《“十三五”期间财政形势回顾及“十四五”规划开局展望》一文首先回顾了2019年全国财政收支形势，之后对2020年的财政收支进行了展望，最后给出了财政政策的四点建议：一是坚持总体积极导向，注重财政提质增效；二是创新政策协调机制，发挥组合协同效应；三是优化财政管理体制，培育地方主体税种；四是深刻认识“四个全面”之间的内在联系，深入贯彻落实五大发展理念，不断提高财政国家治理体系和治理能力现代化。
“十三五”期间财政形势回顾及“十四五”规划开局展望
[摘要]：2019年，我国经济运行总体保持在合理区间，减税降费成果显著，财政收支结构优化。2020年，国内经济面临“世界大变局”下的“三期叠加”，内外部风险交织加剧经济发展与宏观调控的不确定性，财政收支平衡与财政可持续性收到挑战。为了确保全面建成小康社会和“十三五”规划圆满收官，在稳步推进财政体制改革的同时，积极财政政策应注重提质增效，科学稳健把握逆周期调节力度，充分发挥政策组合协同效应。
[关键词]：财政收入财政支出积极财政政策
一、2019年全国财政收支形势分析
（一）2019年财政收入：减税成果显著，非税收入增长，地区收入分化
2019年，我国经济下行压力较大，第四季度呈回暖态势。各级财政积极挖掘潜力，通过国企集中上缴利润等方式，弥补收入缺口，努力促进预算收支平衡。全国一般公共预算收入190382亿元，完成预算的98.90%，同比增长3.8%。其中，中央一般公共预算收入89305亿元，完成预算的99.45%，同比增长4.5%；地方一般公共预算本级收入101077亿元，完成预算的98.42%，同比增长3.2%。全国税收收入157992亿元，同比增长1%；非税收入32390亿元，同比增长20.2%。
2019年财政收入增长有如下特点：
1.更大规模减税降费成效显著，财政收入增速减缓，主体税种同比下降或增幅明显回落，税收收入结构调整
实施更大规模减税降费是党中央、国务院作出的重大决策部署，也是2019年我国积极财政政策的关键措施。2019年政府工作报告中提出，通过减税降费，2019年全年将减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。从实际来看，减税降费5个方面的具体措施均已顺利出台和实施，运行平稳有序。2019年全国一般公共预算收入190382亿元，同比增长3.8%，低于2018年全年增幅2.4个百分点，低于年初预算安排增幅1.2个百分点。税收收入增速明显减缓，全年税收收入占一般公共预算收入比重82.99%，同比增长1%，增幅比上年回落7.3个百分点，其中涉及减税降费政策的主体税种收入明显下滑或增幅有所回落。国内增值税增长1.3%，增幅比上年回落7.8个百分点，其中，主要受降低增值税税率和实施增值税留抵退税政策的影响，工业企业实际缴纳的增值税收入下降6%；主要受降低进口环节增值税税率影响，进口货物增值税、消费税下降6.3%；主要受提高基本减除费用标准和实施6项专项附加扣除政策影响，个人所得税下降25.1%；主要受提高研发费用税前加计扣除和工业企业利润下降影响，企业所得税增长5.6%，增幅比上年回落4.4个百分点。
居民和企业税负下降的同时，减费规模也大幅提升。2019年企业职工基本养老保险、失业保险、工伤保险三个险种全年减费4252亿元，超额完成了年初预计3100亿元的目标。2015年职工五项社会保险总费率为41%，后经过六次下调，前五次共减费5500亿元，加上2018年的减费总额，2015年以来社会保险减费近万亿元。
目前，减税降费政策红利已初步显现，企业和居民获得感显著提升。一是激发市场活力，增强市场信心，降低企业成本；二是结构性降低税负，已初步实现制造业等主要行业税负明显降低、建筑业和交通运输业等行业税负有所降低、其他行业税负只减不增的“三个确保”要求。三是普惠性减税与结构性减税并举，聚焦减轻小微企业税负，重点支持了民营和小微企业发展。四是企业减税红利再投资比例上升，费用加计扣除等规定有力促进了企业加大研发投入。五是个人所得税改革增加全国居民人均可支配收入，居民消费活力提升。据测算，2019年全年减税降费将超过2.3万亿元，占GDP的比重超过2%，拉动2019年GDP增长0.8个百分点，拉动固定资产投资增长0.5个百分点，拉动社会消费品零售总额增长1.1个百分点。
