“小金库”的危害与治理第一讲：“小金库”概述第一节
小金库的内涵与特点
一、何为小金库
(一)小金库的定义：
至于究竟什么是小金库，迄今为止我国理论界和实际工作部门仍存在一定的争议。
根据我国国务院办公厅《转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》及《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的具体规定的通知》两个文件的规定：
“小金库”是指违反国家财经法律、法规及其他有关规定，侵占、截留国家或单位收入，化大公为小公、化小公为私有，未在本单位财务会计部门列收列支或未纳入预算管理、私存私放的各项资金及其形成的资产。形象而通俗地讲，就是部门或单位的“私房钱”。
改革开放后历次清理小金库时的定义
第一次(1989年)专项治理“小金库”。
定义：侵占、截留国家和单位的收入，化大公为小公，化公为私，未列入本单位财会部门收支，私存私放的各项资金。
第二次(1995年)专项治理“小金库”。
定义：违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金。
第三次(2009年)专项治理“小金库”。
定义：违反法律、法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金及其形成的资产。
（二）基于“小金库”与“帐外帐”的关系,对“小金库”的界定
基于对“小金库”与“账外账”认识的不同，目前对于“小金库”的界定主要存在四种观点：
第一种观点，认为“小金库”既包括未在单位财务账内核算的账外“小金库”，也包括隐匿于财务账中的账内“小金库”，即“小金库”包括账内“小金库”与账外“小金库”’。
第二种观点，认为“小金库”是“账外账”的一种。持有该观点的学者认为二者是既有联系、又有区别的财经违纪、违规行为，从逻辑上讲二者具有属种关系。其中“账外账”是泛指，是属概念。“小金库”作为“账外账”的一种表现形式，应该是种概念。即“账外账”包含“小金库”，“小金库”必然是账外账，而“账外账”却不一定全部是“小金库”。
第三种观点，认为“小金库”等于“账外账”。这种观点对“小金库”与“账外账”并不加以区分，认为“小金库”就是“账外账”。持有该种观点的学者，在对二者进行研究时，并不对“小金库”和“账外账”做出明确的区分。
他们认为，“小金库”是相对于正常的财政财务收支及其载体——法定会计账册而言的，也称之为“账外账”。
可以看出，持有该种观点的学者认为二者只不过是对同一财经违规行为的不同称谓而已，二者的外延是完全相同的。
第四种观点，认为“小金库”与“账外账”是两种不同的财经违规行为，二者不存在任何交叉。持有该种观点的学者认为二者的定义、载体、定性依据、处理处罚依据均不相同。
该观点认为：
①定义不同。根据国办发〔1995〕29号文，“小金库”是凡指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金。
根据会计法释义，“账外账”是指单位在法定会计账簿之外另设的会计账簿，用以登记、核算按照法律、行政法规和国家统一的会计制度规定应当纳入统一会计核算的经济业务。
②表现形式不同。小金库的载体可以是账簿，也可以是账簿以外的其他形式，如存折、现金。
而“账外账”只能是账簿。
③定性依据不同。“小金库”的定性依据是国办发〔1995〕29号文。“账外账”的定性依据是《会计法》；
④处罚依据不同。对私设“小金库”行为的处罚依据主要是《财政违法行为处罚处分条例》和《审计法实施条例》。而“账外账”处罚的法律依据是《会计法》、《审计法》或《公司法》。
综上所述，我认为“账外账”与“小金库”既有联系，又有区别。
首先，“小金库”是“账外账”的一种表现形式，但“账外账”不一定都是。
其次，“小金库”和“账外账”又是两种不同的财政违规行为。二者的定义、表现形式、定性依据和处罚依据完全不同（前面第四种观点）。
（三）界定小金库的四要素
1.资金性质公有
“小金库”资金属部门单位的资金，这就决定了“小金库”存在的前提是部门单位有资金所有权和支配权。鉴于此，资金所有权和支配权不属于部门单位的，就不应定为“小金库”。例如，收纳的职工集资，代有关部门扣收的水电费和其他债务等。这部分资金不论其存在形式如何，本质都属代管性质，必须按约定期限和数额偿付，不具备实际意义上的所有权和支配权，故若将其定为“小金库”，往往引起较大争议，也不符合有关定性法规的标准。
2.存在形式隐蔽
“小金库”资金主要由部门单位实施作弊手段聚集而来。这和“小金库”存在形式的隐蔽性、相辅相成，遥相呼应。因为符合财务会计制度的资金收支就没有必要隐蔽，而隐蔽又为违规开了方便之门。
现实生活中，“小金库”资金的构成，有的来自隐瞒的收入，有的由虚列成本费用或支出后转移而来，也有的是截留的专项资金，还有的则是通过乱收费或拉赞助索取的费用等等。
4.资金用途违规
无论从我国目前规章制度对“小金库”的定义，还是学界现存的各种观点来看，大家对于“小金库”通常都是用于一些违法违规，无法在财务账中公开反映的支出的认识是一致的。也就是说，“小金库”支出的违规性应当作为衡量其是否为“小金库”的一个标准。
总之，认定“小金库”的四个要素互为关联，相互牵动，其中：“公有”是部门单位私设“小金库”和乱支滥用的“护身符”，“隐蔽”是“小金库”得以存在的避风港，“作弊”则是“小金库”得以滋生的条件，资金用于一些违规项目的开支是其最终的目的在对公招牌下，通过作弊手段聚集资金私存私放并随意支用，是“小金库”的本来面目，也是这一问题屡禁不止的重要原因。因此，在“小金库”的认定中只要抓住了这四个要素，就抓住了问题的实质。这样既减少了审计风险，又有利于“小金库”问题的有效处理。课堂练习[单选]以下哪种不属于小金库的主要表现形式（C．企业销售收入）。A．截留、隐匿部分主营业务收入B．截留、隐匿对外提供的各种服务和劳务收入D．截留、隐匿投资收益
