全国人大常委会委员、农业与农村委员会副主任委员刘振伟
《中华人民共和国动物防疫法》于1997年7月第八届全国人大常委会第二十六次会议通过。2007年8月30日第十届全国人大常委会第二十九次会议第一次修订。2013年6月29日第十二届全国人大常委会第三次会议和2015年4月24日第十二届全国人大常委会第十四次会议两次修正。2021年1月22日第十三届全国人大常委会第二十五次会议第二次修订，由10章85条修订为12章113条，向构建科学合理健全的动物防疫法律制度迈进一大步。
一、修订动物防疫法的重要意义
动物防疫法在保障养殖业生产安全、动物源性食品安全、公共卫生安全及生态环境安全方面具有十分重要的作用，是涉农法律制度中带有基础性的重要法律。
长期以来，由于我国饲养动物量大面广，养殖方式相对落后，动物及动物产品国际贸易增多，基层动物防疫体系薄弱，动物防疫形势严峻复杂，主要表现在：一是重点动物疫病净化、消灭缺乏全面的中长期规划，疫病多发高发突发，潜在风险及防控压力大。二是人畜共患传染病防控环节薄弱，制度建设、资源配置、部门协作机制不够健全。三是动物防疫制度体系不完善。病死动物和病害动物产品无害化处理、动物及动物产品调运监管、动物疫病区域化管理、动物防疫条件审查、动物疫病疫情监测预警等制度建设滞后。四是基层动物防疫机构、队伍及保障措施难以满足防疫需要。五是动物防疫责任体系不完善，生产经营者防疫主体责任落实不到位，一些生产经营主体履行强制免疫义务自觉性不强。六是法律责任缺乏刚性。2020年2月24日，全国人大常委会作出《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，对非食用性利用野生动物审批监管和检疫检验提出明确要求，需要及时转化为法律规范。综上，修订动物防疫法十分必要。
二、修订动物防疫法的总体思路及重点
认真贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，落实党的十九大、十九届二中、三中、四中、五中全会精神，按照全面提升动物卫生水平和全力防控人畜共患传染病的目标，着力解决动物防疫面临的制度性问题，对动物防疫方针、保障公共卫生安全和人体健康的工作机制、防疫责任体系、制度体系、监管体系和法律责任调整完善，构建科学、合理、健全的动物防疫法律制度。
修订后的动物防疫法在八个方面得到强化：一是强化对重点动物疫病的净化、消灭，在全面防控基础上，推动重点动物疫病从有效控制到逐步净化、消灭转变，调整了动物防疫方针；二是强化人畜共患传染病的防控机制；三是强化对非食用性利用野生动物的检疫；四是强化对动物疫源疫情的监测预警；五是强化生产经营者的防疫主体责任、行业部门的监管责任和地方政府的属地管理责任；六是强化动物防疫制度体系；七是强化基层动物防疫体系和保障措施。八是强化法律责任。
（一）强化对重点动物疫病的净化、消灭，调整动物防疫方针
过去，我国动物防疫工作坚持“预防为主”方针，有效控制了高致病性禽流感、口蹄疫等重大动物疫病大范围发生。但从动物疫病流行规律看，单纯预防难以有效遏制动物病原体变异及侵害，防不胜防，成本很高。有计划地净化、消灭对动物卫生安全和公共卫生安全危害大的重点病种，推进重点病种从免疫临床发病向免疫临床无病例过渡，有步骤地清除动物机体和环境中存在的病原体，降低疫病流行率，缩小病原污染面，是消灭重点动物疫病的科学路径。我国于1956年、1996年已分别净化、消灭了牛瘟和牛肺疫，国外一些国家亦成功净化、消灭了十多种重点动物疫病，积累了成功经验。为此，修订后的动物防疫法将动物防疫方针调整为，“实行预防为主，预防与控制、净化、消灭相结合的方针”。
对动物疫病防控方针的调整，是实践检验的结果，也是付出沉重代价后形成的共识。在动物疫病防控技术路径上，是单纯走“疫苗路线”，还是走从根本上解决问题的“净化、消灭路线”，长期争论不休。这次修订，着眼长远，权衡利弊，确定了“疫苗路线”与“净化、消灭路线”相结合的方针，取二者之长，有利于最大限度提升动物防疫水平和效果。
为什么要调整动物防疫方针？