其他部分税种变动情况如下：
(3)环境保护税收增幅明显。为确保实现污染防治攻坚战阶段性目标，环保产业革命持续深化，环保产业政策密集出台，主要手段由行政手段向法律的、行政的和经济的手段延伸，充分调动第三方治理污染的积极性和主动性，并陆续推出环保税、排污许可证等市场化环境治理手段，政策红利逐步显现。2019年环境保护税221亿元，同比增长46.1%。
2.多渠道盘活增加非税收入，涉企收费继续下降
3.地区间收入增幅分化，东北地区下降明显
2019年，地方一般公共预算本级收入101077亿元，同比增长3.2%。分地区来看，东部、中部、西部、东北地区2019年财政收入增幅分别为3.5%、4.6%、2.8%、-2.1%，东中部地区收入增幅相对较高，东北地区收入下降。全国31个省（自治区、直辖市）中，广西、河南、浙江、河北等8个省份增长在5%以上；江西、广东、安徽、四川等17个省份增长在0-5%之间；6个省份同比下降。
（二）2019年财政支出：支出增长较快，重点执行良好，各地普遍增支
2019年，全国财政支出保持较快增长，有力支持稳增长和保民生等重点领域投入。各级财政部门面对减税降费带来的减收压力，积极主动作为，努力挖潜增收，保持较高的财政支出强度，支持国家的重大战略、重点改革和重要政策措施落地。2019年，全国一般公共预算支出238874亿元，完成预算的101.54%，同比增长8.1%，比预算增幅（6.5%）高1.6个百分点。其中，中央一般公共预算本级支出35115亿元，完成预算的97.83%，同比增长6%，；地方一般公共预算支出203759亿元，完成预算的102.21%，同比增长8.5%。
全国财政支出特点如下：
1.积极财政政策作用显现，全国财政支出增长较快
2019年，全国一般公共预算支出238874亿元，比2018年增长8.1%。2019年上半年、前三季度的全国一般公共预算支出分别完成年初预算的52.5%、75.9%，超过序时进度。中央财政加大对地方转移支付力度，全年下达对地方转移支付7.4万亿元，比上年增长7.5%。
2.财政支出结构优化，重点支出执行良好
各级财政部门大力压减一般性支出，重点增加了对脱贫攻坚、“三农”、科技创新、生态环保，以及教育、卫生等民生重点领域的投入，并切实抓好预算执行。具体表现如下：
(1)农林水支出保持增长。2019年，农林水支出22420亿元，同比增长6.3%，其中的扶贫支出增长11%。农林水支出增长支持农业农村经济进入高质量发展的新阶段，打赢脱贫攻坚战，实现乡村振兴。具体政策包括：大力推进三农事业发展；保证粮食生产安全；培育新型农业经营主体；改善农村居住环境；深化农村土地制度改革；加大三农产业扶持力度，针对大豆进行农业补贴；加快农业现代化建设，应用区块链、5G技术助力农业科技创新；建立中国农业品牌目录制度，启动农产品区域公用品牌建设；出台农民养老金新政策，提高农村养老保险最低缴费金额，取消一次性缴费，允许贷款缴纳，新增失地补贴。
(2)科学技术支出增幅明显。2019年，科学技术支出9529亿元，同比增长14.4%，其中的科技条件与服务、基础研究，分别增长28%、26.7%。2019年深入推进科技体制改革，推进科技基础设施建设，赋予科研单位和科研人员更大自主权，增加科技成果供给；针对河北雄安新区、粤港澳大湾区、长江三角洲区域等重点地区，实施区域科技创新战略；优化科技创新环境，加强知识产权保护；支持人工智能建设与数字化经济发展。
(3)节能环保支出大幅增加。2019年，节能环保支出7444亿元，同比增长18.2%，其中的污染减排、可再生能源支出，分别增长48.6%、38.3%。生态环境部门与各地各部门一道，以改善生态环境质量为核心，协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护，全面推进蓝天、碧水、净土三大保卫战，污染防治攻坚战取得关键进展。
