摘要：从1978年改革开放启动到2010年《中华人民共和国社会保险法》颁布，城镇企业职工基本养老保险制度历经30余年改革，大致经历了改革的启动与探索、改革的创新与深入、改革的统一与完善等阶段，完成了模式创新和制度转换，在保障社会民生和配合经济改革方面成就显著。城镇企业职工基本养老保险制度改革的成功经验主要包括：保障和改善民生是改革的出发点，顺应社会主义市场经济的发展趋势是改革的方向，顶层设计与基层探索的有机互动是改革的方法与路径。
关键词：城镇企业养老保险社会统筹统账结合
制度改革的背景与起因（1978—1983年）
总体而言，1951—1978年，城镇企业职工基本养老保险制度以“现收现付制”为特征，主要以企业为单位运行。
由于“文化大革命”期间企业和国家机关的退休退职工作基本停顿，企业和国家机关中应退未退者分别达200多万人、60多万人。为了妥善解决这部分人的退休和养老问题，1978年6月2日，国务院发布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》《关于工人退休、退职的暂行办法》，后者对退休工人每月领取退休费标准做了明确规定，并要求“工人退休费、退职生活费，企业单位，由企业行政支付”。1980年3月24日，国家劳动总局、中华全国总工会下发《关于整顿与加强劳动保险工作的通知》，提出：“企业单位行政与基层工会要在党委领导下，密切协作，相互配合，认真贯彻执行劳动保险政策、法令，整顿与加强基层的劳动保险工作”。
制度改革的启动与探索阶段（1984—1991年）
为了彻底解决部分企业养老金支付压力过大的问题，以及积极配合经济体制改革、特别是劳动工资制度改革，企业职工基本养老保险制度的社会统筹改革试点、个人缴费和养老金计发办法改革试点等工作相继展开。
（一）社会统筹改革试点
1984年，社会统筹试点的启动拉开了城镇企业职工基本养老保险制度改革的序幕。“拟定全民所有制单位职工退休费用统筹办法并组织试点”是当年劳动人事部保险福利制度改革的重点工作之一。最初的试点是在广东江门、东莞，四川自贡，江苏泰州、无锡以及辽宁黑山等市（县）展开。11月，广东省人民政府印发《广东省全民所有制单位退休基金统筹试行办法》，较早地在全省范围内推广了社会统筹试点。1986年1月，国家经济体制改革委员会（以下简称国家体改委）、劳动人事部联合印发《转发无锡市实行离退休职工养老保险统筹制度的通知》，要求“于近两年内在有条件的城市参考无锡市的经验，结合具体情况，研究实行职工退离休养老保险费用社会统筹的改革”。1986年7月，国务院颁布劳动制度改革的四项规定后，推动了这项工作的开展。
1987年3月6—31日，国家体改委分配体制组、劳动人事部保险福利局在青岛市联合召开了退休费用社会统筹工作座谈会，交流各地实行统筹工作的经验。据初步统计，此时全国已有600个市、县实行了退休费用社会统筹，约占全国市县总数的1/4。与会人员一致认为：“社会统筹退休费用，中央有指示，群众有要求，各地有试点经验，也有一批懂得统筹业务的干部队伍，在全国推广和铺开的条件已经基本具备”。
此后，社会统筹改革迅速推进，到1991年底，除少数边远地区外，全国基本上实行了国营企业职工退休费用市县级统筹，其中福建、江西、吉林、山西、北京、天津、上海等地实现了省级统筹。参加统筹的在职职工26000多万人，约占国营企业职工总数的82%；离退休职工1200多万人，约占国营企业离退休职工的95%。退休费用实行社会统筹后，对于平衡企业负担、增强企业活力、保障退休职工生活、巩固社会安定团结、促进劳动制度改革起到了积极的作用，受到广大职工和企业的欢迎。
（二）个人缴费和养老金计发办法改革试点
