随着近年来国内各类安全生产事故频频发生，尤其是特大矿难在一年内数次出现，不断别新的遇难人数记录令人心怜。在敲响安全生产警钟之时，政府应探索一条以商业保险运作法定保险模式，发展高危行业雇主责任保险，以最大限度减少企业工人出险后缺乏必要的经济补偿而导致返贫的问题。
一﹑各地实行高危行业雇主责任险的情况
而早在2007年2月，广东保监局会同广东省安全生产监督管理局于联合下发《广东省高危行业企业投保责任保险的指导意见》，要求广东省内的矿山、烟花爆竹生产企业和危险化学品生产、经营企业投保雇主责任险和公众责任险。《意见》规定，高危行业企业雇主为其从业人员投保雇主责任险时，建议每人责任限额不低于10万元，其伤残损害赔偿标准参照社保工伤给付标准。《意见》又规定，高危行业投保公众责任险建议按年产值或营业额分三个等级设定最低责任限额：（一）年产值100万元以下的企业投保，每次事故及年累计赔偿限额不低于50万元；（二）年产值100万~500万元的企业投保，每次事故及年累计赔偿限额不低于100万元；（三）年产值500万元以上的企业投保，每次事故及年累计赔偿限额不低于150万元。但是该《意见》并没有明确对高危行业投保上述险种有何强制措施，只是规定，“各级安全监管部门要加强对高危行业企业投保责任保险情况的检查督促，并将高危行业企业是否购买责任保险作为安全生产许可证颁发和日常监管的参考内容之一。”[③]
二﹑高危行业雇主责任险发展现状（以湖南省为例）
(1)业务总量小幅下滑,发展速度偏慢
2005年全省高危行业实现意外伤害保险保费收入5253.8万元,同比增长32.4%,占当年意外险保费收入的9.17%;雇主责任险保费收入2170.9万元,同比负增长37.9%,占当年责任险保费收入的16.9%。呈现意外险快速增长、雇主责任险迅速下降的局面,从业务总量看,2005年意外险和雇主责任险总保费收入为7424.7万元,同比减少0.55%。
(2)覆盖面不广,保障程度低
2004-2005年,全省煤炭行业从业人员约40万人,意外险投保人数仅79049人,投保面为19.8%。烟花爆竹行业从业人员平均每年约55万人,意外险投保人数为7410人,投保面仅为0.67%。2005年煤炭、非煤矿山企业6356家,其中1580家投保雇主责任险,投保面24.8%,较2004年减少18.8个百分点。2005年事故死亡754人,按每人给付20万元计算,政府要支付15080万元,还有伤残赔款未计算在内。而意外险和雇主责任险共支付的死亡和伤残赔款仅3965.3万元,主要原因就是许多发生事故的企业没有投保商业保险,得不到保险赔偿。
(3)发展不平衡,风险高度积聚
一是行业发展不平衡。2005年,建筑行业实现意外险保费收入3329.6万元,占高危行业意外险保费收入的63.38%,赔款支出1046万元,占高危行业意外险赔款支出的70.7%。而建筑行业从业人员数仅占高危行业从业人员总数的53.8%。烟花爆竹行业从业人员近60万人,保费收入仅167.6万元。
二是保险公司之间发展不平衡。2005年全省煤炭行业意外伤害保险保费收入3250.6万元,共有7家保险公司开展此业务,产险公司5家,寿险公司2家。其中泰康人寿保费收入1071.57万元,占比32.97%,中国人寿保费收入1494万元,占比45.96%,保费最少的太平洋财产保险公司保费收入仅7.455万元。2005年全省建筑行业意外伤害保险保费收入3329.6万元,有10家保险公司开展此业务,产险公司6家,寿险公司4家,其中中国人寿保费收入1180万元,占比35.4%,保费最少的华泰财产保费收入仅4.74万元。
三是地区发展不平衡。2005年全省14个地市高危行业意外险保费收入共7606.87万元,其中长沙地区保费收入3229.35万元,主要是建筑意外伤害保险保费;郴州地区保费收入2549.73万元,其中煤炭行业意外伤害保险保费收入占2545.4万元。长沙和郴州两地区意外险保险费收入占全省高危行业意外险总保费收入的75.97%。
(4)承保面太窄,市场潜力巨大