(4)教育支出有所增加。2019年，教育支出34913亿元，同比增长8.5%，其中的普通教育、职业教育支出，分别增长8.9%、7.5%。2019年重点贯彻落实《中国教育现代化2035》，开展幼儿园、普通高中、职业教育等领域教育改革，推进教育现代化目标任务实现。
(5)卫生健康支出增长较快。2019年，卫生健康支出16797亿元，同比增长10%，其中的公立医院、公共卫生支出，分别增长11%、9%。重点推进健康中国建设，整合医疗卫生资源破解“看病难”问题，强化“三医”联动改革破解“看病贵”问题；构建更加成熟定型的分级诊疗制度，引导优质医疗资源下沉；实施健康扶贫工程；做好重大疾病防控和公共卫生工作；促进人口均衡发展与健康老龄化；完善鼓励社会办医发展政策体系；全面推行医疗收费电子票据管理改革。
(6)社会保障和就业支出。2019年，社会保障和就业支出29580亿元，同比增长9.3%。社会保障方面，建立全国范围内统一的城乡居民医保制度；建立国家社会保险公共服务平台；养老金平均提高5%左右；调整五险一金基数比例；降低养老保险费率和社保费率；合并生育险和职工基本医疗保险；实行产假工资发放新标准；2019年1月1日起由税务部门统一征收各项社会保险费。就业方面，政府将就业工作从社会事业提升到宏观政策层面，明确就业在保稳定目标中的首要地位。具体政策包括：实施就业优先政策创造流动机会；以户籍制度和公共服务牵引区域流动；加大稳岗支持力度，失业保险统筹地区实施稳岗返还，延长阶段性降费期限，用好失业保险基金结余帮助困难企业转岗培训；合理扩大政府投资扩大就业；稳定高校毕业生等青年就业；大规模开展职业技能培训；实施税收优惠促进贫困人口、失业人员、高校毕业生等重点群体就业创业完善新就业形态支持政策，促进零工市场、灵活就业等健康发展。
(7)压减一般性支出，坚持“政府过紧日子”。2019年政府采取一系列措施，将过紧日子的要求落实到财政工作的各个方面：一是预算编制时压减政府部门支出，取消不必要支出，严控新增支出。二是明确一般性支出压减比例。2019年，中央部门除刚性和重点项目外，其他项目支出平均压减幅度达到10%；地方压减幅度基本超过5%，不少达到10%以上。三是强化预算执行管理，节约财政开支，盘活存量资金。四是加大预算绩效管理力度，加强预算审核和事前绩效评估，削减低效无效支出。
3.各地财政支出普遍增长，中部地区增长最快
2019年，地方一般公共预算支出203759亿元，同比增长8.5%。东部、中部、西部、东北地区财政支出增幅分别为7.3%、10.5%、8.5%、6.5%，中部地区支出增长最快。全国31个地区中，29个实现增长，其中贵州、浙江、青海、天津等12个省份增幅在10%以上，海南、湖北、湖南、辽宁等14个省份增速在5%-10%之间，3个省份增幅在0-5%之间，2个省份同比略有下降。
二、2020年全国财政收支形势展望
（一）财政收入端：增速放缓，延续积极
1.减税降费叠加累积效应逐渐显现，实质性减税势在必行
2.增值税增速仍将下滑
经济下行周期中，增值税承压明显。受工业生产增长放缓影响，工业生产者价格指数（PPI）持续下降，2019年12月比2018年同期下降3%，增值税收入税基有所萎缩。2019年4月1日起，深化增值税改革措施已全面实施。16%和10%的税率分别降至13%和9%；2019年6月1日起，对部分先进制造业行业放宽了增值税留抵退税条件；2019年10月1日至2021年12月31日，生活性服务业增值税加计抵减比例由10%提高至15%。在“营改增”扩围、减税降费力度不减和经济基本面下滑的共同作用下，预计增值税累计同比增速仍会继续下滑，2020年继续推进增值税“三档并两档”改革可能随之推迟。
3.所得税增速有所放缓，消费税收入贡献率提升
企业所得税收入税基收窄，增速放缓。工业增加值累计增长速度在2019年不断降低，从3月6.5%跌至12月5.7%，年末PMI指数稍有回暖，预计工业增长总体趋缓，企业利润收缩，收入总额增幅有限。研发费用加计扣除等各项激励式扣除与补亏规定减少企业应纳税所得额，加上税率调整等因素，预计企业所得税收入增速趋缓。2018年以来个人所得税免征额随人均工资水平不断提高，综合与分类所得税改革，专项附加扣除，均影响个人所得税增速，但由于2019年已经对改革进行了充分消化，2020年的个税增速有望回稳。