伴随社会统筹试点启动，个人缴费改革也开始试点，养老金计发办法改革也进入试点筹备工作，这两项试点工作受到劳动工资制度改革的直接影响。1984年10月20日，中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》强调：“确立国家和企业、企业和职工这两方面的正确关系，是以城市为重点的整个经济体制改革的本质内容和基本要求。要实现这个基本要求，势必牵动整个经济体制的各个方面，需要进行计划体制、价格体系、国家机构管理经济的职能和劳动工资制度等方面的配套改革”。其中，劳动工资制度改革直接推动了城镇企业职工基本养老保险制度做出调整。
养老金计发办法改革在这一时期主要完成了试点筹备工作。1985年1月，国务院发布《关于国营企业工资改革问题的通知》，要求将企业工资总额同企业经济效益挂钩，同时明确“企业的工资改革，要贯彻执行按劳分配的原则，以体现奖勤罚懒、奖优罚劣，体现多劳多得、少劳少得，体现脑力劳动和体力劳动、复杂劳动和简单劳动、熟练劳动和非熟练劳动、繁重劳动和非繁重劳动之间的合理差别。至于具体工资分配形式……均由企业根据实际情况，自行研究确定”。在经济体制改革不断深化的形势下，原本以标准工资为基准确定养老金待遇的计发办法已不能适应深化企业改革、搞活企业内部分配的需要。为了配合经济改革，同时确保养老金待遇能够满足养老需求，自1987年底开始，劳动部门便针对养老金计发办法改革进行了调研和测算，为启动改革试点做准备。
（三）社会保险管理机构和体制改革
截至1991年底，全国共建立省、市、县三级社会保险管理机构2900多个，配备专职社会保险干部25000多人。劳动部还制定了统一的养老保险基金统计报表，每年定期召开统计报表会审会。部分地区开始采用计算机管理养老保险，为全国数据联网和共享打下了基础。
（四）城镇企业职工基本养老保险全国性制度改革的启动
1991年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（以下简称1991年《决定》），明确要求：“改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用”；“地方各级政府要设立养老保险基金委员会，实施对养老保险基金管理的指导和监督”；“劳动部和地方各级劳动部门负责管理城镇企业（包括不在城镇的全民所有制企业）职工的养老保险工作”；“劳动部门所属的社会保险管理机构，是非营利性的事业单位，经办基本养老保险和企业补充养老保险的具体业务，并受养老保险基金委员会委托，管理养老保险基金”。1991年《决定》正式吹响了企业职工劳动保险制度改革的号角，成为我国企业职工养老保险制度改革的重要指导性文件。
1984—1991年是城镇企业职工基本养老保险制度改革的探索阶段，这一时期养老基金社会统筹改革从试点推广至全国，配合劳动工资制度改革而进行的城镇企业职工基本养老保险制度调整也相继展开。这一时期的制度改革既包括通过社会统筹提高共济功能来完善原制度的举措，也有增加个人缴费适应经济体制改革的制度创新。与此同时，为了更好地实行改革举措，一套上通下达的社会保险管理网也初步形成。这些探索解决了企业养老负担畸轻畸重的问题，维护了社会的安定，适应了经济体制改革的要求，探索的成果也为城镇企业职工基本养老保险制度改革的深入开展奠定了基础。
制度改革的创新与深入阶段（1992—1996年）
1992年10月，中共十四大确立了建立和完善社会主义市场经济体制的改革目标。根据这一目标，同年12月，劳动部将企业职工养老保险制度改革目标确定为：“国家立法，政府强制实施，费用三方合理负担，建立基金，互助互济，实行社会化管理，保障退休人员基本生活权益”。在此背景下，城镇企业职工基本养老保险制度改革逐渐深入，与改革探索阶段相比，这一阶段制度改革不仅在各方面显著推进，还实现了顶层设计的制度创新，并提出了深化制度改革方案。
（一）“统账结合”的提出与改革的深入