2005年全省高危行业从业人员217.5万人,按人均保额10万元、平均费率4‰计算,保费收入将达到8.7亿元。从保险实务来看,煤矿井下工人意外伤害保险的费率一般在10‰左右,烟花爆竹行业意外伤害保险的费率一般为7‰左右。而且,按照最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》,发生死亡事故,人均赔偿金额多在20万元以上。如果按人均保额20万元、平均费率4‰计算,则保费收入将超过17亿元。[⑧]
三、高危行业雇主责任险发展面临的问题
(1)企业风险意识相对淡薄,认知度不高，法律的规定未得到有效落实
(2)政策风险增大,社会保险与商业保险关系有待协调
国务院颁布《工伤保险条例》后不久,各省相继指定实施办法和意见等。而投保的多数企业并不明白工伤保险与商业保险的区别,不明白其自身还需要承担哪些风险和责任,他们参加工伤保险之后,认为企业用工风险已经被转嫁,再拿出资金投保商业保险已无必要。于是,参加工伤保险的企业和职工逐渐增多,商业保险则逐渐萎缩,保费收入明显下降。
(3)经营方式粗放,保险公司应对市场变化的能力不强
一是出售的险种单一。各保险公司针对建筑行业意外险制定了专门的意外伤害保险和意外医疗保险条款。其它行业均使用普通的团体保险条款进行承保。对高危行业从业人员发生意外伤害导致收入减少、企业发生意外伤害事故导致工期延误等风险重视不够;对《工伤保险条例》中规定的工伤工住院治疗的伙食补助费、到外地就医交通食宿费用、停工留薪期内的工资福利待遇、部分伤残津贴、一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金等仍由雇主承担的风险,没有得到有效宣传,企业对此认识模糊。二是保险公司对高危行业缺乏专门风险管理。绝大部分公司没有对高危行业的保费收入、赔款支出、费用支出等进行独立核算,对公司承担的风险没有正确评估和有效监控。
（4）保险公司的产品陈旧、单一、老化，保障不足，创新力度不够
长期以来，大部分保险公司对市场的细分不够，使用的雇主责任保险条款鲜有创新，难以适应行业与企业的发展变化体现在:一是费率确定主要依据行业类别，而未按不同风险程度的企业给予个性化、差别化的费率。二是部分保险公司雇主责任保险条款规定实名承保，而乡镇用工的高流动性使实名承保在实际经营中“名存实亡”。三是现行条款的赔偿责任主要是根据《劳动法》或劳动合同的有关规定确定，且执行中弹性较大，与《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》等规定相比，赔偿标准较低，未能起到商业保险应有的补偿作用。
（5）保险公司经营管理粗放
一是承保把关不严。为拓展业务，许多保险公司并未严格执行保险条款费率，擅自改变承保条件，致使多年来雇主责任保险的参保人数严重不足，经营潜在风险增大；二是风险查勘和防灾防损严重滞后。大部分公司重保费、轻查勘，防灾防损也仅限于向管理部门等支付一定防灾防损费用，而不是真正投入人力、物力开展切实有效的风险隐患检查与排除，风险防范流于形式。
(6)经营机制落后,恶性竞争仍然存在
各保险公司经营机制没有随着保险业改革开放的力度加大而改变,仍然用高额手续费竞争,依赖政府推动等方法开展业务,各公司为争取政府的支持以达到事实上的垄断,不断抬高展业成本,使这一领域出现坐支保费、截留保费、虚列营业费用等违法违规行为，极大地影响了保险业的声誉,助长了腐败行为,加大了展业成本,影响了保险业的可持续发展。
（7）缺乏政府强有力的扶持。
我国没有专门的《雇主责任法》，《劳动法》仅适用于国家机关、事业单位以及国有、集体企业，而近年来涌现的大量高危行业的非公有制企业，其雇员的权益就很难得到保障。相当部分保险公司也认为发展高危行业雇主责任保险“费力不讨好”，因此，要么为完成上级下达的意外险保费计划，人为将雇主责任险做成意外险，要么于脆选择退出市场，一定程度影响了该险种的发展。
四﹑有关国家和地区实施企业雇主责任保险的政策比较