三、“小金库”存在的动机
“小金库”具有一定的普遍性，而且屡禁不止，究其原因到底是什么呢？也就是各企事业单位，机关团体到底为什么要设“小金库”呢？
（一）为部门小集团利益而设置“小金库”。
（二）为地方利益而设置“小金库”
当前地方经济发展不平衡，财政状况也不同，中央财力高度集中，分灶吃饭的财政体制没有真正形成，公开、合理、透明的财政转移支付政策尚在不断完善之中，“要发展，上项目，要发展，跑项目，不跑没项目”的现象不同程度存在。名目繁多的对地方的各种考核、达标、升级等，不是与地方经济利益挂钩就是与领导干部政绩挂钩，地方各级都需妥善应对，跑项目及应对考核过程中不合规支出又要处理好，部分人员认为通过小金库支出可以满足这种需求，不得已设置小金库。
（三）为个人利益设置“小金库”。
由于干部选拨、任用、考核、奖惩制度，监督机制，责任追究制度还不完善、不到位，公务员分类管理制度未落实等原因，跑官、要官、买官、任人为亲的现象不同程度存在，部分人员利用掌控的小金库资金打点个人的前途，既实现了个人的目的，又不需个人掏腰包一举多得。第二节小金库的表现形式
一、小金库的不同表现形式
1．截留、隐匿部分主营业务收入。如在经营中存在对方不要发票或开大头小尾发票等。
3．截留、隐匿财产租赁费、承包费、赞助费等现金收入。例如，将单位闲置或非生产性固定资产(包括账外)出租而不入账。
4．截留、隐匿销售账外资产的收入。（公交车事故私了）。
5．截留、隐匿投资收益。如利用对外投资或联营的名义，转出资金、资产，所取得的利息或投资收益不入账，或者在联营单位直接列支费用的做法就更具有隐藏性。（帐外股票）
6．截留、隐匿资金占用费。如对外单位有偿出借资金，收取的利息未做账。
7．截留、隐匿处理固定资产和废旧物资收入。
8．截留、隐匿各种形式的回扣和佣金。
9．截留、隐匿各项行政事业性收费及罚没收入。
行政事业单位零散的小额罚款和收费或通过乱收费、乱罚款等行为违规收取的各项收入不纳入单位统一会计核算，转入擅自设置的账目进行会计记录，私存私放。
11．截留、隐匿各类协会、学会的会费收入等。
12．截留、隐匿已经核销的坏账重新收回的往来款。例如，对收回的己核销的呆账、坏账收入，不按会计制度规定计入法定账簿。
13．以各种名义虚列支出、虚增费用或重复列支费用、套取公款，转移资金进入“小金库”。
如以装修费、招待费、会议费名义，通过虚列支出、资金返还等方式将资金转到本单位财务会计部门账外，私存私放。此外还有些单位利用假发票或非法购买发票等欺骗手段，套取现金，将现金转入私设账目中，私存存放。
14．截流隐匿的各项价外费用。包括价外收取的基金、集资费、返还利润、补贴、违约金、手续费、包装费、储备费、运输装卸费、代收款项及其他形式的价外收费。
15．利用关联单位交易设立“小金库”。上级部门与下属二级单位或下属经济实体相互勾结、弄虚作假套取现金，将现金转入私设的账目中，私存私放。
二、资金存放形式
“小金库”的存放形式不一，在检查力度不断加大的情况下，主体单位更是绞尽脑汁改变其存在形式，以规避检查，保证“小金库”隐蔽性。
“小金库”存放形式具体分析如下：
（一）现金形式现金形式存放的“小金库”在现实生活中非常普遍，以现金形式存放最有利于“小金库”拥有方管理资金，隐蔽性较强。但其基本特点是：金额相对于银行存款较小，支配权一般掌握在单位的个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。表现为：
一是收入不入账。通常是利用非正规票据或自制票据，将收取的房租、管理费、废品变卖收入等不入账，或利用一些个人交款后索取发票的意识不强，收款单位以各种借口不开发票，将业务收入截留形成“小金库”资金。
（二）是采用虚列支出的方法，套取现金。如：以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。
（三）是虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成小金库。
（四）是商业行为的各种现金回扣等。
二、银行存款形式
银行存款形式的“小金库”，是当前小金库的主要形态，往往金额较大，主要由单位或部门支配，既有单位账外账户，也有以个人名义开设的账户。
如：将收入存放在下级企业账户，通过下级企业走账；通过收入转移、将资金直接存入个人账户，逃避日常监管等等。
三、有价证券形式
四、固定资产形式
一部分是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，也有利用特殊资源与其他企业合作获取的，还有一部分用资金购买形成。
五、私募股权和债权形式
这里的股权与债权主要是指企业“小金库”对外投资和借款形成的股权和债权，不包括股票、债券等有价证券，属于“小金库”的衍生形态。
尤其是企业或部门与关联单位之间的股权、债权关系，往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。
这种形式的“小金库”隐蔽性较强，只有经办人和单位（部门）领导等少数人知悉。第三节小金库的危害
据中央治理“小金库”工作领导小组办公室统计数据，从2009年至2011年，全国共发现“小金库”60722个、涉及金额315．86亿元，责任追究10429人。“小金库”涉及面之广、金额之巨、危害之大，显而易见。