根据《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，1993年12月，劳动部制定并印发了《关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》，其中养老保险制度改革的阶段性目标包括：“继续扩大覆盖面，把各类企业职工都纳入养老保险范围”；“要根据条件逐步提高统筹层次”，“有条件的地区应建立各类城镇职工统一的养老保险制度和实行统一的养老保险费率，为实现城镇养老保险一体化管理创造条件”；“实行基本养老金计发办法改革”；“进一步巩固企业职工个人缴纳部分基本养老保险费的制度”；“建立养老待遇与缴费挂钩，养老金调整与社会平均工资增长相联系的机制”；“推动企业补充养老保险和社会化服务体系的建立”。此外，在社会保险立法方面还提出了制定《社会保险法》《职工养老保险条例》等。围绕这些方面，在改革探索阶段打下的良好基础上，这一阶段城镇企业职工基本养老保险制度改革不断完善和深入。
1.扩大社会统筹范围、提高社会统筹层次、建立各地区统一的制度在全民所有制企业全面完成退休费用社会统筹的基础上，1992—1994年，城镇集体企业实行基本养老保险费用社会统筹的市县分别达到1500个、1800个和2024个，参加社会统筹的职工人数从6000多万上升到8494.1万。社会统筹的层次也不断提高，到1993年12月，全国实行省级统筹的省、自治区、直辖市已经达到13个。海南、上海、大连、烟台、温州等地建立了包括城镇所有从业人员在内的统一制度、统一标准、统一调剂使用基金、统一管理的一体化基本养老保险制度。1995年5月，劳动部发布《关于印发基本养老保险覆盖计划的通知》，要求城镇企业职工基本养老保险制度要覆盖城镇各类企业的全部劳动者、个体工商户和私营企业主，有条件的地区也可以扩大到自由职业者。截至1995年底，参加社会统筹的离退休人员数量达到2241万人，占城镇企业离退休人员总数的94.7%。
2.坚持个人缴费、推广养老金计发办法改革和调整养老金待遇
3.推动社会保险服务体系社会化建设和法制化建设
1993年7月，劳动部发布《企业职工养老保险基金管理规定》，对基金征集、支付、管理、保值增值、监督检查、罚则等方面工作做了全面规定。同年，劳动部先后发布《社会保险会计制度（试行）》《企业职工养老保险基金管理规定》《社会保险统计管理规定》《社会保险财务制度（试行）》等。这些规章制度为开展社会保险各方面工作提供了重要依据，规范了城镇企业职工基本养老保险的制度运行。截至1995年底，全国共建立各级社会保险机构3298个、工作人员达43000多人。
（二）深化制度改革方案的颁布与两种实施办法的施行
为了深化制度改革，推行“统账结合”和保证试点工作的顺利推进，劳动部成立了养老保险制度改革试点指导小组，从1995年2月中下旬开始，试点指导小组分5路赴16个省、自治区、直辖市和11个行业统筹部门进行了3轮调查研究。同年12月初，在上海、合肥分别召开了13省、16城市座谈会，交流研讨实施中的政策和技术问题，并确定了49个城市作为改革的重点联系和指导城市。到1995年底，已有29个省、自治区、直辖市出台了“统账结合”方案。
1996年，各地养老保险改革方案开始实施，但各地方案差距比较大。据国家计划委员会（以下简称国家计委）社会发展研究所的调研报告，在29个推动养老保险向“统账结合”模式过渡的省份和部门中，实际上出现了多种实施方案：上海、吉林、黑龙江、江西、河南、云南、青海7个省、市选择了1995年《通知》中的办法一为实施方案；北京、天津、浙江、湖南、广东5个省、市选择了办法二为实施方案；湖北、河北、陕西、山西、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、福建、山东、广西、四川、贵州、甘肃、宁夏、新疆17个省、自治区及电力、水利、石油、交通、煤炭5个部门则综合借鉴了两个办法，并结合本地区、本部门实际情况制定了第三种方案。海南省则实行了具有当地特色的办法。
