二战后期，在美国启动商约准备工作的同时，英国亦开启了商约筹议，但英国的准备工作整体上比较消极，曾寄望于先由中方提出草案，然后在中方的基础上加以修改。随着美方的加速推进，英方亦改变了策略，开始准备商约草案。英方所准备的商约草案只涉及居留及航海事项，不包含经商条款。与中美商约相比，英方希望获得国民待遇而非最惠国待遇，以期得到远超中美商约的特殊优惠。至1946年底，在英方草案的基础上，中方提出了对案。随着解放战争的全面爆发，英方认为中国的国内环境不利于商约的执行，与其订立一个不能令人满意的条约，不如不订，中英商约最终未能签订。
【关键词】
中英商约中英关系国民待遇最惠国待遇
在二战后国际关系史、冷战史得到充分研究的同时，战后初期的中英关系仍然有较大的开拓空间。除对香港问题、“紫石英”号事件、西藏问题、承认新中国等重大事件的探讨外，学界忽略了对战后中英关系史一般议题的探讨，比如两国间的通商议题。从法理上而言，1943年至1949年的7年间，中英两国事实上处于无商约的状态。
一、英国早期的筹备及最初的草案
《中英新约》签订后，国民政府外交部部长宋子文在向新闻界发表谈话时称，他将在不久后的访英之旅中启动两国间的商约谈判。英国外交部中国事务顾问壁约翰（JohnBrenan）在分析宋子文的谈话时称，根据《中英新约》第8条，英国将不得不同意中国所请，并认为，“如果美国有意愿在战争结束前开启商约谈判，独英国表示不愿开启商约谈判是不明智的”。壁约翰还建议，“不应与美国采取平行行动”，因为美国可能会以互惠条款来实现其商业利益，而采取互惠原则对英国是一种束缚，是不利的。事实上，此时英国外交部并不希望开启商约谈判，亦将此意向传达给美方。1943年四五月间，英国驻美大使馆商务秘书乔浦森（KeithJopson）曾两次询问美国国务院，是否已经开启对华商约的准备工作，并表达了不赞成启动对华商约谈判的态度。美国此时向英方表达了希望尽早开启对华商约谈判的意愿，并称应提前准备商约草案。美国国务院远东政策顾问亨贝克（S.K.Hornbeck）在访英时提出，如果中国在提出草案时“吾人毫无准备，无法立刻将代表吾人对此问题意见之草案交给中国”，将会对美国不利。亨贝克建议英方与美方共同采取行动，“如英国亦朝此相同路线走，对英国必定有利”。
1943年下半年，宋子文访英。在访英期间，宋子文曾与怡和洋行及太古洋行代表讨论过中国内河及沿海航线等商约中可能涉及的条款，“以此问题关系我国复兴建设计划至巨，仅虚与委蛇”。在向蒋介石汇报时宋子文建议“战后远东航线必为英美竞争之点，我国暂时似不必有所明显表示”。为了充分利用此次订立商约的机会，宋子文建议蒋介石令曾养甫速派员赴美，帮助其随时策划，并希望蒋介石“关于英美内容等情，请勿告任何人”。此时英国公司对在华内河及沿海贸易已经有所筹划，国民政府此时也开始酝酿商约的具体事宜。对中方而言，由于美国对尽早订立中美商约的态度更为积极，且在准备商约草案方面远较英国迅速，因此主要的精力集中在应对美方所提商约草案上。从策略上而言，中方亦准备以对美国商约为蓝本与其他国家签订商约。中国从政策及法律上为对美商约所做的准备，亦同样适用于对英商约。
