石艺投资咨询资格编号S1060524070003
摘要
平安观点：
中国基本养老保险已基本实现全覆盖。中国的基本养老保险发展至今，主要包括两个部分：一是由企业职工基本养老保险和机关事业单位基本养老保险组成的城镇职工基本养老保险，二是城乡居民基本养老保险。截至2023年末，基本养老保险参保人数为10.7亿人，剔除0-15岁的青少年及在校学生后，基本实现了全覆盖。
1.全国情况：各险种收支结构不同，安全边界差异较大
基本养老保险的收入以保险费和财政补贴为主，支出以养老金待遇支出为主，近年来整体维持收支平衡、略有结余的状态。除2020年以外，近五年基本养老保险当期结余大约在收入8%-9%的水平。按当前支出水平计算，在所有收入中断的极端情况下，企业职工基本养老保险累计结余大约可承担14个月的支出责任，机关事业单位基本养老保险则仅能承担3个月左右，城乡居民基本养老保险由于待遇水平不高，可以承担30个月的支出。
然而，基本养老保险的收支压力正在快速增长，尤其城镇职工基本养老保险的可持续性面临挑战。据官方测算，全国企业职工基本养老保险基金预计到2029年将出现当期收不抵支，到2036年左右累计结余将耗尽。机关事业单位基本养老保险由于累计结余水平更低，所面临的压力可能更大。
2.各地情况：经济发展水平不同，收支结余存在显著差异
各地城乡居民基本养老保险自主权较大，缴费及待遇水平普遍不高。当前，城乡居民基本养老保险的缴费由各地自主定档，待遇水平则受到各地政府补贴力度的较大影响。整体看，各地城乡居民基本养老保险的收入和待遇水平普遍不高，但部分地区存在极端值。2022年，各地基金人均收入普遍不超过2000元/年，但上海在财政补贴之下能达到4.7万元/年；各地待遇水平多数不超过4000元/年，但北京、上海在财政补贴下能超过1万元/年。
各地基金结余情况差异较大，全国统筹机制正在落实。当前，中国各省城镇职工基本养老保险收支压力截然不同，部分经济发达、劳动适龄人口流入较多的省市，正结余水平较高；部分人口净流出省市已经出现了当期负结余。自2018年开始，中国开始设立中央统筹调剂金制度，2022年进一步升级为全国统筹机制，对平衡各地收支压力起到了一定作用。城乡居民基本养老保险则暂时还没有设立类似的全国统筹机制。
3.总结及政策建议
当前，中国基本养老保险体系已经大致实现了全覆盖，为中国居民的基本养老提供了兜底作用。但城镇职工基本养老保险的可持续性问题也不断凸显。第一，总量方面，城镇职工基本养老保险面临结余耗尽风险，并可能影响居民对基本养老保险体系的信任度，降低缴费甚至参保意愿，形成恶性循环。第二，结构方面，广东等劳动力流入省仍能维持数千亿元的年均结余水平，而东三省等劳动力流出省，已经出现当期收不抵支的情况。一方面会损害基本养老保险的运行效率，另一方面还可能会加剧地区间的贫富差异。
针对我国基本养老保险体系的可持续性问题，我们认为可行的政策措施包括：提升统筹层次、提高投资管理效率、强化财政补贴力度、推进延迟退休改革等。第一，城镇职工基本养老保险要加快完善全国统筹的制度基础，城乡居民基本养老保险建立省级统筹机制，通过提升统筹层次提升运行效率，缓解可持续性问题。第二，扩大基本养老保险基金的委托投资比例，适度放宽投资限制，提升资金投资管理效率。第三，通过多样化的财政补贴充实全国社会保障基金，并适度拓宽其投资范围，增厚养老保险储备。第四，根据二十届三中全会部署，按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革。第五，进一步完善各类制度设计细节，优化基本养老保险的运行机制。
4.风险提示
01
中国的三支柱养老保险体系概览
1.1多支柱养老体系的定义
1994年，世界银行总结了世界多国养老金发展的经验，并在其《避免老龄危机:保护老年人及促进经济增长的政策》报告中首次提出了著名的三支柱养老体系框架：