“小金库”的危害主要涉及三个方面：
一是在宏观层面对整个经济、社会发展所造成的负面影响。主要体现在对政治、经济和文化等三大领域的影响之上；
二是在中观层面对法人主体的危害，主要是指其给机关企事业单位和社会团体等法人主体带来的风险和危害；
三是在微观层面对个人所带来的影响，诸如个人价值观扭曲、事业前程、家庭生活受到冲击等
一、对整个经济社会的危害（宏观）
（一）在政治领域给社会造成的危害
1.“小金库”滋生腐败现象，腐化党的干部队伍。
由于小金库资金只由少数几个领导和经办人掌管，不受财经法规的监督和制约，很容易用它隐瞒报账，满足个人欲望。有的领导者将“小金库”视为私人钱袋，一些纯属私事的开支也往里面塞；有的领导者建立“小金库”就是为了请客送礼、铺张浪费。
据某省统计，63%的贪污案件涉及“小金库”，贿赂案件中42%的行贿款项来自“小金库”。某省会城市调查表明，经济违法违纪案件中九成与“小金库”有关。
2.“小金库”恶化干群关系，影响党和政府的形象。
“小金库”的存在助长了一些地方和部门的吃拿卡要行为,贪污腐败行为频发，乱收费、乱罚款、乱摊派屡禁不止，有法不依、执法不公，行政不作为、乱作为等现象比较突出，直接损害了群众和企事业单位的利益，影响了党群、干群关系。
3.“小金库”加剧了社会矛盾，破坏了社会和谐稳定。
现阶段“小金库”问题主要存在于机关事业单位和国有企业之中，其受益群体覆盖面非常狭窄，主要集中在手握权力的官员和企业高官之中。“小金库”资金以各种名义为小团体和单位内部职工乱发补助、补贴和奖金，为小团体谋取私利，使社会分配不公的现象日趋严重。一些单位和部门用“小金库”资金违规发放津贴、补贴、奖金、福利，导致了一些部门“补贴比工资高”、“灰色收入甚至黑色收入比正常收入高”的不合理现象。长此以往，会引发分配不公，破坏分配秩序，将是目前本已十分严重的贫富分化问题更加恶化，影响了社会的和谐稳定。小金库养肥了一大批贪官，他们拿着大笔大笔贪污受贿来的不义之财，同全家老小过着纸醉金迷的豪奢生活，同刚刚实现温饱的广大老百姓的清贫生活形成鲜明的对照。看着这些，人民群众怎么会心理平衡，怎么会不产生不满情绪？
调查显示，各种社会人群都认为，目前社会利益分配格局不平衡。只有16．3%的人认为“我国各个社会群体间没有冲突”，67．9%的人认为有冲突，其中有44．9%的人谨慎地认为有一点冲突。冲突的焦点就集中在社会利益分配不均上．这并非说明人民群众普遍存在“仇富心理”，而是那些不为法理所接受的致富方式，如“贪污腐败”、“侵吞国有或集体资产”、“以不正当手段赚钱”等逐渐受到人们的重视和排斥。
（二）在经济领域给社会造成的危害
1.“小金库”扰乱正常经济秩序，破坏投资环境，阻碍社会主义市场经济的发展。
“小金库”的存在，必然导致政府官员“吃拿卡要”行为的频发，将影响和制约市场在资源配置中的主体作用，扰乱市场经济秩序，破坏投资环境，阻碍市场化进程。
2.“小金库”导致国有资产流失，影响国家财政收入．
长期以来，我国各地方政府部门通过违规开设过渡性账户，形成“小金库”，并将罚没收入转移、截留甚至内部私分的现象一直普遍存在。私设“小金库”减少了财政收入，损害了国家财产和集体利益。
如在某次“小金库”的查处中，民航局一个部门的“小金库”就曾达到8784万元；郑州市中原区检察院原检察长胡志忠个人用公款私设的“小金库”就达4700多万元。
3.“小金库”破坏了国家预算体系的完整性和权威性。
根据官方公布的数据，2010年预算外资金达2．9万亿元，相当于全国国民收入的35%，地方政府收入的76．12%。“小金库”严重破坏了国家预算体系的完整性和权威性。
4.“小金库”造成了消费资金和积累资金的比例失衡，不利于国民经济的再生产。
“小金库”的存在恰恰助长了消费的过快增长，许多人利用“小金库”资金铺张浪费，极尽奢华之能事，超越了我国现实的经济能力，导致消费资金和积累资金比例的失衡。课堂练习[判断]小金库就是账外账。（×）
5.“小金库”导致统计信息失真，转移支付资金没落实到位等都削弱了国家的宏观调控能力。
“小金库”的大量存在使得国家的统计信息失真，削弱国家宏观调控能力，使国家难以综合运用各种手段对国民经济进行有效的调节和控制。
（三）在思想文化领域给社会造成的危害
“小金库”助长了领导干部的贪污腐化，骄奢淫欲。不少干部把“小金库”当作提款机，任意挥霍，大搞职务消费，甚至包养情妇，吃喝嫖赌，严重破坏了党的领导干部在群众中的形象和威望。
二、对各类法人主体的危害
（一）对机关事业单位的影响
1.“小金库”诱发了大量的乱收费、乱罚款、乱摊派等“三乱”行为。
2.“小金库”极具隐蔽性，缺乏监督，使得财政资金没有得到充分有效的利用。
3.“小金库”问题若处理不当，容易导致单位工作人员思想上的错乱和误判。在对待“小金库”的问题上，目前仍有许多人认为，只要没把钱揣入个人腰包就没有问题。这种错误认识具体在私设“小金库”的单位中便表现为：上有政策、下有对策，明的不行就搞暗的，“阵地战”不行就搞“游击战”。总之，五花八门，花样百出。
（二）对企业的影响
1.“小金库”会导致企业会计信息失真，进而影响企业决策的时效性和准确性。
2.“小金库”的设立不符合国家规定，加大了企业的法律风险。
3.私设“小金库”会破坏企业正常的薪酬机制和价值体系，严重影响了企业的正常生产经营。
4.银行等大型金融企业若私设“小金库”，不仅会危及自身，而且会对整个国民经济的健康稳定埋下巨大隐患。银行是国民经济的信贷中心、现金出纳中心和结算中心，具有了国民经济各部门资金活动总枢纽的地位，各部门、各单位的一切资金活动不仅都要通过它，而且都受它的制约和影响，如果银行出现问题，必然会导致整个社会经济和生活秩序的紊乱。