1992—1996年，随着建立和完善社会主义市场经济体制目标的确立，城镇企业职工基本养老保险制度改革进入深化阶段，在制度覆盖面扩大的同时社会统筹层次提高，参加个人缴费的职工数量显著增多，养老金计发办法改革试点推向全国，很多地方建立了养老金待遇调整机制，基本养老保险社会化服务机构不断完善，法制化程度提高。此外，顶层设计实现了制度创新，提出“统账结合”，并在中央指导下，各地制定和施行的“统账结合”方案，尽管结构不同，具体规定也不尽相同，但都遵循了国务院确定的社会统筹与个人账户相结合的改革原则；方案操作性强，注意了新老制度的平衡过渡；初步建立了新机制，截至1996年第三季度，全国已有近20万名职工按照“统账结合”的新制度或者过渡方案领取了养老金。
制度改革的统一与完善阶段（1997—2010年）
伴随制度创新和改革深入，各地养老保险制度改革方案不统一的弊端也愈加凸显，20世纪90年代末，养老金拖欠问题和个人账户“空账”问题又影响到“统账结合”的有效运行。为了解决这些问题，城镇企业职工基本养老保险制度改革进入了制度统一和制度完善的发展阶段。
（一）推进制度统一
1995年《通知》实施后，城镇企业职工基本养老保险制度的不统一首先表现为个人账户规模差异大，从最低3%（广西）到最高17%（江西）不等。其次，各地基金缴费比例也不尽相同。例如，深圳市1996年本市户籍职工的企业缴费率为14%—15%、个人缴费率为4%—5%，非本市户籍人口企业缴费率为7%、个人缴费率为3%。上海从1994年6月1日起企业缴费率为25.5%，个人缴费率为3%。此外，一些中央单位或企业在中央批准下实行了同行业统筹，制定了本行业的职工基本养老保险规定，也阻碍了全国制度的统一。
为了进一步落实1997年《决定》和上述会议精神，加强养老保险基金管理工作，1997年12月22日，劳动部发布《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》，对个人账户的建立、管理、转移、支付和继承等工作做了具体规定。1998年1月，经国务院批准，财政部、劳动部、中国人民银行、国家税务总局联合下发《关于印发〈企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定〉的通知》，要求“基本养老保险基金纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线，专项管理，专款专用，任何部门、单位或个人均不得挤占、挪用，也不得用于平衡财政预算”。这些规章、文件进一步规范了职工基本养老保险个人账户的建立和使用，保障了广大劳动者的合法权益。
为了提升城镇企业职工基本养老保险服务体系的社会化水平，在劳动部1996年12月发布《关于加快养老金社会化发放工作的通知》中规定的“委托银行发放”“依托社区发放”“设立派出机构发放”“社会保险经办机构直接发送”等养老金社会化发放形式的基础上，劳动和社会保障部办公厅于2002年又正式确定了100个城市作为社会化管理服务重点联系城市，明确了社会化管理服务工作的基本内容、原则、目标、任务、步骤和措施，以进一步推动企业退休人员社会化管理服务工作的开展。截至2002年底，全国企业退休人员养老金实现社会化发放的人数达到3352万人，社会化发放率从1998年的35%提升到99.4%。2003年退休人员社会化管理工作取得明显成效，全国社会化管理率达到84.5%，其中北京、天津、辽宁、上海的社会化管理率已达90%以上，全国共有2932万名退休人员实行了社会化管理服务。