英国企业对战后与中国的商贸关系极为关心。1943年年底，在商约酝酿阶段，伦敦商会（LondonChamberofCommerce）主席马歇尔（ArthurG.Marshall）及中国区代理主席尼克尔森（J.W.Nicolson）就建议英国政府应尽早筹划。在伦敦商会等组织的推动下，英国贸易委员会（BoardofTrade）启动了中英商约草案的制订程序。在致外交部远东司司长克拉克（AshleyClarke）的函件中，英国贸易委员会主席弗雷泽（RonaldFraser）解释了须及时启动中英商约草案准备工作的必要性。弗雷泽表示，虽然等到战后再提出对华商约可能更为合适，但提前做些商约的准备是必要的。弗雷泽建议商约的适用范围须将自治领包括在内，印度应视为英国的自治领，而且还须顾及英属殖民地。对于弗雷泽所提议的商约适用范围问题，英国外交部予以肯定。英国外交部认为，在对华商约内把自治领列入范围当无问题，但仍要区分不同的自治领和英国殖民地。并建议，正如治外法权一样，一种情况是，一开始就规定适用于英国、缅甸、纽芬兰、南罗德西亚以及所有殖民地，所有在上述地区的英国人适用该条款；另一种情况是，单独列出一个关于适用殖民地范围的条款。
1944年1月底，英国贸易委员会拟具了中英商约草案最初稿，共36条77款。针对该草稿的现状，贸易委员会主席弗雷泽做了解释：关于经商条款部分，需要充分吸收战后新的国际协定及经济政策后再做更改；关于航海部分，请战争运输部依据可能的战后条款作具体修正，特别是针对中国的部分；关于战后航运业，弗雷泽认为，总体而言，中国对于外人参加航运业的态度是模糊的，据从中国方面传来的信息判断，似乎要完全将英国排挤出沿海和内河贸易。对于贸易委员会所做的中国可能改变对英船运贸易政策的分析，英国外交部认为，很难通过商约做出规定，“即使中国能够例外允许英国公司经营内河和沿海贸易，也将拒绝将此规定加入商约之内”，并认为“最好的办法是接受没有明确规定内河及沿海贸易权的条约，然后通过外交手段让有资格的公司从中国得到允许”。对英国而言，“接受中方所提的原则条款，更容易取得成功”。
英国意图了解美方商约的进展，亦是希望在对华具体条款上能取得与美国一样的待遇。英国贸易委员会认为，英国战后有为本国船只保留本国沿海贸易的自由。“或许战争运输部亦乐于接受战后保留此项特权，果真如此，英国应该从对华商约草案中删除沿海贸易的国民待遇条款，因为此种国民待遇条款当然属于互惠性质”。贸易委员会还认为，通常情形下“中国会为本国船只保留沿海贸易，还会允许特定的美国船只从事此项贸易”，英国无论如何应该为一些英国船只争取同样的特权，不应承认此种差别待遇。
1944年6月下旬，英国中英商约草案起草小组正式向英国政府汇报工作情况。英国贸易委员会负责商约起草的官员韦尔奇（A.E.Welch）提出，虽然仍非讨论经商条款的理想时机，但考虑到最终目标是缔结一个全面的通商航海条约，因此亦准备将经商条款纳入讨论范围。起草小组认为，考虑到英国商约草案的实际准备状况，“现阶段宁可暂时先不对华提出英方草案”，“了解中国人的想法后，再来确定条约的适用范围就会容易许多”。韦尔奇建议外交部，应训令驻华大使随时向外交部通报中方可能提出商约条款的详细内容。
1944年6月28日，英国驻华大使馆汇报称，中美官员都曾在非正式谈话中提到，“商约谈判将在敌对状态结束后6个月内启动”。英方探听的消息是，国民政府外交部外交次长吴国桢及条约司司长王化成均表示，中方商约草案已经接近完成；国民政府外交部欧洲司官员梁龙也进一步确认了此消息。梁龙还私下告诉薛穆，中美签订的商约将作为中英商约及其他国家商约的样本，“不论背景如何，很多人都认为中方即将完成条约草案并很快开始谈判”。英方此时所得到的信息表明，中方即将完成的商约草案事实上是对美草案，但亦是对英草案的蓝本。