第一支柱（PublicPillar），由政府财政支付的强制性公共养老保险，也可称为国家基本养老保险计划。这一支柱由政府通过税收强制实施，一般采取现收现付制，主要通过代际转移筹集来为老年人提供一定水平的长寿保险。其主要目的在于为社会成员提供最基本的退休收入，以有限度地缓解老年贫困。这体现了国家的社会政策目标和固有的收入再分配特征。第二支柱（SecondPillar），私人管理的积累性强制性养老保险。这一支柱通常由政府鼓励实施，一般通过“以收定支”将养老金待遇水平与在职时缴费相联系，不存在代际转移。其主要目的是减少对第一支柱的依赖，发挥养老的补充作用，兼顾体现一定的社会政策目标。此外，第二支柱的完全积累制能够促进资本积累和金融市场的发展。第三支柱（VoluntaryPillar），个人自愿投保的储蓄养老计划。这一支柱主要是通过建立个人养老保险计划和发展商业人寿保险，为高收入阶层提供较高的退休收入，强调自由支配的灵活和自愿性，而政府应当为这种储蓄提供税收优惠。其主要目的是给那些希望在老年时得到更多收入的人提供额外保护，为社会公众提供更加灵活的经济保障机制。
2005年，世界银行发布《21世纪的老年收入保障：养老金重塑的国际比较》，将“三支柱养老体系”进一步细化为“五支柱养老保险体系”，主要在“三支柱”的基础上增加了普享型的零支柱和家庭养老的第四支柱，以作为世界各国建立养老保险制度的参考。其中，零支柱是非缴费型养老金计划，旨在消除老年贫困，为终身贫困者以及没有资格领取正式养老金的退休者提供最低水平的保障。第四支柱则是指家庭成员之间对老年人的非正式养老支持，如家庭内转移支付、赡养医疗、自有住房等非养老金资源。
1.2中国的基本养老保险大致对应第一支柱
基本养老保险对应第一支柱。中国第一支柱养老保险，通常指基本养老保险。基本养老保险始兴于1951年开始建立的劳动保险制度，几经变革发展至今，主要包括两个部分：由企业职工基本养老保险和机关事业单位基本养老保险组成的城镇职工基本养老保险，以及城乡居民基本养老保险。其中，企业职工基本养老保险主要覆盖各类城镇地区私营及非私营企业职工，机关事业单位基本养老保险主要覆盖各类国家机关和事业单位工作人员，城乡居民基本养老保险则覆盖广大农村居民及不在城镇职工基本养老保险覆盖范围内的城镇居民。
个税递延型商业养老险、个人账户养老金等属于第三支柱。相对于第一、二支柱而言，中国养老保险体系第三支柱建立和发展的前期进程要缓慢得多。目前看有以下几种主要形式：一是税惠型和非税惠型商业养老保险，其中以个人税收递延型商业养老保险为主；二是个人养老金。其中，个人税收递延型商业养老保险于2023年开始与个人养老金合并，目前仍处于流程之中。但总体上看，第三支柱的规模大大小于第一二支柱，尚未能充分发挥补充居民养老的作用。
1.3目前基本养老保险已大致实现全覆盖
整体看，截至2023年末，中国基本实现基本养老保险的全覆盖。当前，中国基本养老保险需要16岁及以上且非在校生才可参保。2023年末，中国总人口约为14.1亿人，其中15岁及以上人口为11.8亿人。相应的，基本养老保险参保人数为10.7亿人。在剔除在校生及15岁人口后，中国基本养老保险已经大致实现了全覆盖。
从各地来看，人口流动对参保地选择有所影响。目前，城乡居民基本养老保险，依然需要在户籍地参保；而城镇职工基本养老保险，除个别超大城市外已放开户籍限制。因此，基本养老保险的参保情况出现了与各地常住人口不一致的情况，河南、安徽等人口流出大省，基本养老保险参保人口甚至高于剔除0-14岁人口后的常住人口，表明有许多当地参保人员去到了其他省市工作。广东、江浙等人口流入大省，基本养老保险参保人口显著低于剔除0-14岁人口后的常驻人口，表明有大量非当地参保人员进入省内工作。
02
中国基本养老保险的收支及运行情况：收支平衡，略有结余
老龄化高峰未至，中国基本养老保险基本处于收支平衡，略有结余的状态。中国的基本养老保险整体采用了以支定收、略有结余的设计模式。在实际运行过程中，除2020年因疫情缓缴社保费用，导致出现当期负结余外；2003年以来中国基本养老保险基本实现收支平衡，且每年都能实现正结余。如图表5所示。
2.2支出：养老金支出为主，其他支出占比较低
整体看，中国的基本养老险的支出，几乎完全由基本养老金支出构成，其他类型的支出占比较低。其中，基本养老金支出，由发给个人的养老金构成，约占总支出的95%；其它类型的支出，则包括医疗补助金、丧葬抚恤等，约占总支出的5%。