（二）推进制度完善
这一阶段，除了着力推进制度统一外，养老金拖欠和个人账户“空账”问题也受到中央的高度重视。由于一些企业在国企改革中面临破产和重组，拖欠了应缴纳的养老保险基金，致使一部分企业退休职工养老金没有按时足额发放。养老金支付压力大的地区还出现了挪用个人账户基金支付当期养老金的现象，导致个人账户“空账”运行，东北地区尤其严重，这给实现制度统一和未来养老金给付带来阻碍和隐患。为了解决上述问题，政府一是通过财政支持补发拖欠养老金，二是推动和支持“空账”地区做实个人账户。据统计，1998—2003年补发历史上拖欠的养老金数额分别为30亿元、133亿元、38.48亿元、14亿元、3亿元、5.8亿元。2004年，全国企业离退休人员基本养老保险首次实现全年无拖欠。同时，2001年在辽宁省、2004年在黑龙江省和吉林省，中央陆续启动了做实个人账户改革试点，经过商谈，最终中央财政负担个人账户基金缺口的75%，辽宁省一次性做实，中央财政补助43亿元，吉林省和黑龙江省分三年做实，中央财政补助合计50亿元和88.8亿元。东北三省的试点既是为了解决东北地区特殊的历史遗留问题，也是对建设具有中国特色的社会保障体系进行的有益探索。
2005年12月3日，在充分调查研究和总结东北三省改革试点经验的基础上，国务院做出《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（以下简称2005年《决定》），指出：“随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，现行企业职工基本养老保险制度还存在个人账户没有做实、计发办法不尽合理、覆盖范围不够广泛等不适应的问题，需要加以改革和完善”。2005年《决定》明确了完善企业职工基本养老保险制度的指导思想和主要任务。
此后，围绕制度统一和制度完善的目标，城镇企业职工基本养老保险制度改革主要从以下方面推进。
1.继续推进做实个人账户
2.不断扩大养老保险覆盖范围
3.改革基本养老金计发办法
2005年《决定》强调要进一步完善鼓励职工参保缴费的激励约束机制，还对不同时期参加城镇企业职工基本养老保险制度的职工退休后的养老金待遇进行了区分：在1997年《决定》实施后参加工作、缴费年限累计满15年的退休人员，其养老金由基础养老金和个人账户养老金组成；1997年《决定》实施前参加工作，2005年《决定》实施后退休且缴费年限累计满15年的退休人员，其养老金除基础养老金、个人账户养老金外，再发给过渡性养老金；在2005年《决定》实施前离退休人员，仍按国家原来的规定发给基本养老金。
4.坚持提高社会统筹层次
社会统筹层次关系到城镇企业职工基本养老保险制度统筹调剂基金的能力，由于省级统筹没有全面实现，2007年1月，劳动和社会保障部会同财政部下发了《关于推进企业职工养老保险省级统筹有关问题的通知》，明确了省级统筹标准并进行了工作部署，2007年，在原有13个省份实现省级统筹的基础上，江西、河南、湖南和西藏4个省区和新疆生产建设兵团制定出台了省级统筹办法。
截至2009年末，未出台办法的省份均由省级政府制定了省级统筹办法，在全国范围建立省级统筹制度的目标业已实现。经过多年努力，养老保险省级统筹工作实现了从量变到质变的重大突破。
此外，2005—2010年，养老金连续6年实现当期发放无拖欠；企业退休人员月人均基本养老金待遇不断提高，从2005年底的700元提高到2010年的1300多元，翻了近1倍；基本养老保险管理服务体系社会化水平也不断提高，到2010年底，全国纳入社区管理的企业退休人员达到4344万人，占企业退休人员总数的76.2%。