尽管英国贸易委员会提出应等待中方先提出草案，但从重庆得到的最新消息进一步促使英国外交部加快了步骤。英国外交部远东司官员杨格（G.P.Young）赞同韦尔奇的报告，表示“完全同意该提议，即在未能充分完成的情形下，仅仅是为了向中方提出一个草案是毫无意义的”，但认为英国需要向中方的立法施加影响，以确保英国的银行、运输等行业不会受到歧视。杨格认为，能立刻拿出一个条约框架草稿尤其重要，可以防止中方专门针对英方设立专门法规。杨格的理由是，通过提出一个条约草稿，英方可以处在有利的位置，将自身的意图体现出来，至于条约的适用范围此时并不紧要。英国外交部亦认为，应先准备好一个可供探讨的草约。在此情形下，贸易委员会于8月11日提出一个不包含经商事项的草案。贸易委员会表示，所提条约草案将原拟议的第13条至19条省略，部分原因在于进出口贸易“已经在1928年的中英商约及其附件中得到了较好的解决”，更为重要的原因是“由于战后贸易政策的不确定性，英国不应将自己的政策束缚在商约条款之上”。
可以认为，新约订立以来，英国在对华商约准备工作上一直持消极态度，起初认为应于战后再来讨论此问题，甚至认为可以先等中方提出草案。但迫于美国对商约的积极准备，不得已启动了对华商约草案的准备工作，并在是否先于中国提出草案方面一改往日的消极态度。现有资料表明，中方的商约草案准备工作是以准备中美商约为主要任务，并以对美商约为对外商约的蓝本，对英商约的准备工作与对美商约的准备工作事实上是一体的。
二、英国内部对商约草案的讨论及与美方的沟通
对于韦斯顿提出的疑问，贸易委员会的威利斯（J.R.Willis）进行了解释。威利斯表示，出于平衡考虑，英方或许在一开始就需要制定出针对自治领、印度、缅甸及殖民地的不同条款，但“高度怀疑中国人能否接受这些条款”；关于贸易运输，威利斯认为，注册在殖民地的船只很难获得与中国船只同样的贸易权利，不如提出注册在香港和马来亚的船只应该享受条约中的特权。关于此点，威利斯建议听取殖民部办公室的意见，即在何种情况下可以使条款覆盖香港和马来亚。
在英国外交部的协调下，英国政府各部于1945年1月29日召开了部际协调会，就对华商约问题进行集体磋商。由外交部牵头，包括印度事务部、缅甸事务部、贸易委员会、自治领办公室、殖民部办公室、战争运输部等部门均派人参加了此次讨论。会议主席由外交部的法律顾问贝克特（W.E.Beckett）担任。此次内部会议讨论了三个方面的问题：一是增加自治领以及殖民地条款；二是英国人的定义；三是公司及船只的国民待遇。英国内部此时讨论的焦点在于：是否要在商约适用范围中加入自治领和英属殖民地。经讨论，会议决定将自治领列入商约适用范围，并提出，如果自治领被拒绝纳入中英商约的适用范围，英国也应该尝试让中国接受英属殖民地列入商约，因为“殖民地不同于自治领，无法独自对华谈判”。关于英国人的定义亦与自治领有关，会议认为，应该询问各自治领政府是否同意英国政府将居住在其辖区内的英国人列入条约，并让各自治领明确：第一，“如果没有得到同意，英国政府不会将自治领的英国人包括在内”；第二，“即使英国政府希望将自治领英国人纳入条约，也不能保证一定能成功”。
1944年8月的草案并不包含最惠国贸易条款。1945年1月29日的部际协调会后，英国贸易委员会斯克（R.G.Shackle）致函财政部首席助理威利（D.Waley）指出，如果写入最惠国待遇条款可能会给予对方通常由本国人享受的国民待遇及本国商品的最惠待遇，尽管如此，“不应排除签订关税方面最惠国待遇条款的可能性”。斯克还表示，对英国而言，在与中方谈判时也可以提出保留最惠国待遇条款，理由在于：一旦中国所采取的方针对英方而言存在歧视事项，比如国家贸易管制或者进出口管制及换汇管制，英国就可以不受限制地提出申请取消此种歧视。斯克称上述考虑都具有可操作性，因为反制权是普惠性的，并不仅仅限于反制关税歧视。