(1)有关国家和地区实施雇主责任保险的几种主要类型
欧美等发达国家和地区，企业雇主责任保险的发展状态完全是另一番景象。许多国家，企业雇主责任险是一种强制保险业务，普及度很高，主要承保被保险人的过失行为所致的损害赔偿，或者将无过失危险一起纳入保险责任范围。政府为保证员工人身安全，通常要求煤炭开采、电力作业等行业的雇主必须购买这一险种。
早在19世纪末期开始，英国、法国、德国等国家便开始认同“职业危险原则”，并确立了雇主的“无过失雇主责任”和对工人的“无过失补偿”的法律原则，即:为工人提供安全的生产条件，是雇主的责任;一旦发生事故，即使雇主和
企业无过失，但只要对工人确实造成人身伤害，雇主和企业就要承担赔偿责任。于是便出现了职业伤害保险或工伤赔偿制度。这一制度大致可分为两大类型:雇主责任保险制与社会保险制。雇主责任保险制又有两种情况:一是伤亡者本人及其家属直接向雇主要求索赔，而雇主对职业伤害的赔偿，有些国家是由雇主个人行使的，也有些是由雇主群体(例如雇主协会或雇主联合会等)行使的。二是雇主为雇员的职业伤害风险实行保险:这些雇主只能通过向私人保险公司投保而得到保险。这类保险公司征收伤害保险费，通常是根据各企业或各产业部门的工伤事故发生的情况或根据工作风险程度而定，保险费可能差别很大。例如:美国在不实行工伤社会保险的州，要求雇主为其雇员的职业(工伤)风险实行保险，按险别不同缴纳保险费。
实行雇主责任保险制度的国家，投保的性质以商业保险为主，又可分为三种类型:
A．没有法律规定要求，雇主自愿参加保险，如阿根廷、印度、巴基斯坦、斯里兰卡和缅甸等。
(2)有关国家和地区实施雇主责任保险的特点
1．历史悠久。雇主责任保险在西方也可以说是最早出现的责任保险。首先问世的是英国的雇主责任保险。1880年，英国颁布的雇主责任法规定，雇主在经营业务中因过错致使雇员受到伤害时要负法律赔偿责任，当年即有专门的雇主责任保险公司成立。即使像印度，也早于1924年就实施了工人补偿法，这是一种完全的雇主责任制。印度独立后，1948年开始建立包括工伤保险的现代社会保险体系，雇员国家保险法也于1952年开始实施。
2．强制性。在当今的许多国家，雇主责任保险早已成为一种普遍性的强制保险业务。通过强制经营者投保商业雇主责任保险，保护事故受害人的利益，如今已成为国际上的通行做法。许多国家借助于强制雇主投保该险种，帮助政府解决了安全事故发生后经济上的后顾之忧，同时使投保雇主亦能够转嫁安全事故中经济上的赔偿责任与压力，以便事故后迅速恢复生产再谋发展;另外，从雇员角度看，由于事故发生保险公司支付的费用主要是直接对受害雇工的赔偿，使他们在不用交一分钱的情况下，权益得到了保障。
3．与工伤社会保险密切结合。在很多国家，雇主责任保险制度和工伤社会保险制度在支付职工伤害保险待遇方面是并存的，并最终完全过渡到实行雇主责任保险。如日本允许在得到工伤赔偿之后.再通过诉讼追究雇主的侵权责任，以弥补不足部分的补偿。从国际上的发展看，工伤保险就是由早期的雇主责任保险发展而来的。而雇主责任险在分散企业风险及保障雇员利益时有局限性，因此，当前许多国家在具体实施时往往把两者有机地结合起来。如在工伤保险制度较发达的德国、英国和俄罗斯等国家，多采用混合型即两种制度并存的类型，并规定，如果工伤事故是由于雇主严重违反安全法规造成的，要对雇主进行罚款并支付给工伤职工或其家属;同时还强化了对雇主在事故预防、职业康复、伤残职工再就业等方面的责任。
五、加快高危行业商业保险发展的意义
(1)有利于实现政府、企业、保险公司等多方共赢
保险是以“大数法则”为基础建立的一种“人人为我,我为人人”的商业救助机制,需要有面临相同或相似风险的庞大群体投保以分散风险。如果投保面狭窄,保险业出现大面积亏损,不利于保险业的持续发展,提高保险业为政府排忧解难的能力就成为一句空话。
(2)有利于企业转嫁经营风险,提高安全生产意识