一是动物疫病防控进入新阶段。动物疫病防控体系、技术支撑、资金投入、规模化养殖、管理水平及法制建设，是从预防为主向预防与净化、消灭相结合阶段转变的前提条件，经济发展水平及经济实力也是重要因素，我国进入新阶段的上述条件基本成熟。目标定的高一些，跳一跳可以摸得着。
二是实验示范效果好。从已经建立的疫病净化示范场实践看，选择重点病种从点到面再到区域净化、消灭，顺应了动物疫病防治规律，社会动员更加广泛，技术运用更加规范集成，防疫强度更高更严，资金投入更多地增加，很好地控制了疫病扩散。成功的实践促使我们下决心在全国推广实施，打造预防为主方针升级版。
三是国际通行做法。国外一些国家经过数十年努力，已经净化、消灭十多种重点动物疫病，如口蹄疫、猪瘟、家猪伪狂犬病、猪布鲁氏菌病、禽沙门氏菌病。有的国家（如加拿大）通过立法，要求各地建立“疫病净化区”，确定对重点人畜共患传染病和垂直传播的动物疫病分阶段分区域净化、消灭的目标。
四是“预防为主”与“净化、消灭”相辅相成，互不排斥。“净化、消灭”不排斥“预防为主”，“预防为主”为“净化、消灭”夯实基础。全面防控是净化、消灭的前提，净化、消灭着眼长远、全面布局，构成完整的防控链条。二者有机结合，会收到1+1>2的效果。
（二）强化人畜共患传染病防控，保障公共卫生和人体健康
人畜共患传染病是指脊椎动物与人类之间自然传播的传染病、寄生虫病，病原体包括病毒、细菌、衣原体、立克次体、支原休、螺旋体、真菌、原虫和蠕虫等。现在已知并且命名的动物疫病有1000多种，常见传染病200多种，其中70%以上属于人畜共患传染病，其中危害程度大的有90多种。全世界每年有1700万人死于传染病，其中因人畜共患传染病死亡的占大多数。人畜共患传染病的传播是双向的，动物传人，人传动物，必须强化动物卫生与公共卫生的协作机制，实行双向防控。
（三）强化非食用性利用野生动物检疫
目前，农业农村部已发布生猪、家禽、反刍动物、马属动物、犬、猫、兔、蜜蜂等10种陆生动物的检疫规程，对野猪、野禽、野生牛羊等反刍动物、野生马属动物、野生犬科动物和野生猫科动物，对应参照上述规程检疫，还有相当数量的野生动物没有检疫规程，需要对照法律精神抓紧制定。
（四）强化“三方”责任
动物疫病防控是系统工程，需要生产经营者、地方各级政府、兽医主管部门的密切配合、有效衔接、落实责任。我国动物防疫面对千家万户，长期以来，动物防疫主要由政府兽医机构承担，强制性免疫费用由各级财政负担，动物卫生监管机构忙于应对防疫具体工作，监督管理职责本末倒置，主体错位。随着畜牧养殖业的转型升级和规模化养殖发展，动物生产经营主体具备了承担防疫主体责任的能力，政府主管部门职能需回归本位。修订后的动物防疫法立足于构建责任明确、各负其责、各尽其能的防疫责任体系，压实了生产经营者的主体责任、行业部门的监管责任和地方政府的属地管理责任，让责任回归本位。
压实地方政府属地责任。修订后的动物防疫法，明确了地方人民政府在疫情处置、无规定动物疫病区建设、动物疫病净化消灭的组织实施、无害化处理场所规划建设和运营、动物防疫体系队伍建设、工作条件和物资保障等方面的属地责任。特别是重大疫情处置，涉及人、财、物等资源配置、疫区封锁等问题时，必须由地方政府出面。
（五）强化动物防疫制度体系
1、动物疫病风险评估制度
动物疫病风险评估是提高动物防疫科学性的重要措施，定期或不定期对动物疫病发生的风险评估预测，根据评估结果及时调整动物疫病防控政策，可以确保动物防疫工作的科学性和有效性。修订后的动物防疫法，明确国家建立动物疫病风险评估制度。为了提高风险评估的科学性和可操作性，明确将国务院卫生健康等有关部门列入参与部门。
2、动物疫病强制免疫制度
3、动物及其产品调运监管制度
我国70％的重大动物疫病源于活体动物调运，最大限度减少动物远距离调运并加强卫生监管，是控制动物疫病传播的重要措施。