整体看，基本养老保险的结余水平尚可。当期结余方面，除2020年以外，近五年基本养老保险每年的结余大约可以占当期收入的8%。累计结余方面，以当期支出水平计算，在所有收入中断的极端情况下，累计结余也可承担12个月以上的支出责任，起到了比较好的安全边际作用。
分险种看，各类保险的结余水平差异较大。当期结余方面，除2020年以外，近五年企业职工基本养老保险的当期结余大约在8%-9%的水平，机关事业单位基本养老保险则仅能维持在2%左右，城乡居民基本养老保险则能达到25%左右。累计结余方面，以当前支出水平计，所有收入中断的极端情况下，企业职工基本养老保险累计结余大约可承担15个月的支出责任，机关事业单位基本养老保险则仅能承担3个月左右，城乡居民基本养老保险由于待遇水平不高，可以承担39个月的支出。
然而，中国基本养老保险的收支压力正在快速增长。中国历史上的人口增长并不平稳，近年来第二次婴儿潮人群已经临近退休年龄，未来中国新增退休人口将会出现较快的增长。与此同时，受生育率下降影响，新达到劳动年龄的人口（新劳动适龄人口）会低于新增退休人口。以七普数据进行正反向推算，2011-2020年中国年均新增退休人口约为1600万人，而2021-2030年则会增至接近2300万人；2011-2020年中国年均新劳动适龄人口约为1500万人，而2021-2030年则只会增加至1800万人。这一方面意味着退休人口快速增加，基本养老保险支出水平提升；另一方面意味着劳动适龄人口萎缩，基本养老保险收入压力增大。
城镇职工基本养老保险的累计结余面临耗尽风险，可持续性面临一定挑战。根据中央有关部门组织编写的《党的十九届五中全会<建议>学习辅导百问》，在现行制度框架下，全国企业职工基本养老保险基金预计到2029年当期将出现收不抵支，到2036年左右累计结余将告耗尽。机关事业单位基本养老保险由于累计结余水平更低，所面临的压力可能更大。城乡居民基本养老保险由于DC型的设计特点和较好的结余水平，收支压力会主要转化至财政补贴之上。
03
城镇职工基本养老保险：社平工资为收支机制核心
由于机关事业单位基本养老保险与企业职工基本养老保险正在并轨，因此本章我们直接以企业职工基本养老保险为例。企业职工基本养老保险基金的收入，主要由保险费，即企业和个人的缴费构成。当前，城镇职工基本养老保险的缴费机制和参数已经实现了机制上的全国统一：缴费基数由各地社平工资决定，缴费比例由中央统一规定。城镇职工基本养老保险基金的支出基本完全为待遇支出。而待遇水平，则由基础养老金、个人养老金和各地的调节机制决定。其中，基础养老金和个人养老金的待遇水平根据中央确定的机制，以及各地的实际参数，遵循多缴多得、长缴多得的原则确定。调节机制，则是根据中央确定的机制与涨幅上限，由各地自行决定调整幅度和方法。
3.1缴费：多挣多缴，缴费水平受社平工资和个人收入影响
当前，中国企业职工基本养老保险，由企业与个人按照当地工资水平，根据全国统一的比例进行缴纳。其中，企业与个人的缴费比例，分别为缴费基数的16%和8%。缴费基数为职工个人工资，但下限不得低于当地社会平均工资的60%，上限不得高于当地社会平均工资的300%。具体可以用式1.1和式1.2表示。
其中，C表示实际缴费的金额，Wcontributable表示缴费基数，Wpersonal表示职工个人的月平均工资；Wsocial表示当地的社平工资，在实际操作中使用全口径城镇单位就业人员平均工资（简称全口径社平工资），由各地自行发布；Remployee和Remployer分别表示企业和员工的缴费比例（16%和8%），由国家统一规定。此外，灵活就业人员也可以参加企业职工基本养老保险，缴费基数与企业职工一致，只是缴费比例从8%变为20%。
以2023年度上海缴费方法为例：2022年度上海全口径社平工资为12183元/月，缴费下限为全口径社平工资的60%，即7310元/月；缴费上限为全口径社平工资的300%，即36549元/月。若一名企业职工的工资低于7310元/月，则以7310元/月为缴费基数；假设工资高于36549元/月，则以36549元/月为缴费基数；位于二者之间，则以职工个人的工资收入为缴费基数。