三、对个人产生的危害
（一）扭曲了个人价值观
“小金库”作为非正常开支的重要渠道，已成了“吃喝玩乐”的“出纳员”，楼堂馆所的“黑粮库”，导致了畸形消费，助长了浮华奢侈之风，对拜金主义思潮的滋生起着推波助澜的作用。
截留销售产品等主营业务收入；截留维修、运输和技术服务等劳务、服务收入；没收财物变价收入；出租店面、房屋、场地和车辆等的租金收入；出售报废固定资产、低值易耗品、包装物、残次品、边角废料和旧报纸、杂志等非主营物品收入；单位创办经济实体的创收收入；对外投资收益；虚报冒领款，用假发票、收据报销支取的款项；以领代报、以借代报支取的款项；采取虚报人头，冒领的工资、奖金等款项；
公务和业务关系中的“手续费”、经济往来中的“回扣”收入；赞助、集资、摊派款和接受捐赠收入；上交、下拨款项，对应上交、下拨的款项一方面做账付出，另一方面又不上交、下拨而转入“小金库”中，或采取假借上交、下拨的手段将资金转入“小金库”中；向下属单位所收取的款项和下属单位以种种名义所送的款项；违约金、逾期押金收入；将单位的资金以某种名义付给其他单位或个人，特别是联营单位或下属单位，然后再从对方收回或存于对方作“小金库”资金；公款私存的利息收入等等。
（1）各项生产经营收入。包括销售收入、营业收入、出租收入、出售残次品和边角废料收入、处理报废固定资产变价收入、逾期押金收入、销售不动产收入、发售股票申请表售表收入、股票发行费收入等。会计人员或将部分收入隐匿，或虚列项目将部分或全部资金支取，存入“小金库”，形成账外资金。
（3）各项价外费用。包括价外收取的基金、集资费、返还利润、补贴、违约金、手续费、包装费、储备费、优质费、运输装卸费、代收款项及其他形式的价外收费。
（5）股票、债券等投资收益。部分单位往往利用股票、债券收益监管不严的空子，将部分证券收入不做规范的会计入账处理，而是直接存入“小金库”，以方便本单位人员的非法支用。
（6）各种形式的回扣和佣金。在今天的各种经济或其他关系的经济往来中，吃“回扣”，拿佣金已经是人所周知的秘密了。很多单位往往将回扣等资金存入“小金库”。
（7）各项行政事业性收费。行政事业性单位可以利用自己的权利，收取各种名目的费用，将收入直接做“小金库”资金使用，部分单位还存在严重的违法情况，影响极其不好。
（8）各类协会、学会的会费收入等。
（9）其他应列入本单位或企业财务会计部门账内或应交存财政专户的收入。
（10）通过虚列支出、资金返还等方式将资金转到本单位或企业财务会计部门账外的款项。
（一）销售商品收入，如利用批发零售差价、浮动价、处理价、销售折扣与折让价，使得实际收入大于正规会计核算收入等；
（二）采购物资形成，如利用购货回扣手段，将正规会计核算高价购买货物多支付的资金由售货方返回，一次形成账外资金等；
（三）虚增费用，如利用外部其他经济组织虚开的发票，和内部伪造的工资、劳务费、销售佣金平淡，以及坏账损失或应缴费用已经入账核销但又收回等，使得正规会计核算多列支费用，由此形成账外资金等；
（四）截留投资收益形成，如将合资、合作、证券等投资取得的收入不入正规会计核算账，由此形成账外资金；
（五）非主营业务收入不入账，如废旧物资和盘盈物资变价处理收入、受赠收入、受赠资产或受赠样品变价收入、公款私存利息收入、放贷资金高息与规定利息差额收入、罚没收入、乱收费项目收入、下属单位上缴款项等所形成的账外资金等。
特别要说的是基层单位的“小金库”问题。基层单位往往与公民发生直接联系，其经济问题往往也最容易为人们所注意，影响很大。
一是收入不记账。（注意，这里的收入是明文规定的）如某镇派出所，将三个月近10万元的罚款收入不记账，直接放入“小金库”。
二是截留上交款项。有些单位的收费理应上缴上级主管部门，但是个别单位采取缴大留小的方式，将其中的一部分留下来。如某局乡建科，将本应上缴市局的20万元收费截留下来，建立了“小金库”。
隐匿收入
一、截留及隐匿部分主营业务收入
在实际操作中，这一方式主要为营利性单位所采用，由于其直接有效，在审查过程中，应特别注意会计账目的核对。
另外还有开大头小尾发票，即将收款联、正联数字按实际收款数填写，而将发票存根联、记账联数字写小，这样既可以把差额纳入“小金库”，又使单位偷漏了税金。部分企业常常对主营业务收入采取少计价款、不开发票、不入账等方式直接转移资金，或销货开发票，但收款不入账，或经销产品作暂收款长期挂账不转销售，以后又以其他方式套取现金。有些行政事业性单位也将国有资产做投资或其他用途获取收入，而不将收入作入账处理，直接形成账外账，将资金转入“小金库”。还有的单位将正常可回收的应收账款列作“呆账”并予以转销，待客户付现时将款项归于账外，或收回已做坏账处理的应收账款不按规定入库，存放账外“小金库”。
二、截流收费及罚没款收入
具有一定权限的行政、事业性单位往往将应上交财政的行政事业性收费、罚没收入、利润转做“小金库”资金，主要表现是有收费权的单位采取少收费不开票，或少收取事业费并用不开正式票据的形式将财政资金转移到体制外运行。
例如2006年1月至2007年底，汕头市潮阳区教育局局长指使有关人员，采取收取教师违约培训费、教材回扣费不入账，虚增开支套取资金、收取等手段，公款私存“小金库”累计355．7万多元，主要用于发放干部职工福利。
个别行政事业单位无视非税收入管理规定，将罚没收入不缴专户，直接存入个人存折或者银行卡。还有部分单位采取串用财政票据方式，将财政结算凭证顶替罚没收入票据使用，以押金形式将罚没款变通为暂存款，存于个人户头。