在实现制度创新和改革不断深入的背景下，1997—2010年，中央积极推动了城镇企业职工基本养老保险制度统一和制度完善的进程，统一了企业和职工个人缴费比例、个人账户比例、社会统筹层次和基本养老金计发办法，制度覆盖面显著扩大，养老金待遇调整机制愈加完善，基本养老保险管理服务体系社会化水平不断提高。在政府财政的大力支持下，养老金拖欠问题得到彻底解决，个人账户也逐步做实，保证了“统账结合”的有效运行。2010年10月28日，十一届全国人大常委会第17次会议通过了《中华人民共和国社会保险法》，其中第二章对基本养老保险做出规定，城镇企业职工基本养老保险制度框架得以法律形式确立，标志着制度改革取得了具有里程碑意义的阶段性历史成就。
制度改革的主要经验
城镇企业职工基本养老保险制度改革历经30余年，完成了两个重大转变，一是从单一社会统筹账户（“现收现付制”）转变为社会统筹和个人账户相结合（“现收现付制”和“完全积累制”相融合）；二是从企业保险转变为社会保险，养老金支出责任由国家、企业、个人共担，制度运行与服务管理体系也实现了社会化。从改革历程来看，城镇企业职工基本养老保险制度经历了改革启动与探索、创新与深入、再到统一与完善等不同阶段。在这一过程中，城镇企业职工基本养老保险制度改革不断适应经济体制改革的要求，逐步解决了养老金支付难题，及时回应了社会养老需求，在实现制度创新与过渡的同时，为经济建设和保障民生做出了巨大贡献。城镇企业职工基本养老保险制度改革取得成功的历史经验主要有以下三点：
（一）制度改革的出发点始终是保障和改善民生
纵观城镇企业职工基本养老保险制度改革历程，无论改革动力来自养老金给付压力，还是劳动工资制度改革的推动，中央推动制度改革的出发点和落脚点始终是在体制改革、经济社会变革的背景下，及时有效地确保职工养老保障的根本利益，同时在改革中特别注意保护职工利益的问题，区分“新人”“中人”“老人”的养老金待遇标准，坚持确保养老金按时足额发放，随经济增长连续提高养老金待遇水平，这些都有利于社会政治稳定和制度改革推进。
（二）制度改革的方向顺应社会主义市场经济的发展趋势
党和政府推动城镇企业职工基本养老保险制度从“企业保险”过渡到“社会保险”，顺应了在社会主义市场经济体制建设过程中企业逐渐成为自主经营、自负盈亏的市场主体的趋势。由国家、企业、个人共担的保险模式，在市场经济中更容易分散福利风险，同时降低了企业的负担。个人缴费和养老金计发办法改革明确个人养老责任的同时也激励了个人缴费。而国家财政责任的明确也为制度运行及其可持续性提供了根本保证。
（三）制度改革的实施过程有效运用了顶层设计与基层探索的有机互动
城镇企业职工基本养老保险制度改革从地方试点中萌发，基层探索不仅为顶层设计提供了制度方案，也不断对制度设计的可行性和有效性进行检验，还为改革政策推向全国做出了示范。顶层设计和基层探索的有机互动，有利于统一理论和实践，不断推动制度改革向前发展；有利于中央政策充分考虑地区间社会经济条件的差异，对基层改革进行纠偏。
改革开放以来，为了不断满足城镇企业退休职工养老需求，积极推动经济体制改革和建立并完善社会主义市场经济体制，城镇企业职工基本养老保险在改革中实现了模式创新和制度转换。1978—2010年，城镇企业职工基本养老保险制度改革经历了启动与探索、创新与深入、统一与完善等阶段，形成了具有中国特色的“统账结合”模式，建立了全国统一的制度规范，并不断完善。在制度改革过程中，党和政府坚持将保障和改善民生作为出发点，为制度改革提供了明确的目标；始终顺应社会主义市场经济的发展趋势，为制度改革提供了方向和动力；有效运用顶层设计与基层探索的有机互动，为制度改革提供了最佳方案和可行路径。城镇企业职工基本养老保险制度改革在保障民生和推动改革方面成就显著，为我国经济社会体制改革实践积累了宝贵经验。
［作者简介］冯维，法学博士，助理研究员，当代中国研究所，100009。
本文发表在《当代中国史研究》2021年第6期，注释从略，引用请参考原文。