4.非税收入增速在可控范围内回升
5.中央和地方收入划分改革，地方财力稳步增强
（二）财政支出端：结构优化，提质增效
财政支出作为逆周期调节强有力的工具，通过乘数效应刺激总需求，从而拉动经济增长。然而，财政大规模扩张会造成通胀、债务危机、产能过剩等问题。2020年财政支出将注重“精准调控”，着力提质增效，具有财政支出刚性与重点领域增支并存的特征。
鉴于我国当前的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，民生支出属于刚性支出，教育、医疗、卫生、就业等民生领域一般支出将保持一定的支出规模，用好地方政府专项债，加大中央一般转移支付力度，充分发挥财政资金精准补短板和民生兜底作用。面临突发新型冠状病毒肺炎疫情，预计公共卫生和健康支出将增加。与此同时，在全面建成小康社会的收官年度，财政支出增量将明显集中在防范化解重大风险、精准扶贫与污染防治的三大攻坚战领域。预计涉及三大攻坚战的城乡社区事务、节能环保、农林水等支出增速将相对较快。
（三）财政平衡压力较大，财政积极空间与财政可持续性受到挑战
从上述分析看出，在“三期叠加”、减税降费力度不减、房地产调控基调不变以及政府债务去杠杆的背景下，2020年财政收入端增长乏力；为保证三大攻坚战顺利完成以及重点领域和重点项目的资金供给，2020年财政支出端增支承压；另外，以前年度财政结余有限，经济下行压力加大期间赤字难以缩小。2017和2018年赤字率为3%和2.6%，但考虑结转结余、调入资金使用和专项债，实际赤字率略高于该指标。2015-2018年IMF测算的增扩赤字率分别为8.5%、10.5%、10.7%和11.1%。弥补赤字的主要途径是发行债务，但是以发债方式平衡收支的边际效应递减。近几年来，国债负担率虽未触及红线，但逆周期调节增发国债触发的财政风险仍不容忽视；中央国债依存度较高；随着债务余额累积，债务付息压力增大；严控地方隐性债务加剧地方收支压力。因此，预计2020年赤字规模很可能继续扩大，财政积极空间与财政可持续性面临考验。
当然，在财政收支矛盾持续加大的背景下，通过部分国有资产变相增收筹资，客观上有助于回应所谓“国进民退”，为民营经济和外资企业创造更大投资运营空间。
三、“十三五”时期财政形势回顾与“十四五”规划财税改革展望
（一）“十三五”收官与“十四五”开局国内外宏观经济形势研判
1.全球经济仍处在国际金融危机后的深度调整期，外部不确定性加大
2020年外部经济受中美贸易摩擦和世界经济疲软态势影响，不确定性增大，但各国政府积极作为与贸易摩擦趋于缓和表明，未来全球经济有望延续复苏态势。一是各国积极运用多种政策工具应对经济周期，全球货币政策偏宽松，财政政策力度加大。比如，美联储继2015年和2018年启动加息周期后，在2019年下半年三次降息后转向暂停前瞻性指引。二是中美第一阶段协议达成提振市场信心，全球贸易有望触底回暖。
2.国内经济面临“世界大变局”下的“三期叠加”，稳中向好基调不变
2020年是全面建成小康社会、第一个百年奋斗目标和“十三五”规划收官之年，也是为“十四五”发展和实现第二个百年奋斗目标打好基础的关键一年。因此，2020年将紧扣全面建成小康社会目标任务，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持以改革开放为动力，推动高质量发展，坚决打赢三大攻坚战，全面做好“六稳”工作，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定，保持经济运行在合理区间，确保全面建成小康社会和“十三五”规划圆满收官。同时，宏观政策将以“稳”字当头，逆周期调节将由“加大力度”转为“科学稳健把握”。积极的财政政策提质增效，注重结构调整，巩固减税降费成效；稳健的货币政策灵活适度，综合运用多种新型货币工具，保持流动性合理充裕。
但是，在外部环境收紧和内部经济大调整交织的背景下，国内环境仍然严峻。我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，结构性、体制性、周期性问题相互交织，“三期叠加”影响持续深化。