另外某些有年审、年检职权的行业管理部门也利用职权之便乱收费，并将收费所得纳入“小金库”使用。例如某部门利用年审之便，继续向特定服务单位收取国家已在2006年明令取消的服务收费项目，每年收费金额均在40万元以上，另开账户专门存放，用于奖励收费人员和吃喝招待等。另有某部门所属管理所利用年检之便，向特定管理个人搭车售卖物品，谋取利润，用于本部门或者个别人发放奖金、吃喝招待等。通过乱收费并将收费所得纳入“小金库”在许多行政事业单位中已经屡见不鲜，如以名目繁多的管理费、培训费和咨询费等名义套取现金设立“小金库”，特别是对个体户和民营企业收取的费用，在这些审计“触角”难以伸到的地方，使用白条或白头收据收费等等，其收入隐匿转入“小金库”，做种种违规支出，危害十分严重，应予以坚决查处，对于部分违法行为应坚决予以依法严惩。
三、隐匿及截流主营业务以外的兼营收入、营业外收入
如出租门市，出租固定资产收入以及各种劳务和服务收入、手续费等收入隐匿不报，形成账外资产。一些单位往往把主营业务收入计入账内，而对一些兼营收入、劳务收入等比较好隐藏的收入作为账外资金，对于一些出租收入采取不开或少开收据等方法截留一部分收入作为“小金库”资金。
对于非主营业务收入，部分单位通过收入不入账或减少利润额度等方式，将部分或全部收入作账外处理，纳入“小金库”资金，还有的单位通过未开发票或多支少列等方式将兼营收入划入“小金库”使用。
部分单位将销售账外材料的收入存入“小金库”，如某些企业以车间或管理部门领料为由，将领取的材料全部计入成本费用账户，由此形成大量的账外材料物资，然后将其卖出，获取的价款存入“小金库”。
还有的企业将处置固定资产所获得的处置收入扣除处置费用及账面净值与所计提的减值准备的差额不计入相应的会计账目，直接用作“小金库”资金；部分单位通过扣留无形资产价款高于税额和集体减值准备及资产账余额的部分不作入账处理，形成账外账。
2004年8月以来，深圳市规划局宝安分局将市规划局和国土局分设后划归该局管理的粤海国土所综合楼等四处物业用于出租，收取租金，至2009年6月，共收取物业租金、管理费等547．35万元，违规存入该局工会账户，用于单位文体活动、发放干部职工福利等开支等。
通过隐匿、截流非主营业务收入而得的资金往往形式多样，难以觉察。会计审计人员进行审核时必须做到细致入微，账账细致核对，揪出隐藏的“小金库”，打击违法行为。
四、各项价外的费用收入
在实际经营运作过程中，各法人企业往往将从购买方获取的手续费、补贴、基金、集资费、返还利润、奖励费、违约金（延期付款利息）、包装费、包装物租金、储备费、优质费、运输装卸费、代收款项、代垫款项及其他各种性质的价外收费进行截流、转存，形成“小金库”。
五、对外投资取得的一些收入
如有的单位将闲余或以其他名义支用的资金投资股票、债券等金融产品，将取得的收入或直接先报损后又回收或利用的财产物资的变卖收入存入“小金库”。
有的单位把可以利用的库存商品、材料等作为报废、盘亏处理，从财务账上核销或列支，日后再重新利用或低价出售，所得款项留作“小金库”资金。
部分单位往往喜欢通过这一方式组织“小金库”，其重要原因之一就在于股票、债券收益监管尚不严格，将部分证券收入不做规范的会计入账处理易于操作，以方便本单位人员的非法支用。
部分行政事业单位往往利用职权，或将国有资产私自投资创利，或直接扣留财政资金，将各项非法所得纳入“小金库”使用。
六、收受的回扣、管理费等收入
回扣，关联交易等方式一度成为社会经济的一大问题，时至今日，此风仍盛行不衰。无论行政事业性单位，还是法人单位，普遍采取回扣、关联方相互套现等方式积累账外资金。
如部分公司将保险公司车船投保的未出事故的返还款、物资采购中的回扣、好处费，收取的管理费、劳务费、承包费以及代开发票的手续费等隐匿，纳入私设的“小金库”，以满足非法支用的目的。
七、通过罚款形成的“小金库”
主要是权力部门利用部分社会成员或组织的违规行为而取得的收入，将其隐匿节流，直接用作“小金库”资金。如发现的一些违规行为进行经济处罚不想被法人出具收据的；公款私存的利息，单位资金存于个人账户所产生的利息不作为收入入账，而是用作他用等等。
其具体手法有两种：
一是企业收到投资收益不入账，以个人名义存入其他银行，
二是收到投资收益时，以“其他应付款”形式挂往来账，支用时直接冲销往来账；固定资产不留残值，残值收入及固定资产变价收入不入账，存入“小金库”；利用应收账款出借资金，利息收入不入账，转做“小金库”；将逾期包装物押金收入化整为零，提取现金转入“小金库”等等方式。课堂练习[判断]企业隐匿的私募股权和债权也属于小金库的形式。（）第三节虚列支出
采取虚列支出的方法套现，作为账外资金设置“小金库”。
由于采取统一的收款收据，截留收入很容易被检查人员查出。有一些单位就采取虚列支出、虚列费用等方法套取资金，转入“小金库”。
一、以各种名义虚列支出、虚增费用，套取公款
如有单位采取虚列职工人数、虚报加班工资和调出、减员不删名额等方式多分配工资费用，并按虚大数提取现金，将提取和发放差额存入“小金库”。
具体手段如：编制两份工资明细表，一份根据实际考勤表、实际职工人数等编制，另一份按虚报考勤表、虚假职工人数等编制，从银行提取现金按虚假数，而职工发放工资按实际数，将提取和发放的差额存入“小金库”。
有的单位通过虚提业务手续费等方法，将资金提取后分到内部各科室进行使用，有关支出不入财务账；更有甚者就是购买假发票虚列支出。还有的单位虚列往来款项套取现金，变相设置“小金库”，这样做一旦日后被发现，再将往来款项补上，留有余地。另外在审计中还发现有的单位与下级分包单位勾结，由分包单位开出假工程结算单计入成本，然后将转移的资金存入“小金库”。