缅甸事务办公室的安南（W.T.Annan）提出了如何结合既有中英间的商务协定准备新商约的问题。安南提议，缅甸希望废除1894年中英《续议滇缅界、商务条款》的第14条，以防止中国移民不受限制地进入缅甸。根据该约第14条，“华民欲由中国赴缅甸，如愿领护照者，可向华官，请英国驻扎蛮允之领事官，给发护照，倘遇中国别地有一英国领事官，亦可就近请给护照”。安南的提议使英国外交部意识到，在头绪复杂的商约准备工作面前，可以从新约与旧约的关系入手，以此来确定中英商约的总框架。外交部还特别提醒缅甸事务办公室及殖民部，“必须记住，条约的任何条款都必须是对等互惠性质”，基于此点考虑，“远东司首先要考虑的是，基于英国在华利益应该提出什么样的条款”，在此基础上，再来决定“我们可以给予对方什么样的互惠条款”。
当英国内部为条约草案征求意见时，中国方面于1944年11月向美国表示，已经接近完成草案。为了先于中方提出草案，美国加快了完善商约草案的步伐，于1945年2月完成了为数达30个条款的草案。对于美方撇开英国单方推动中美商约的行为，英国外交部极为不满。在贸易委员会的建议下，1945年1月，外交部起草了致美方的质问电文，“英方希望与美方就商约问题的进展保持密切沟通，但迄今为止英方只是收到了美方一般意义上的消息进展通报，并不具备任何正式的参考价值”，“英方希望至少了解美方草案的贸易原则”。1月18日，英国驻美大使哈利法克斯勋爵（LordHarlifax）通知英国外交部，“美方愿将其商约草案的原则条款相告，但仍希望于最终完成草稿后再提交英方”。事实上，一直到美方对华提交草案，英方都没有收到美方的草案副本。
英国贸易委员会认为，英国对华商约的草稿肯定会推迟，因为在征询各部意见的时候，其反馈和修改并非是基于原约的增删，而是对一些基础性条款做较大修改。在英国多方征求意见之际，美国对华提出了商约草案。1945年4月17日，英国驻华大使薛穆通知英国外交部，美方已经将商约草案送交中方，中方亦正将中文草案翻译成英文。得到薛穆报告后，威利斯询问英国外交部远东司司长贝内特（SterndaleBennett），外交部是否收到了美国国务院的通报？如果仍未收到，需要由英国驻美使馆向美方提出咨询，主要是关于两方面的问题：一是美方草案是否包含了经商、外汇兑换、不动产事项及贸易运输条款；二是美方草案原则上是否与美国近期已经签订的商约相一致。威利斯还表示，贸易委员会还希望了解中方草案的准备情况，尤其是有无特别条款。
在英方的催问下，美国国务院向哈利法克斯确认了薛穆从重庆得到的消息，即美方已经向中方提交了条约草案，并称该草案与最近订立的商约原则一致。国务院告知哈利法克斯，“条约草案并未涉及银行业条款，也没有提及收回上海租界的美方财产问题”；美方亦认为，领事条约及通商条约应分别订立，因此美方的草案未提及领事条款。哈利法克斯表示，美国国务院并未向英方展示条约草案，也无意讨论更多细节问题。哈利法克斯认为，“如果外交部需要了解更多美方草案的细节，需要首先向美方传达美方感兴趣的英方商约的纲要”。
此次美国所传达的隐晦信息令英国内部颇为重视，为了进一步从美国获得更为有用的信息，英国外交部指示驻美大使哈利法克斯向美国国务院表达如下意愿：“与美方在商约问题上保持密切联系是英方始终一贯的目的，与中国缔结宽松合理的条约规定显然符合英美双方的利益”，并告知美方，英方目前所收到的消息令人失望。外交部还表示，英国商约草案一旦准备完毕将向美方提供一份副本，希望美方能先提供一份完整的中美草约的副本。英方希望了解“美国是否在最惠国待遇条款中有例外条款，以便解决换汇或支付贸易中的难点”，因为英方注意到美国与利比亚新订的商约没有类似条款。
出乎英国意料的是，美国婉拒英国的要求，其理由是中国可能会怨恨美方。美国回复称，当英美两国提交草案后，如果中国发现两国曾合谋对华商约草案，将愈益憎恨美方。虽然美国拒绝提供条约草案，但强调，对华商约与已经订立的美国与利比亚商约原则相同，可以供英方参考。美方还告诉哈利法克斯，美方商约草案是基于通行国际贸易标准制定的，对华商约草案符合这些通行的贸易规则。至于换汇和贸易支付问题，“美方草案不含例外条款，可以参考布雷顿森林体系协议的第7款规定”。