一是经济下行压力加大，主要指标仍处于下行通道中，回升承压。从GDP实际增长率来看，2019年前三季度，国内GDP增长率从6.4%逐季下降0.2%，到第三、四季度维持在6.0%，为1990年来最低。从需求侧来看，消费、投资、出口“三驾马车”阶段性乏力，社会消费品零售额增长率不断下降，固定资产投资增长率不断回落，社会融资规模不及预期，出口增速显著放缓。受制于经济体量与全球经济疲软，预计未来GDP增速将稳中回落。但是，考虑到我国经济体量绝对规模的不断扩大，未来降低增速之间的绝对增加值仍然节节攀升，而且按照党的十八大、十九大等的要求，我国经济将更加注重“四个全面”和“五位一体”，经济增长更加注重环境和资源的承载力，经济社会进入高质量发展阶段。
二是实体经济高质量发展掣肘颇多。作为实体经济主体的制造业结构性供需失衡，中低端和无效供给过剩而高端和有效供给不足，服务业较工业增长过快导致全要素生产率下降和收入两极分化，实体经济大量流入金融房地产行业的“脱实向虚”趋势仍存，劳动力、原材料等生产要素价格攀升抬高企业生产运营成本，科技创新成果成功转化程度有限，企业核心竞争力缺少自主研发的核心技术支撑。
四是减税降费效果存在结构性差异。“营改增”改革加强各环节相互监督，社保统一由税务机关征收，实际上加强了税费征管力度，造成部分中小企业宏观税负不降反增。
六是财政政策空间面临约束。随着全球货币政策转为宽松和中美利差持续扩大，国内货币政策操作空间有所扩大，政府运用各种货币政策工具拉动经济，为财政政策主动调整与结构优化提供条件。然而，在土地出让收入增收乏力、严控地方隐性债务、地方政府偿债高峰来临与减税降费的背景下，财政政策积极作用空间将有所收窄。
七是中美贸易摩擦存在长期性。自2018年3月以来，美国对华启动的三轮加征关税措施大大提高其对华商品的平均税率，2019年12月中美第一阶段贸易协议达成，但未来仍存在不确定性风险。
（二）“十三五”规划财税体制改革执行情况及遗留问题
表3“十三五”规划财税体制改革要求与执行情况
“十三五”规划要求
执行情况
确立合理有序的财力格局
建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任
结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分，完善增值税划分办法
完善中央对地方转移支付制度，规范一般性转移支付制度，完善资金分配办法，提高财政转移支付透明度
健全省以下财力分配机制
《法治财政建设实施方案》的指引下，“十三五”期间提前下达各年县级基本财力保障机制奖补资金，加大对基层财政的支持力度，加快调整和完善县级基本财力保障机制，切实提高县乡政府基本财力保障水平。
建立全面规范公开透明的预算制度
建立健全预算编制、执行、监督相互制约、相互协调机制
完善政府预算体系，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，完善社会保险基金预算编制制度
实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理，加强与经济社会发展规划计划的衔接
全面推进预算绩效管理
建立政府资产报告制度，深化政府债务管理制度改革，建立规范的政府债务管理及风险预警机制
建立权责发生制政府综合财务报告制度和财政库底目标余额管理制度
扩大预算公开范围，细化公开内容
改革和完善税费制度
按照优化税制结构、稳定宏观税负、推进依法治税的要求全面落实税收法定原则，建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的现代税收制度，逐步提高直接税比重
全面完成营业税改增值税改革，建立规范的消费型增值税制度
完善消费税制度
实施资源税从价计征改革，逐步扩大征税范围
开征环境保护税
完善地方税体系，推进房地产税立法
党的十八届三中全会提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。目前，有关部门正进行起草完善法律草案、重要问题论证等工作。
完善关税制度