在此基础上，企业缴纳缴费基数的16%，职工个人缴纳缴费基数的8%。假设一名企业职工的工资为10000元/月，则企业缴纳1600元/月，职工个人缴纳800元/月。可以用式1.3表示，测算如图表21所示。
由于缴费比例统一，各地工资水平的差异，是导致各地缴费水平不同的主要原因。2022年，我国31个省级行政区（以下简称“31个省市”）当中，全口径社平工资相对较高的地区，包括上海、北京、广东等经济较为发达的地区，西藏等地广人稀、劳动力成本较高的地区，以及青海等非私营经济占比较高的地区。在这些地区，企业和个人缴纳的企业职工基本养老保险费用较高。
在实际操作过程中，各省市的一些执行细节差异，也会导致养老保险的实际缴费水平存在一定差异。
缴费比例方面，全国各地尚未实现统一。早期中国企业职工基本养老保险的各类参数由各省自行决定。在部分人口结构相对年轻、经济相对发达的省市，由于养老金收支压力较小，地方政府会将企业缴费比例设置得较低。直到2019年，国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》后，全国才逐步开始统一缴费比例。直至目前，仍有部分省市处于过渡期之中。比如，2024年，浙江和广东的企业职工基本养老保险企业缴费比例仍然为15%,，低于全国标准一个百分点。同时，部分地区也会临时下调企业缴费比例。比如，疫情期间，浙江就曾将企业缴费比例从15%下调至14%，以减轻企业的缴费压力。
缴费基数方面，各地也会根据自身情况进行一些调整。部分地区在调整缴费下限时，可能对企业和机关事业单位采取不同的方案。例如，2023年，北京企业职工基本养老保险所采用的实际缴费下限为6326元/月，低于理论下限；机关事业单位基本养老保险所采用的实际缴费下限为6678元，与理论下限一致。部分省内经济发展水平差异较大的省市，采用省内分档而非省内统一标准的方法，计算缴费基数和对应的上下限。例如，2023年，湖北省将省内的缴费标准分为三档，武汉和省直地区的经济发展水平较好，使用的缴费基数较高，黄石、十堰等市次之，荆州、鄂州等市最低。广东省也将省内缴费标准分为了四档，广州、深圳和省直最高，珠海、佛山等次之，汕头、惠州等再次，韶关、河源等最低,。当经济压力较大时，各地也可能会临时将实际缴费下限降低至理论下限之下。2023年，北京、浙江、江苏、宁夏的企业职工基本养老保险，实际采用的缴费下限分别为6326元/月，4462元/月,，4494元/月，4408元/月，比理论下限均少了几百元。
3.2待遇：多缴多得原则与常态化调整机制并存
1.基本养老金：各地社平工资和企业职工历史缴费情况影响待遇水平，多缴多得、长缴多得
基础养老金，以上一年度职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，每缴满1年发给1%，如式2.1。其中，Wsocial为上一年度职工月平均工资。在实际操作中，使用的同样是全口社平工资。N为缴费年限。Wcontribute为本人指数化月平均缴费工资，计算方法如式2.2和式2.3。
式2.2中，Wcontribute.i指退休前第i年职工个人实际缴费；Wsocial-1指退休前第i–1年职工平均工资；二者之商，可以理解为职工个人退休前第i年缴费工资，相当于退休前第i–1年职工平均工资的倍数。将职工个人整个职业生涯的倍数进行算数平均，以用于反映职工个人职业生涯中的实际缴费，相较于平均工资的水平。最终，以这一指数乘以待遇发放前一年的职工月平均工资，可以尽可能剔除工资水平变化导致的物价水平变动的影响，防止养老金的实际待遇缩水。
另一种理解方式是，根据物工资水平的变化，计算职工实际缴费工资相当于当前工资的水平，可以用式2.3表示。其中，Wsocial/Wsocial.i-1可以理解为自退休前第i–1年社会平均工资水平变化幅度，其与Wcontribute.i的积即为职工退休前第i年实际缴费工资相当于当前社会平均工资的水平。
个人账户养老金，等于个人账户储存额除以国家规定的计发月数。其中，计发月数主要是根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定的，如图表26所示。当个人账户储存额领取完毕后，个人账户养老金继续发放，支出由统筹基金承担。