国家实施动物疫病分区防控制度，建立基于分区防控的动物、动物产品调运监管。根据防控需要，可以禁止或者限制特定动物、动物产品跨区域调运。引导推进活畜禽集中屠宰、冷链运输、冰鲜上市，最大限度减少活畜禽跨省长距离调运。对动物运输实行备案管理，明确从事动物运输的单位、个人以及车辆，应当向所在地县级人民政府农业农村主管部门备案，妥善保存行程路线和托运人提供的动物名称、检疫证明编号、数量等信息。通过道路跨省运输动物的，应当经省级人民政府设立的指定通道进入省境或者路过省境。为了防止发生疫情时，动物、动物产品调运造成疫病扩散，修订后的动物防疫法规定，发生重大动物疫情时，国务院农业农村主管部门负责划定动物疫病风险区，禁止或者限制特定动物、动物产品由高风险区向低风险区调运。
我国陆地边境线长，口岸通道多，跨境放牧、边民互市贸易活跃，境外动物疫病输入风险大。小反刍兽疫、非洲猪瘟都是由境外传入。修订后的动物防疫法规定，国务院农业农村主管部门和海关总署等部门应当建立防止境外动物疫病输入的协作机制。海关发现进出境动物和动物产品染疫或者疑似染疫的，应当及时处置并向农业农村主管部门通报。陆路边境省、自治区人民政府根据动物疫病防控需要，合理设置动物疫病监测站点，健全监测工作机制，防范境外动物疫病输入。
4、病死动物和病害动物产品无害化处理制度
5、兽医管理制度
官方兽医、执业兽医和乡村兽医是动物防疫的主体。2007年第一次修订动物防疫法，建立了官方兽医和执业兽医制度，明确了职责。为满足农村地区兽医服务和防疫工作需要，保留了乡村兽医服务人员可以在乡村从事动物诊疗服务活动的规定。近年来，官方兽医、执业兽医和乡村兽医的职能越来越明晰，修订后的动物防疫法，将官方兽医、执业兽医和乡村兽医管理合并为“兽医管理”专章规范。
官方兽医是经兽医主管部门任命的兽医技术官员，主要承担动物饲养、运输、市场流通、屠宰加工、出入境检疫等全过程的动物卫生监管职责，负责动物及动物产品检疫并出具检疫证书，对兽药使用行为实施监督，行使政府职能。修订后的动物防疫法，明确国家实行官方兽医任命制度，官方兽医依法履行动物、动物产品检疫职责；删除了官方兽医应当取得资格证书的要求，增加了官方兽医培训、考核等内容；将官方兽医确认权限下放到省级农业农村主管部门，由所在地县级以上农业农村主管部门任命，减少管理层级；将海关从事进出境动物检疫、出具检疫证书的人员纳入官方兽医范围，具备规定条件的，由海关总署任命，与国际接轨。
乡村兽医是未取得执业兽医资格，主要在乡村从事动物诊疗服务的兽医人员，是服务中小规模养殖场户的重要力量，已纳入《国家职业资格目录》。修订后的动物防疫法将“乡村兽医服务人员”修改为“乡村兽医”，在法律层面明确其法律地位。
将来条件比较成熟时，再推动制定兽医法。
（六）强化基层动物防疫体系能力建设，完善保障措施
近年来，基层畜牧兽医体系力量弱化问题突出：一是畜牧兽医机构设置不健全。二是兽医专业人员缺乏。全国30%的省级兽医行政管理部门中专业人员不足5人，30%的市县不足2人，乡镇畜牧兽医站平均不足1.5人。部分地方乡镇畜牧兽医站技术人员被抽调至其他岗位，“在编不在岗”“跨岗兼职”现象普遍。县乡两级畜牧兽医技术人员常年工作在一线，待遇低、任务重、压力大、晋升空间小，“招人难、留人更难”，专业技术骨干流失严重，老化现象严重。三是动物防疫工作经费保障不足。各级财政对动物防疫工作投入的经费与实际需求相比缺口较大，一些本应由政府主导的公益性职责推向市场后，尚未形成有效对接主体。
（七）强化法律责任制度
一是细化农业农村主管部门、动物卫生监督机构、动物疫病预防控制机构及工作人员在动物防疫工作中不依法履行职责应承担的法律责任。增加了县级以上人民政府农业农村主管部门及其工作人员从事与动物防疫有关的经营性活动的，动物卫生监督机构及其工作人员违法收取费用的，动物疫病预防控制机构及其工作人员接到染疫或者疑似染疫报告后，未及时按照国家规定采取措施、上报的等违法行为的处罚。
在动物防疫法修订后，需要适时修改重大动物疫情应急条例、兽药管理条例、饲料和饲料添加剂管理条例、生猪屠宰管理条例、动物防疫条件审查办法、动物检疫管理办法等配套法规、规章，完善动物防疫制度体系。
有理由相信，好的法律加上不折不扣的施行，我国动物防疫水平一定会跨上一个新台阶，对人畜共患传染病防控，也期望能取得最大化积极效果。