加快推进非税收入管理改革，建立科学规范、依法有据、公开透明的非税收入管理制度
深化国税、地税征管体制改革，完善税收征管方式，提高税收征管效能
推行电子发票
完善财政可持续发展机制
优化财政支出结构，修正不可持续的支出政策，调整无效和低效支出，腾退重复和错位支出
建立库款管理与转移支付资金调度挂钩机制
创新财政支出方式，引导社会资本参与公共产品提供，使财政支出保持在合理水平，将财政赤字和政府债务控制在可承受范围内，确保财政的可持续性
（三）“十四五”规划财税改革形势及展望
财政体制、预算制度及税费制度构成了国家治理体系的重要支柱。清晰界定的事权、支出责任及财力保证政府职能顺利履行和国家治理活动顺畅运行；政府预算是对政府支出规模和国家治理活动成本的有效控制。“十四五”规划时期，新一轮财税体制改革将加快建立现代财政制度，重点推进三大重点改革，打造国家治理现代化的基础和重要支柱。
1.财政体制改革形势及展望
（2）转移支付制度改革。调整完善转移支付制度，是中央与地方财政事权和支出责任划分改革的必然要求，在推动基本公共服务均等化、促进区域协调发展、保障民生政策落实等方面具有重要作用。新《预算法》对完善转移支付制度做出做出明确规定；“十三五”期间，中央陆续出台关于教育、农业、医疗卫生、社区服务等一般性转移支付补助资金管理办法，各省市做好中央专项转移支付绩效评价和监督工作。展望“十四五”期间，转移支付制度重构将配合事权与支出责任改革，包括简并专项支出，规范转移支付资金管理办法，强化绩效考核与监督等，全面提高转移支付管理的规范性、科学性和有效性。
2.预算制度与财政支出结构改革形势及展望
预算是财政收支管理的核心。“十三五”规划提出，建立全面规范、公开透明的预算制度。
（1）全口径预算管理。新《预算法》中明确规定预算包括“四本预算”的范畴，但仅对一般公共预算涵盖的收支范围有详细规定，对其他三本预算的收支范围规定模糊，公开透明和监督管理的标准不统一。此外，与之相配套的预算实施细则未能落地，缺乏操作性强的指导方案。展望“十四五”期间，将继续推动《预算法实施条例》修订出台，坚持全口径预算管理，进一步增强政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，包括专列政府性基金预算中项目收支进入一般公共预算，进一步提高国有企业利润上缴比例，实现社会保险基金的可持续性，研究编制综合预算等。此外，在继续实施减税降费的背景下，“十四五”期间，将税收支出预算列为“第五本预算”，有利于提升财政透明度，便于成本效益分析，控制税收优惠政策带来的税收支出规模。同时，继续完善跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理，增强规划对年度预算的指导和约束作用。
（2）预算绩效管理。2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》标志全面预算绩效管理进入新阶段，中央部门绩效管理规范性、系统性显著提升，地方部门也积极探索新的绩效管理模式。展望“十四五”期间，当务之急是抓紧研究制定具体、有针对性、可操作的贯彻落实方案，并进一步健全事前绩效评估机制，推进为绩效评估提供核算与计量信息基础的政府会计改革。
具体来看，就专项债来看，关键要充分披露项目自身信息，发挥好市场利率的投资约束作用，用脚投票；就一般债来看，一是优化存量债务处理机制，创新增量债务举债融资方式，硬化预算约束作用；二是继续完善地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度；三是合理控制债务规模，适当引入社会资本，以支持地方基础设施建设与公共服务提供。