高危行业一旦发生事故,人、财、物的损失都很巨大,有的企业可能被一次事故拖垮。商业保险却能根据投保人、被保险人的需求开发设计不同的险种,为企业提供全方位的保障。一方面,保险公司能以自己长期经营积累的丰富风险管理和控制经验,督促指导被保险人做好防灾防损工作,同时针对不同安全生产状况的企业实行不同的保险费率,对安全生产状况好、风险低的企业实行较低的保险费率,并给予一定的优惠,从而引导企业提高安全生产意识,减少事故发生率。另一方面,保险事故发生后,保险公司协助处理事故,迅速理赔,既能使受难群众快速得到补偿,又能使企业能在受损后利用保险金迅速恢复生产,可以起到转嫁企业风险,促进经济持续发展的重要作用。
(3)有利于保护从业人员的合法权益,减少社会不稳定因素
高危行业出险后,一些企业(尤其是私人煤炭企业)管理层往往逃之夭夭,将巨额赔偿的包袱甩给政府,政府很难一下子拿出大笔的钱来抚恤受灾群众。有的企业投保了工伤保险,工伤保险虽具备保障期限长,保障范围广的特点,但每月给付额低,对于遭遇大难和伤残,即时需要大笔开支的职工及家属来说,得到的保障难以补偿所遭受的损失,同时,每月较低的生活保障也难以避免陷入困境,由此产生社会矛盾,形成不稳定因素。如果政府能在高危行业依法强制推行工伤保险的同时,要求企业同时投保商业保险,则一旦出险,遇难者家属、伤残职工不仅能依工伤保险得到长期的最低生活保障,又能从保险公司得到较大数额的赔偿,从业人员的合法权益能得到充分保障,政府不必为各类事故买单,企业也能在灾后迅速恢复生产,社会秩序能得以很快稳定。
六﹑高危行业雇主责任险运行模式探讨
（一）、经营主体
市场化运作要求高危行业雇主责任险的经营主体商业化，即由具备独立法人资格的保险公司进行经营。具体操作方式可分为以下两种:
1．由现有商业保险公司代理经营
选择一:由各家商业保险公司分别代理经营高危行业雇主责任险。即保监会以不盈不亏为原则，制定统一的条款和基础费率，并审批保险公司的经营资格。该险种单独管理，单独核算。发生保险责任范围内的事故时，由具体承保的保险公司查勘、定损和赔付。
2、成立专业保险公司独家经营
利弊:一方面，由于专营高危行业雇主责任险，同质风险大量集中，保险产品的经营符合大数法则。专项风险管理能力强，服务也更趋专业化，防灾防损工作更加具有针对性，可以为投保高危企业进行安全设计、管理和检查。另一方面，专业性保险公司经营产品比较单一，资本总量有限，导致抗风险能力较低，财务状况不稳定。
（二）、强创环节和手段
保险公司作为高危行业雇主责任险的经营者，只是接受企业的投保，而并不具备强制高危企业投保的职能。有关行业管理部门应负责强制保险的落实和监督。根据各管理部门介人高危企业生产经营的过程，可以将监督分为事前、事中和事后三个阶段。
一是事前控制.即在审批高危企业开业、企业年检等环节，将投保高危行业雇主责任险作为必要条件之一。
二是事中检查。安监局应将参加高危行业雇主责任险作为日常检查验收的一项主要内容。安全生产监管部门对高危企业进行安全监察时，也应对企业的参保情况进行检查。
（三）、保险条款和费率
为保证高危行业雇主责任险的公益性，体现不盈不亏的经营原则，保监会应负责组织研究制定易操作的高危行业雇主责任险制度实施细则，设计保障合理的保险条款，测算科学的费率标准。同时，在条款设计和费率厘定时，还应体现效率和公平原则。
首先，合理设计保险条款，避免道德风险。一是要科学确定赔偿责任限额，既要满足高危企业和遇难雇工的基本保障需要，也要考虑投保企业的支付能力。二是要强调在高危企业提供的人名清单范围内承担保险责任，发生人员流动时企业应及时告知保险公司。三是若保险公司能证明其曾经指出安全隐患问题而企业未整改导致事故的，保险公司不承担赔偿责任或仅承担部分赔偿贵任。
其次，实行费率差异化，促进风险管理。保险公司应根据不同高危企业的类别、风险程度、安全生产条件和风险管理状况等情况划分不同的费率档次，或设定一些费率调节因子。对风险管理较好、事故率下降的煤矿企业实行费率下调，对风险管理、安全防护措施不到位和事故率上升的煤矿企业实行费率上浮。利用费率调节杠杆，激励高危企业做好安全生产工作，达到防灾防损的目的，实现社会管理功能。