有的单位采取多报委托加工材料损耗等方式，转移资金进入“小金库”，有些企业利用材料外出加工的机会做手脚，多报材料加工损耗，将多报的材料倒卖或抵顶加工费，其回收的资金不入账，形成“小金库”。
这部分资金名义上是支出了，但实际中却并没有按账面记录支用，资金转入账外，成为供单位或个人随意支用的“小金库”。
如2002年12月以来，汕尾市海丰县民政局局长黄远康多次指示该局财会股长陈某、出纳林某，通过虚增工程款，多列支出经费、优抚慰问金、社会救济支出等手段筹集资金，私设“小金库”，金额447．9万元。黄利用职务便利先后76次从“小金库”取款84．6万元，供个人消费或赌博；其余均被黄用于单位日常公务活动、节日慰问和单位福利支出。最终“玩火者终被焚”，黄受到开除党籍和公职处分，并被判处有期徒刑10年。
二、重复列支费用，将资金转入“小金库”
重复列支费用同样是许多单位喜欢采用的套取非法资金的手段。这部分资金往往被重复申报，申报单位或机构将多出的资金完全存入“小金库”使用，随意支取。
如有的单位从油站购买油票或商业企业购买购物券，并同时开具发票报销，但平常用油票加油和用购物券购买办公用品时，再次开具发票，报销后资金存入“小金库”，积少成多，侵蚀国有资产。
三、虚报冒领款
部分单位将用假发票、收据报销支取的款项转入“小金库”。还有的单位以领代报、以借代报支取多余款项，更有的采取虚报人头，冒领工资、奖金等方式套取资金，纳入“小金库”。
2006年6月至2010年2月间，深圳市罗湖区东门街执法队队长张拥军指使内勤林某采取虚报、多报工作开支，收取赞助费、劳务费不入账等方式，私设“小金库”，金额119．7万多元，存于林某私人账户。
截至2010年12月，全国行政事业单位共发现“小金库”2万多个，涉及金额100多亿。可以看出，全国行政机关事业单位的“小金库”问题已非常严重，必须进一步加强整理力度。
随着我国社会主义市场经济的发展，行政事业单位“小金库”的存在形式也呈多样化，如实物、现金、存款、有价证券、外币等等。它们通常有如下去向：
一是以为职工谋福利为借口乱发奖金、补贴。
二是用于拉关系走后门进行请客送礼或为上级部门领导付账，名曰为公，实则为私，今天给人以方便就是图明日自己的便利。
三是小团体旅游的费用。
四是购置不便公开的商品。
五是少数几个人私分。
六是用于领导经手的用途不便公开或应由个人支付的费用。
七是为本单位职工发放工资、奖金缴纳应由个人负担的个人所得税，结果等于二次发放工资、奖金等。
（一）财政拨款
行政事业单位的财政资金，无论是来自财政直接拨款，还是来自间接的拨付，往往有本单位自行使用处置，缺乏有效的监督，加上我国的财政制度尚不健全，导致财政拨款资金的随意克扣、节流现象屡有发生。
部分单位在财政资金下拨后，资金收支自行掌握，部分单位财政收支不入账，将资金转移方向，侵占、截流财政资金，纳入“小金库”。
在行政部门主导的基础设施、公共设施的建设中，部分单位以次充好、虚报费用、虚开发票等，将专项财政拨款截留，私存“小金库”使用。
还有的部门利用暂时闲置的财政拨款进行营利性投资，购买债券、股票等金融资产，将盈利所得截留做部门或个人资金，纳入“小金库”使用。
近年来，我国财政拨款体制得以不断完善，但仍存在预算混乱、管理不严等问题，资金使用部门往往自己掌握资金使用和事业项目进度，在申请财政拨款时，多报开支，将多余资金留作自有资金使用，形成“小金库”。
解决财政拨款私设为“小金库”的问题，除了要加强监督制约之外，最根本的在于改革现有的财政预算制度和拨付制度，完善财政制度。
（二）政府性基金收入
政府性基金，是指各级人民政府及其所属部门根据法律、国家行政法规和中共中央、国务院有关文件的规定，为支持某项事业发展，按照国家规定程序批准，向公民、法人和其他组织征收的具有专项用途的资金。包括各种基金、资金、附加和专项收费。
根据国务院规定，行政事业性单位的基金收支不计入一般的预算收支，而是编制专门的管理账户，纳入统一的预算管理中。然而在实际操作中，部分单位往往将基金性收入进行截留，还有的单位通过虚列支出等方式套取政府基金收入。
（三）专项收入
行政事业单位的专项收入主要包括排污费收入、水资源费收入、教育费附加收入、矿资源补偿费收入、探测权、采矿权使用费及价款收入、国家留成油销售后上缴收入等。
清查专向收入资金转做“小金库”的问题需要防治结合，做到预防为主，严肃查处，从管理的薄弱环节入手，同时加强从业人员的思想道德教育，提高自身队伍素质。
（四）行政事业性收费收入
行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用。行政事业性收费的主体不仅包括行政机关和事业单位，还包括代行政府职能的社会团体及其他组织。
行政事业性收费不仅名目繁多，而且违法征收的项目极多，往往难以一一清查。通过扣留行政事业性收费收入或直接开征新的收费项目来获取“小金库”资金，影响极其恶劣。在实际生活中，一些单位乱设收费项目，任意扩大收费范围，提高收费标准，或进行重复收费，将非法所得作为单位“小金库”资金，满足单位私利或个别人的非法需求。
乱收费为人们深恶痛绝，国家也明令禁止，并多次审查，但利用收费权利私设“小金库”问题屡禁不止，已成社会一大顽疾。
如某煤炭学会是某煤炭局设立的社团组织，该学会内设了煤炭学会科学技术咨询部。经查，一是该煤炭学会受其煤炭局委托于2005年至2009年4月对所在地区煤（石墨）矿井开采、（初步）设计进行审查，该学会2005年7月至2008年12月，对147个煤矿的初步设计进行审查，签订有偿服务协议，按每个矿收取2000元至10000元的标准收取审查费用共计42．6万元；