（4）预算公开透明。财政部充分运用门户网站、财政部文告、新闻媒体及其新媒体、报刊年鉴等形式，全面推进中央财政预决算等重点领域信息公开，地方预决算公开工作也取得阶段性成效。预算公开实践上，2018年，预决算公开巩固以往成果，并再扩大公开范围，包括在财政部门户网站公开2018年中央财政预算和2017年全国财政决算，首次公开中央社会保险基金预算收入、支出、结余共3张报表，完善中央对地方转移支付管理平台集中公开转移支付的资金管理办法等，指导中央部门向社会集中公开2018年部门预算、重点项目的文本和绩效目标。但是，地方预决算公开的完整性、规范性、主动性和质量方面仍存在问题。辽宁、江西、甘肃、宁夏4省份仍有8家部门和单位未向社会公开部门预算或决算，全国有2351家部门和单位未公开机关运行经费情况说明、20647家未公开国有资产占用情况说明，各级政府公开内容、标准、质量参差不齐。展望“十四五”期间，将继续健全公开透明的预算信息公开制度，扩大预算公开范围，督促地方开展债务公开工作，建立统一的预决算信息公开数据标准，同时，强化预算问责机制，健全反馈制度，及时回应公众关切。
（5）财政支出结构。财政支出结构调整、福利性支出比重提升是建设现代财政制度的必然结果，“十四五”期间也是现代财政制度全面建成和社会保障制度完善的关键时期。然而，我国正面临着养老金缺口加大与“高福利陷阱”并存的风险。因此，坚持“尽力而为”与“量力而行”相统筹的原则，帮助穷人、不养懒人。“十四五”期间将在预算编制的基础上安排福利性支出合理增长机制，通过划转国有资本充实社会保障基金，推动社会保险基金精算平衡，保证社会保险基金可持续运行，提升财政的可持续性。
3.税收制度与政府收入体系改革形势及展望
税收及其他政府收入担负着为政府履行职能筹集资金的职责，也是国家宏观调控的重要经济手段。“十三五”规划要求，按照优化税制结构、稳定宏观税负、推进依法治税的要求全面落实税收法定原则，建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的现代税收制度，逐步提高直接税比重。
展望“十四五”期间，现代税收体系将逐步完善。增值税的改革目标是按照税收中性的原则，进一步完善消费型增值税税制，包括推进增值税税率级次简并、完善增值税留抵退税机制、清理税收优惠等，打通增值税抵扣链条。“十四五”时期的减税降费要从“零敲碎打”的税收优惠，转向按照“宽税基，低税率，严征管，少优惠”的“最优税制”建设要求。正本清源，充分发挥增值税等主体税种中性作用的制度优势，而不能使增值税这个“巨人”“带着镣铐跳舞”。同样的，“十四五”期间，要借鉴韩国等经验，取消小规模纳税人的规定，使增值税的抵扣链条“畅通无阻”。
消费税改革在发挥组织财政收入功能外，着重加强纠正负外部性和收入调节的功能，并配合财政体制优化。为此，消费税将分税目在条件成熟的前提下逐步调整征收环节、税率与收入划分，充分调动地方政府消费税征管的积极性，不断优化地方消费营商环境；适应社会消费水平与结构变化适时调整征收范围。所得税与房产税等直接税税种改革应实现优化税制结构、改善收入分配格局的目标。为此，“十四五”期间将构建契合供给侧改革的企业所得税体系，完善企业所得税税收优惠与加计扣除等政策，支持先进制造业发展，鼓励企业进行创新性研发投入；继续深入推进个人所得税改革，细化专项附加扣除标准，优化税率结构与申报系统，兼顾横向公平与纵向公平，调节居民收入分配；加快房地产税立法，适当提升保有环节税负，培育地方主体税种。
四、关于财政政策的建议
（一）坚持总体积极导向，注重财政提质增效
一是实施周期性赤字，优化支出结构，保证重点领域。一方面，财政面临和试图解决的基本矛盾是，如何用有限的财政资源来满足人们无限的对公共产品的需求。这就决定了政府部门在面对赤字率问题时应该有比金融或其他单个经济部门更加审慎的态度，从大局出发，着重管控整体风险，统筹稀缺公共资源的运用。尤其是在经济下行压力加大、国家面临重大突发危机的时期，财政更应该坚守重大风险“防火墙”的职责。另一方面，在财政减收增支的情况下，若不放松对赤字率的限制，财政很难应对近年防控疫情和减税降费的严峻局面。面对当前局势，财政可实施周期性赤字，适当突破3%的赤字率，同时守住财政风险底线，当好“铁公鸡”，打好“铁算盘”，通过全面预算绩效管理，压缩一般性支出，压减“三公经费”，盘活存量资金，引导资金投向供需共同受益、具有乘数效应的先进制造、民生建设、基础设施短板等领域。关键是统筹好稳增长和高质量发展之间的关系，提质增效，精准发力，防止形成新的政策刺激“后遗症”。