（四）、风险抵押金(或安全基金)制度
但目前风险抵押金的资金使用效率比较低，具体运作手段也比较单一，不能实现事故预防和安全管理的功能，存在一定局限性。因此，可以尝试将风险抵押金制度与强制保险制度相结合，扩展风险抵押金制度的内容和功能。比如，借鉴交强险的经验，在高危行业雇主责任险的保费中包含一定比例或固定金额的风险抵押金(或安全基金)，定期将这部分保费划入单独设立的一个基金账户。这笔基金可委托专门保险公司或资产管理公司进行运作，实现保值增值。基金不但可以用于事故抢险、救灾和善后，也可用于隐患治理、环境保护和资源枯竭后的企业转产和职工安置，甚至还可以用作对在一定年限中不出事故的高危企业进行奖励，激励高危企业主动加强风险防范和安全管理。
七、加快江苏高危行业雇主责任险发展的建议
(1)加大宣传力度,培育风险意识和保险意识
一是引导省内主流媒体适时、客观报道高危行业灾害事故,提高人们尤其是高危行业从业人员维护自身合法权益的意识和水平。二是引导企业正确认识、充分估计所面临的风险,树立风险转嫁意识。三是各保险公司要加大力度,宣传党和政府对保险业的高度重视和有力支持,普及保险基础知识,宣讲保险的经济补偿、社会管理功能,以案例宣传、正反两方面典型教育等方式,不断提高公众的风险意识和保险意识。
(2)政府加强领导,强制推行高危行业雇主责任险
我国目前设定法定保险的商业保险险种仅限于机动车辆第三者责任险等极个别险种。这些强制性险种实施以来，已得到了社会的广泛认可，也成为许多保险公司新的利润增长点。政府以省政府令的形式在全省煤矿和非煤矿山强制推行商业保险,由企业在意外伤害保险和雇主责任保险中任选一种,取得经验后,尽快在烟花爆竹、危险化学品、建筑施工等其它高危行业推广。各高危行业主管部门依据《煤炭法》、《安全生产法》及国院《安全生产条例》的规定,把是否参加保险作为市场准入条件之一严把关口。
(3)加快产品完善,提高服务水平
由省保监局指导,省保险行业协会牵头,组织各保险公司根据商业保险的要求和高危行业实际情况,对商业保险的产品和费率进行完善,将雇主责任保险和意外伤害保险的赔偿金额提高至最低10万元,同时考虑到商业保险与社会保险的交叉,在限制商业险医疗保障范围的同时,降低保费率,以减轻企业负担。各保险公司应对高危行业险种核算,按照微利经营的原则加强风险管控,积累经验数据,及时调整费率水平;要充分利用身优势,积极开展防灾防损,可以根据投保单位的行业风险类别、职业伤害频率、企业安全生产基础条件等，划分不同的费率档次。还可以将费率与企业的安全生产状况挂钩，对安全管理得好、措施有效得力、事故率下降、赔付减少的企业，以降低费率作为奖励，反之则以提高费率作为惩罚。利用费率杠杆促进企业安全生产,减少事故发生;事故发生时,要迅赶到现场,及时查勘,快速理赔，帮助企业迅速恢复生产。
（4）与工伤社会保险结合
(5)进一步加大监管力度，规范市场行为
（6）积极推动有关立法工作，创造良好的政策环境
现行《煤炭法》第四十四条规定“煤炭企业必须为井下作业人员投保意外伤害保险”。《安全生产法》第四十三条规定“生产经营单位必须依法参加工伤社会保险”。但现行法律法规对高危行业雇主责任险还没有强制性规定。另外，有关雇主赔偿责任和赔偿金额也处于没有立法依据和明确规定的状态。因而，有必要加强雇主责任立法工作。
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[①]参见《中国保险报》，2007-6-1。
[②]参见《齐鲁晚报》，2007-8-13。
[③]参见《深圳商报》，2007-2-28。
[⑤]参见《金融时报》，2007-09-20。
[⑥]参见《21世纪经济报道》，2007-09-13。
[⑦]数据来自《21世纪经济报道》，2007-09-13。
[⑧]数据来自张赫.：《对湖南省煤矿和非煤矿山高危行业开展雇主责任保险的调查与思考》，载《企业家天地下半月刊(理论版)》，2007年第1期。