二是该煤炭协会又受煤炭局委托对煤矿的瓦斯等级进行鉴定。该煤炭学会未经审批擅自提高标准收费，自2005年4月至2008年12月，该煤炭学会擅自提高标准从中违规收费所得共计91．84万元。
仅上述两项资金总计就达134．44万元，未列入市煤炭学会的正规财务账户管理，而是通过其内设的科技咨询部列收列支。该“小金库”资金主要用于市煤炭局的办公费、招待费、单位汽车维修费、汽油费的支出及职工福利费的发放。
又如2001年初至2008年底，揭阳市榕城区民政局婚姻登记处违规向结婚申请登记人配售纪念章、《新婚家庭手册》、新婚教育光碟等，共获利62．45万多元，主要用于发放干部职工福利补贴、领导干部旅游及节假日请客送礼。
将行政事业性收费作为“小金库”资金不仅仅直接侵占了国有资产，严重者还有可能带来社会的动荡，威胁社会经济的健康发展。在进行清查过程中不仅要严肃处理，更要发动广大群众，一经发现，决不姑息。从长远来看要建立完善统一的管理机制，严格依法征收管理。
（五）罚没收入
罚没收入比税收具有更明显的强制性和无偿性，是财政收入的一种特殊形式，与税收相比，罚没收入缺乏固定性，具有定向性、一次性的特征，对取得财政收入缺乏稳定可靠的保证，这也为部分单位将罚没收入转存“小金库”创造了条件。
罚没收入在相当程度上很难纳入预算管理体制进行直接管理，许多行政事业单位往往将罚没的收入不纳入预算管理，而是将其作为账外资金任意支取使用，成为“小金库”资金。
（六）国有资本经营收入
国有资本经营收益是指国有资本经营、转让、清算等形成的财政预算收入，包括国有企业、国有独资公司依法上缴的税后净利润，国有控股、参股企业分配的国有股利以及企业国有产权转让收入和企业清算净收益中国家所得的部分，是政府非税收入的重要组成部分。
在改革进程中，由于产权不清，缺乏有效监督等因素，行政事业性单位往往将掌握的应上交或有特定使用用途的国有资本收入进行截留，转入单位“小金库”。
（七）国有资产有偿使用收入
国有资产的有偿使用收入是指国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入。
行政事业单位在保证完成行政管理工作和事业发展任务的基础上，将所占有、使用的国有资产进行不以营利为目的、资产使用权发生变化的经营活动以取得部分收入。国有资产资源有偿使用收入属于政府非税收入的管理范围，是政府财政收入的重要组成部分。课堂练习[多选]行政事业单位“小金库”的存在形式也呈多样化，如实物、现金、存款、有价证券、外币等等。它们通常有如下形式（）。A．购置不便公开的商品B．请客送礼C．小团体旅游的费用D．以为职工谋福利为借口乱发奖金、补贴
大部分的行政事业性单位所有的国有资产，虽然名以上为国家所有，其实际的使用权、收益权等权益却为具体的单位控制掌握，再加上监督不力等，这就为各单位将国有资产有偿使用收入转存单位或个人“小金库”制造了条件。
事实上，长期以来行政事业单位国有资产就存在产权虚置、管理混乱、处置随意等问题，其使用不仅失误多多，而且收入往往失真严重，许多单位将游离于监管之外的收入转入单位“小金库”，使得收入部门化、福利化，成为行政事业单位中部门分配不公、滋生腐败的诱因之一。
解决国有资产有偿使用收入转为“小金库”资金的问题，需要构建完善的管理监督体制，逐步加大管理、审查力度，同时进一步明确其产权归属，公开交易、使用、评估机制。
（八）资产处置收入
国有资产作为公有制经济的物质技术基础而存在，是社会资产的主体。国有资产处置也是国家管理宏观经济，调整产业结构和产品结构，实施国家经济政策的一种重要手段。
行政事业性单位在处置国有资产时必须坚持依法和效益的原则，但实际上资产处置的收入往往为各单位或个人私自占用，被转入“小金库”使用。如2007年6月12日，某二级行政单位将其原值24．5万元的原办公房屋交由其机关服务中心处置，该机关服务中心与疾病预防控制中心签订了房屋处置协议，议定此房屋整体移交给省疾控中心所属医院，省疾控中心支付给该机关服务中心房产补偿费205万元。
2007年6月25日、6月26日该机关服务中心将收到的房产补偿费2，05万元计入该中心“其他收入”核算，未纳入其二级行政单位账簿核算，构成“小金库”。将国有资产处置收入纳入单位“小金库”，其后果是造成了国家财政收入的流失，带来腐败等社会问题。
（九）资产出租收入
行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有、使用的、在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。各级行政事业单位往往掌握部分国有资产及其他各类资产，有些单位将这部分资产出租经营，却不将收入纳入财政预算管理，而是将资金转入“小金库”使用。
实际生活中，截留资产出租收入，私设“小金库”的案例有许多。
如某二级行政单位将本级所闲置的4055万元房屋全部划入所属基层事业单位，由其出租经营。2007～2008年两年取得出租收入共计807万元全部计入所属事业单位经营收入。其中有677万元从经营支出中发放该事业单位绩效工资、津贴补贴及该二级行政单位所属其他基层预算单位的津贴补贴；其余230万元通过经营支出上缴给该二级中央行政单位。该二级中央行政单位计入“其他应付款”，并通过“其他应付款”科目发放了部分所属基层预算单位的津贴补贴。
（十）经营收入
行政事业单位的经营收入是指行政事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入，是行政事业单位利用非独立核算的经营活动取得的闲置资源开展的社会服务活动取得的收入。国家规定经营收入也须纳入单位的预算，统一管理，统一核算。事实上许多单位钻法规的漏洞，将部分经营收入转存“小金库”，造成国有资产和财政收入的直接流失。