二是加快推进财税制度改革，努力挖潜保收，为财政支出提供更大空间。为保持积极财政政策连续性，一方面，减税降费维持原有规模，着重巩固成效；另一方面，优化减税降费方式，主要针对增值税的减税格局转为适度降低企业所得税税率和社保缴费率，助力实体经济实现高质量发展。同时，提高国有企业与央企利润上缴比例，推动银行参与地方政府隐性债务化解工作，缓解财政收支压力。
三是提高新增专项债限额，扩大专项债在基建、民生领域适用范围，探索专项债与PPP模式的融合等其他新型融资渠道。考虑到近两年大规模减税减负带来的财政压力，推行“专项债新政”是作为继续实施积极财政政策的重要手段。建议将专项债在2019年2.15万亿元规模基础上，“十四五”期间逐步提高至3万亿元以上，以弥补财政一般公共预算收支缺口，增强政府投资能力，同时带动社会资金投入民生保障类重大基础设施领域，发挥专项债资本金对基建投资的拉动作用。同时，大力加强逆周期调节，在新型冠状病毒疫情结束之后，适时推进压债减赤，确保财政实现中期财政平衡和高质量发展。
四是提高财政资金使用效率与税收征管效率。建议强化全面预算绩效管理，裁撤无效经费使用和冗员，通过问责和理顺财政体制强化财经纪律，将加强问责和积极调动地方、基层积极性有机统一起来，推动中国特色现代财政制度建设。同时，加强信息化建设，将大数据应用于税收征管以提高征管水平与征管效率，为纳税人创造公平税收竞争环境，防止税收跑冒滴漏，真正做到“严征管，少优惠”，为普惠性减税创造税收征管条件。
（二）创新政策协调机制，发挥组合协同效应
目前，我过经济建设进入高质量发展阶段，内外部冲击更加复杂，不确定性显著提升，因而要求宏观政策具有支持经济增长和维持物价稳定等多重目标。新形势下，单一的财政货币政策或者传统的财政政策和货币政策组合范式存在诸多问题，如调控效应滞后、扩张财政政策经济效应边际递减、政策宏观效应与微观目标冲突的调控悖论等，美日欧宏观调控陷入“现代货币理论”（MMT）的流动性陷阱难以自拔，面对宏观需求不足过分依赖“量化宽松”和“负利率”政策。另外，国债和地方债纳入社会融资规模，有利于全面地掌握社会资金的供给情况和需求情况，为货币政策与财政政策协调提供更精准的监测指标。因此，预调微调宏观政策框架势在必行。
（三）优化财政管理体制，培育地方主体税种
（四）深刻认识“四个全面”之间的内在联系，深入贯彻落实五大发展理念，不断提高财政国家治理体系和治理能力现代化
从根本上改变过去“假环保”的纸老虎、从根本上改变过去对经济增长速度和GDP的盲目崇拜和迷信，增强生态文明建设的制度刚性，在资源和环境双重约束之下寻求我国经济高质量发展，真正提高我国经济增长的“含金量”。总结“一刀切”环保执法的经验教训，防止出现环保“层层加码”无底洞，将环保和经济发展有机统一起来、而非截然对立起来。深刻吸取2003年非典、2019年新型冠状病毒等疫情的教训，更加注重人与自然的和谐相处，推动我国社会经济的长期可持续协调发展。
在全面从严治党方面，大力治理腐败，构建不敢腐、不能腐、不想腐的制度体系，全部没收贪污违法所得、并处罚金，增加国家财政非税收入。而且对那些对党和国家事业造成重大损失的贪腐分子终身不得减刑、不得特赦。
在社保和医保方面，带量采购，发挥好我国“大市场”的制度优势，推动虚高的药品价格“挤水分”，全面降低医保、养老社保负担，为国家实施更大规模的减税降费提供“火力支援”。在应对社保、医保“灰犀牛”问题上，通过我国制度优势找到一条有别于西方的解决之道。这是因为，一方面，与西方相比，我国有强大的国有资本经营预算收入的积累，可以为社会保险基金预算提供资金支持；另一方面，我国可以打破西方医药公司利益集团对国家社保制度的绑架。我们打破这种“俘获”主要靠两点，一是我国社会主义的政治制度优势，二是我国有十四亿人的大市场。这可以使得制药公司在兼顾自身经济利益和社会公众利益之间找到平衡。
上一篇：空
客服
周一至周六8:30-18:00
专注房地产财税工作者数字化转型，为房地产行业提供财税咨询与数据治理方案
产品业务及商务合作咨询：13375386550
客服热线：400-8778-367
地址：上海|河北|河南|福建|新疆|山东|浙江|安徽
产品&数据支持：泰安协同软件有限公司泰安数据产业技术研究院