可以看到，在当前基础养老金和个人养老金的制度设计下，当地社平工资和企业职工的历史缴费水平，是影响基本养老金水平的主要因素。通常而言，当地工资水平越高，养老金待遇水平越高；职工个人历史缴费水平越高、缴费时长越长，待遇水平越高。而到实际退休之后，当地平均工资水平的变动幅度，决定了养老金的待遇水平变动幅度。
2.调整机制：根据物价和工资水平变动，调整基本养老金待遇水平
除当地工资水平和职工历史缴费因素外，中国还会通过行政手段的方式，对基本养老金水平进行调整。2005年，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，提出要“建立基本养老金正常调整机制。根据职工工资和物价变动等情况，国务院适时调整企业退休人员基本养老金。各地根据本地实际情况提出具体调整方案”。
中央政府负责明确养老金的整体待遇涨幅和调整方法。整体待遇涨幅方面，国务院已经连续20年调升基本养老金的整体待遇水平。2006年，原劳动部和财政部明确了2005-2007年的基本养老金待遇按照工资增长率挂钩调整。2008年及以后，改为现行的调整机制，直接明确调整幅度。到2024年，已经实现基本养老金的20年“连涨”，如图表27所示。
中央政府明确调整方案的主要构成，包括四个部分：定额调整、挂钩调整、倾斜调整和特殊调整。其中，定额调整指直接提升养老金的金额；挂钩调整，指根据退休人员的缴费年限和当前养老金待遇水平等因素进行差异性提升；倾斜调整，指对贫困、偏远地区、高龄人员等进行额外的提升；特殊调整，主要是针对特殊人群，如建国前参加革命的老工人等进行进一步的额外调整。
以2024年北京市的调整方案为例：定额调整方面，2024年北京市每名退休人员，每人每月增加30元。挂钩调整方面，包括缴费年限挂钩和养老金水平挂钩两部分。年限调整，指2024年北京市退休人员中，缴费年限满10年及以上的退休人员，缴费年限每满1年，每月增加2.4元；缴费年限不满10年的（不含建设征地农转工退休人员），每人每月增加24元；缴费年限不满15年的建设征地农转工退休人员，每人每月增加36元。养老金水平挂钩，是指2023年养老金水平达到每月6813元的，在2024年增加15元，且保底达到6843元；2023年养老金水平达不到6813元的，增加30元。倾斜调整方面，对高龄人员进行额外的补贴。特殊调整方面，对建国前参加革命工作的老工人、军转干部等进行额外调整。如图表28所示.
虽然各地调整方案存在一定差别，但调整方案整体与全国性机制一致。通常而言，社平工资越高的地区，以及相对而言偏远、需要政策倾斜的地区，定额调整幅度会更大。就2024年的情况来看，上海等经济相对发达的地区，定额调整幅度较大；西藏、青海、宁夏、新疆等政策倾斜区域，定额调整幅度同样较大，如图表29所示。此外，各地的挂钩调整方案等各不相同，但整体趋势与定额调整一致。
04
城乡居民基本养老保险：各地自主权高，水平差异较大
4.1缴费：居民分档缴纳，财政大量补助
个人缴费方面，居民个人缴费水平由居民在政策范围内自主选择。由于城乡居民基本养老保险的参保人员收入差距较大，且收入水平通常存在波动。因此，城乡居民基本养老保险的缴费模式并不直接由社平工资一类的基数决定。相反，而是由各地自行决定缴费的上下限，由居民自主决定缴费水平。2014年《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》中，城乡居民基本养老保险最低缴费档次为100元，最高由各地自行决定，不超过当地灵活就业人员参加职工基本养老保险的年缴费额即可。
当前，灵活就业人员的最低缴费标准，为城镇职工基本养老保险缴费基数下限的20%。而与之相对，城乡居民基本养老保险的最高缴费上限，就相当于全口径社平工资的12%，如式5.1所示。
以2023年海南省为例：2023年，海南省城镇职工社会保险月缴费基数下限为4830元，对应2023年省灵活就业人员参加企业职工基本养老保险的最低年缴费额为11592元（=4830元×20%×12个月）。因此，按照100元的整数倍金额进行缴费，2024年城乡居民基本养老保险缴费标准的上限为11500元，取整数为11500元。需要说明的是，取整为海南省的规定，并非所有省市都会取整。