该单位对其行为不仅没有正确的认识，反而抱侥幸心理，在组织小金库自查时，没有彻底纠正，而是将部分账簿、票据进行了销毁，将剩余资金5万余元从存折提出，部分放于银行保险柜，部分以现金、储值卡、未销毁的账单存放在办公室主任的卷柜中。通过这些尚未销毁的账单和票据，该“小金库”涉及资金近28万元。
（十一）利息收入
对这类资金形成的利息收入如何管理使用，目前无明确的制度规定约束。为了“吃利息”，随之产生了有意将各项款项存入银行，将利息转入单位“小金库”的现象，且大有越演越烈之势。
（十二）捐赠收入
一些行政事业单位对捐赠资金重筹集轻管理，无预算乱支出现象带有一定的普遍性。有的单位取得捐赠收入后不入账管理，坐收坐支，用于不规范、不合理开支。有的单位把捐赠资金作为单位自有资金随意支出，资金的使用无预算、无范围，将捐赠资金挪作他用；有的用于弥补本单位经费不足；有的用于发放职工福利补贴，成为事实上的单位“小金库”。
捐赠收入具有很强的偶然性，而且难以监管，要防止捐赠资金流入单位“小金库”，必须加强管理监督，建立健全有关规章制度，明确使用范围，严禁挤占挪用，充分发挥捐赠资金的经济效益和社会效益，推动行政事业单位的廉政建设，确保捐赠资金使用的安全有效。
（十三）附属单位上缴收入
附属单位上缴收入是指行政事业单位附属独立核算单位按有关规定上缴的收入，包括附属的事业单位上缴的收入和附属的企业上缴的利润等。传统的事业行政单位会计中称其为“下级上缴收入”。这部分资金可用于弥补自身的开支，还可采用对附属单位补助支出的形式，用于弥补收入情况不佳的附属事业单位或附属企业的开支。
二是超标准收费，合规部分上交财政，超额部分进入“小金库”
三是在办事流程中违规设立经营性收费项目，违规搭车收费，如收取办证环节照相费、资料复印费、资料查询费等，直接由专人保管使用；拥有下属中介服务机构的部门，利用部门权力为下属中介服务机构提供经营垄断便利条件，通过中介机构以合规形式收取服务对象费用后，主管部门领导实际拥有下属中介机构资金的支配权，因这部分资金为非财政性资金，因此这就产生了披着合法外衣的“小金库”，从而成为目前“小金库”的一种主要形式，也是目前最难以界定和处理的情况；
拥有下属经营性机构的部门，如部分单位直接拥有下设公司或以职工名义成立的独立于主管部门的股份制公司（甚至以外聘人员挂名的公司），从事与主管部门业务管辖范围内的工程设计、建设等业务，并收取主管部门或其他单位的工程费用，公司财务管理规范并依法纳税，单位职工年终领取公司分红，成为变相奖金补贴，公司财务独立也给单位开支提供了方便；有大量资金分配使用权的部门，利用资金分配使用权，在将资金安排给使用对象后，又以各种形式要求使用对象转回一部分进入“小金库”；
另外，在研究行政事业单位“小金库”问题时，有必要明确其资金的去向，因为对于行政事业单位而言，“小金库”资金去向往往更能体现这一问题的严重性和危害性，更能为清查“小金库”提供必要的指导和依据。
从以往的审查经验来看，“小金库”资金的主要支出去向主要包括六个方面：
（1）滥发钱物，以关心干部职工生活、为干部职工谋福利为借口，以补贴、奖金或实物的方式滥发乱奖给干部职工，一般人人有份，差别不大，多发生在节日、年终或举办某种活动之时。
（2）吃喝玩乐，少数单位领导大吃大喝，或到处游山玩水，或经常出入歌厅舞厅等娱乐场所，而这些开支不便公开在财务账上报销，于是就从“小金库”中支出。
（3）送礼，有些单位领导为了拉关系，或为了得到上级领导的提拔重用，或寻求保护伞，经常到处送礼或替上级领导付这样那样的账，而这些支出受到财经法规的制约，于是就从“小金库”中支出。
（4）购置特殊物品，如为领导购置手提电脑、手机等。
（5）私分，少数人非法从“小金库”中领取款项，私分具有一定的隐蔽性。
（6）私吞，个别单位负责人或掌管“小金库”的人乘“小金库”缺乏必要的财务监督机制之机，用假发票或白条报销等手段私吞“小金库”资金。
（一）截留、隐匿部分主营业务收入.
另外还有开大头小尾发票，即将收款联、正联数字按实际收款数填写，而将发票存根联、记账联数字写小，这样既可以把差额纳入“小金库”，又使企业偷漏了税金。
截留、隐匿部分非主营业务收入，如废旧物资和盘盈物资变价处理收入、受赠收入、受赠资产或受赠样品变价收入、公款私存利息收入、放贷资金高息与规定利息差额收入、罚没收入、乱收费项目收入、下属单位上缴款项等所形成的账外资金等。
（二）截留、隐匿对外提供的各种服务和劳务收入。
（三）截留、隐匿财产租赁费、承包费、赞助费等企业所得，将现金形式收取的出租包装物、固定资产的租金收入不入账，直接存入“小金库”。
如某公司利用业主的产业，在工程决算尚未完成之际，出租他人财产，取得的租金收入存入“小金库”。
（四）截留、隐匿销售账外资产的收入。
如有些企业以下属部门领料为名，将领取的材料计入成本费用账户，由此形成大量账外资产，然后将其卖出，获取的价款存入“小金库”。
另外还有多报委托加工材料损耗，形成账外资产；如有的企业利用材料外出加工的机会，多报材料加工损耗，将多报的材料倒卖或抵加工费，其收回的资金不入账，形成“小金库”。
（五）截留、隐匿投资收益。
如有些企业利用对外投资或联营的名义，转出资金、资产，然后从接受资金、资产受益方收取利息或投资收益不入账。尤其是大型知名企业利用企业商誉以其他单位联营，对所取得的收益不在财务账上反映，收益直接流入“小金库”或者在联营单位直接列支费用的做法就更具有隐藏性。
如在审计某大型集团时发现该单位利用企业商誉同外商在境外设立联营公司，审计进点时该单位所列投资项目时有意不予以反映此项投资，经审计，发现其所取得的联营收益一部分直接列支