以奖促治”工作，开展配套政策、规划的研究和制定工作，及时总结措施执行情况和各地经验，真正把这项政策落到实处，让农民得到实惠。
扎实推进村镇环境综合整治。把保障群众饮水安全作为重中之重，科学划定农村饮用水水源保护区，加强水质监测和污染治理。制定完善农村生活污染排放标准，加强污染物处理。严格控制农村地区工业污染，优化农村工业布局，推进污染集中治理，严格环境准入，防止城市和工业污染向农村转移。对畜禽养殖业发展进行合理规划布局，加强养殖废弃物综合利用，从源头控制污染。积极防治农村土壤污染和面源污染，发展生态农业、有机农业，保障食品安全。
研究、完善有关土壤污染防治、畜禽养殖污染防治等农村环境保护方面的法律制度。按照地域特点，制定村镇污水、垃圾处理及设施建设的政策、标准和规范。抓紧制定实施有利于农村环境保护的政策措施，加大农村环境保护的资金投入，逐步建立农村生活污水和垃圾处理的投入和运行机制。完善考核机制，各级政府应把农村环境保护工作纳入重要日程，制订和实施农村环境保护工作方案。把农村环保作为对干部政绩考核的重要指标，把农村环境治理纳入政府重大事项督察范围。
进一步深化环境优美乡镇、生态村建设工作，完善工作机制，发挥示范作用。对经过建设生态环境达到标准的村镇，实行“以奖代补”。加强农村自然生态保护，加强农村地区资源开发监管，保护农村地区生物多样性，营造人与自然和谐的农村生态环境。发展农村生态经济，发展农村生态产业，以环境保护优化经济增长，扩大当地群众就业机会，提高农民生活水平。
按照区域生态环境整体特征，建立和完善城乡环境监测体系，定期公布全国和区域农村环境状况。加强农村饮用水水源地、自然保护区和基本农田等重点区域的环境监测。积极推动环保机构向县以下延伸，加强人员培训和能力建设，加大环境监督执法力度，严肃查处违法行为，逐步建立覆盖城乡的环境监察体系。开展环境保护知识和技能培训活动，培养农民参与农村环境保护的能力。建立公众参与机制，维护农民的环境权益。