当前，随着经济发展水平的提高，各地通常已经将最低缴费标准提高至200元/年以上，仅部分省市对特困人群保留100元/年的最低缴费档次。同时，最高缴费金额通常也直接由政策规定，并不直接使用当地灵活就业人员参加职工基本养老保险的年缴费额。具体如图表31所示。
从政府补贴来看，各省补贴标准同样差异较大，且补贴幅度与缴费水平的关系并不明显。当前，各地政府补贴标准基本遵守了30元/年的下限，但上限差异极大，没有明显的规律，与缴费水平之间的比例关系也不确定。如，2024年，北京市最高缴费档次为9000元/年，补贴金额仅为150元/年；上海市虽然最高缴费档次仅有7300元/年，但补贴金额高达730元/年。如图表32所示。
整体看，当前各地城乡居民养老保险基金人均收入差异较大。其中，上海人均基金收入高达4.7万元，其他地区均未超过1万元。上海的超高收入，主要是参保人数较少且财政补贴力度较大，拉高了人均基金收入。除上海外，各地城乡居民基本养老保险基金人均收入不足万元/人/年。北京等少数经济发达地区人均收入水平超过4000元/人/年；而西藏、新疆等城镇职工基本养老保险基金人均收入较高的中西部地区，城乡居民基本养老保险基金人均收入仅1000元不到，与经济发展水平一致。
4.2待遇：基础账户兜底，个人账户多缴多得
城乡居民养老保险的待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。其中，基础养老金完全由政府出资，中央财政确定并调整国家级最低标准，承担相应支出；地方政府可进一步提高基础养老金的地方级最低标准，提高的部分由地方财政承担。个人账户养老金方面，个人缴费、政府补贴和集体补助全部计入个人账户，按照国家规定计息。个人账户储存额用于计发个人账户养老金，个人缴得越多，政府补贴越多，个人账户积累也越多，今后能领取的养老金也越多，具体如式4.2所示。
从基础养老金来看，当前，中央财政承担的基础养老金为每人每月103元，各地在此基础上会进一步上调基础养老金最低标准。然而，调整幅度的披露情况不是很完善，且各级地方政府普遍具有调节权限。根据《中国经济周刊》2022年的统计，基础养老金水平最高的上海能达到1300元/月，而云南省基础养老金最低水平仅为103元/月。
整体看，当前各地城乡居民养老保险基金人均待遇水平差异也比较大。其中，上海、北京人均待遇超过1万元，其他地区均在6000元左右或以下。上海和北京的待遇水平高，主要原因是基础养老金待遇较高，财政补贴力度较大。同时，部分待遇水平仍然相对偏低的地区，虽然财政补贴力度有限，但政府也在尝试通过集体资助等方式提升基金收入及待遇支付能力。未来待遇水平可能会进一步上涨。
05
结余与调剂：各省收支压力不同，全国统筹再平衡
当前，中国各省城镇职工基本养老保险收支压力截然不同，部分省市正结余较多，部分省市已经出现了当期负结余。因此，自2018年开始，中国开始设立中央统筹调剂金制度，平衡各省收支压力。2022年，中国又在中央统筹调剂制度的基础上，进一步开始落实全国统筹，为提升统筹效率建立制度性基础。城乡居民基本养老保险方面，由于待遇水平相对较低、财政兜底能力较强，收支压力的差异暂时还没有导致负结余的普遍产生。因此，暂时还没有设立类似的全国统筹机制。
5.1收支机制决定了各省收支结余差异
城镇职工基本养老保险方面：虽然城镇职工基本养老保险的收支机制基本实现了全国统一，但由于城镇职工基本养老保险基本已经放开各地户籍限制，人口流动趋势对各地收支平衡的影响也较为巨大。2022年，广东、江苏等地因人口流入较多，收支水平显著高于中国其他省市。而北京、上海等虽然并未完全放开城镇职工基本养老保险的户籍限制，但也有户籍迁入方法，因此同样存在较多正结余。然而，东三省等人口流出大省，由于劳动适龄人口流出较多，收支压力显著大于中国其他省市，负结余情况较为严重。
城乡居民基本养老保险方面：由于财政兜底性质较为明显，在财政大力补贴之下基金普遍实现正结余。通常而言，人口越多的省市，参保人数越多，政府补贴力度越大，因而当年结余水平越高。如山东、四川、安徽、河南等。此外，部分经济发达省市由于私营经济发达、城镇职工基本养老保险覆盖面比较有限，城乡居民基本养老保险参保人数同样较多，结余水平也比较高，如江苏等。
5.2中央调剂金及全国统筹促进再平衡
为平衡各省间的收支结余压力，2018年，国务院开始建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。所谓中央调剂，就是各省先将部分基金收入上缴至中央，而后中央按照各省的参保人数、收支压力等将所有收到的资金再转移支付给各地，从而平衡收支压力。2022年，全国统筹制度开始进一步实施，采用的也是中央统筹调剂制度的升级版。就2022年来看，广东、北京、江苏等人口结构相对年轻，收支压力较小的省市，上缴幅度最大，东三省作为人口流出大省，受到的统筹调剂资金最多。
06
结论
当前，中国基本养老保险体系已经大致实现了全覆盖，为中国居民的基本养老提供了兜底作用。但城镇职工基本养老保险的可持续性问题也不断凸显。第一，总量方面，城镇职工基本养老保险收支压力自2020年后开始增大，除企业职工基本养老保险面临在2036年耗尽累计结余的风险外，机关事业单位基本养老保险因历史原因，结余情况更加严峻。同时，总量风险还可能会导致居民对基本养老保险体系的信任度下降，进而影响缴费意愿甚至参保意愿，形成恶性循环。第二，结构方面，各省劳动力流动趋势不一，广东等劳动力流入省人口结构年轻，在企业缴费率较全国平均水平仍低1个百分点的情况下，仍能维持数千亿元的年均结余水平。与之相对，东三省等劳动力流出省，老龄化较严重，财政补贴能力不足，已经出现当期收不抵支的情况。这一方面会损害基本养老保险的运行效率，另一方面还可能会加剧地区间的贫富差异。
针对我国基本养老保险体系的可持续性问题，我们认为可行的政策措施包括：提升统筹层次、提高投资管理效率、强化财政补贴力度、推进延迟退休改革等。具体来看：
第一，城镇职工基本养老保险要加快完善全国统筹的制度基础，城乡居民基本养老保险建立省级统筹机制，通过提升统筹层次提升运行效率，缓解可持续性问题。城镇职工基本养老保险方面，当前全国统筹所面临的各类现实问题包括省级统筹尚未完全实现、各类机制尚未完全统一、央地财事权匹配等。因此，需要进一步加快全国统筹制度基础的建设，为全国统筹创造条件。当前，可以继续使用上缴下拨式的全国统筹机制，强化调节力度，缓解各地养老金收支压力。城乡居民基本养老保险方面，当前其统筹层级较低，不利于基金效率提升。我们认为，可以参考城镇职工基本养老保险的全国统筹机制和中央调剂金制度，建立省级统筹机制，从而推动各地城乡居民基本养老保险待遇水平的统一和提升。
第二，扩大基本养老保险基金的委托投资比例，适度放宽投资限制，提升资金投资管理效率。当前，各省已有部分基本养老保险结余基金委托全国社保基金理事会管理，2016年至今管理绩效稳定、投资收益水平良好。进一步扩大基本养老保险基金的委托投资比例，通过投资收益增厚基本养老保险基金累计结余，不仅可以保障养老金安全边界，也可以发挥养老金作为长期资金对资本市场和实体经济的支持作用。与此同时，可考虑适时适度放宽对基本养老保险基金的投资限制，包括丰富投资品种、提高风险类资产的投资比例、提升海外投资能力等，在控制风险的前提下致力于提升基金整体收益水平。
第五，进一步完善各类制度设计细节，优化基本养老保险的运行机制。如，尽快落实城乡居民基本养老保险待遇常态化调整机制，增强居民参保意愿和提升缴费档次意愿。在提升统筹层级的基础上，进一步优化城镇居民基本养老保险跨区转移机制，建立城乡居民基本养老保险关系跨区转移制度，降低对劳动力流动的影响。增强对各类基本养老保险征缴、经办工作的财政支持力度，通过增加临时编制、提升数字化办公比例等方式，减轻基层工作负担，提升系统运行效率。
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风险提示
1.本报告存在大量测算数据，虽然已经尽可能严谨，但不能保证绝对精确。因此，可能存在测算结果与实际情况存在差异、不能准确反映基本养老保险现状的风险。
2.本报告使用的数据均为最新数据，但2022年基本养老保险尚未完全走出疫情的影响。因此，我们对于现状的分析可能并不能完全反映基本养老保险的长期发展情况。