贝内特在比对美国与利比亚商约后发现，美方草案远比英方要温和，“在许多条款上，英方比美方走得更远”，进而判断，英国从中国取得所需让步的可能性将会大为减少。贝内特建议应立刻与美方进行沟通，“希望英美不要互相卡住对方的脖子”。威利斯称：不幸之处在于美国人已经将草案提交给中国，伤害已经造成，“尽管尚不清楚美英草案之间究竟存在多少处重大差别”，“对所有在华外人而言，包括美国人自己，美方草案都是一个不幸的文件”。威利斯还称，尽管如此，英方应该尽力去与美方沟通，建议外交部立即训令驻美大使馆通知美方英国对美方草案原则的不同认识。“在避免被控诉美英合伙对付中国的前提下”，基于实践操作层面，“美英为基于共同利益应确立最佳条款，防止各自因条款不同而排挤对方的利益”。
在与美方商讨商约草案条款的同时，英国贸易委员会内部专门召开会议，讨论是否列入经商条款，最终确定对华商约内不列入经商条款。在第一次部际协调会后，英国贸易委员会虽就此问题有过讨论，但未能在最初的商约草案中列出经商条款，而是留待继续讨论。在此次专门会议上，与会人员提出了一个关于经商条款的方向性问题，并提供了三种选项：一是对华商约采取贸易委员会所提出的全套贸易规则；二是仅仅列出最惠国待遇条款及国民待遇条款；三是对华商约不涉及经商条款。就原则而言，第一种选项和第二种选项之间的区别在于“选项一包含了最惠国待遇中的互惠条款以及进口中的无差别待遇”，而选项二“省略了这些规定”。
专门会议讨论认为，英国如果支持采取第一种选项，有三个问题需要考虑。一是“英国需要在对华贸易中取得对方的保证”，如果采取该选项，“中国将几乎提供所有的保证”，而另一方面，“中国事实上几乎不能从中得到真正的互惠”。贸易委员会也提出，“如果中国明白自己无法从中得到互惠，是否放弃该条款，或者仅仅采纳关于进出口关税的最惠国待遇？”二是中国战后很可能实施大规模的国家垄断贸易，在此情形下，中国会否以此来抵制英国的商业利益？三是如果中美先于中英开启谈判，而且美国说服了中国采取严格的进口最惠国待遇条款及国家垄断经营，不留任何例外条款，则英方获得例外优惠的难度将大大增加。如果选取第一选项，则可以避免此种状况的发生。
会议认为，如果采取第二种选项，有四个问题需要考虑。一是英美两国已经就未来贸易政策的一般性问题进行过讨论，这些讨论都是围绕避免进口限制及国家贸易的歧视性条款进行的，确立此种严格的非歧视条款是英国及其他国家都需要的保障。二是不久后英国将不得不与美国谈判修改1938年的贸易法案，在战时，该法案给予进口限制以豁免，战后如何修改该条款尚未确定。美国在布雷顿森林协议中提出了一个换文，克服了此项困难。但对英国而言，如果条款继续有效，粮食部门欲从国外购买粮食，就需要一个类似的豁免换文。三是上述两点都提出了未来对美关系中的重要问题。对英国而言，如果提前与美方达成协议，解释英方解决贸易限制的办法，并将该办法列入对华条款之中，不知是否明智？四是即使可以把留有例外条款的进口限制及国家垄断经营的互惠条款写入对华条约，中国是否有可能将采取比英国更为宽泛的解释？
至于第三种选项，即不包含经商条款的最惠国待遇。会议认为，最惠国关税待遇只是为英国的对华出口提供一个预防性的保护措施，从另一方面而言，该条款“当用于反对外国的歧视待遇时，同样会束缚住英国自己的手脚”。
1945年6月15日，贸易委员会再次召集会议，讨论对华商约中的经商条款。财政部、战时内阁办公室、自治领办公室及外交部均派人参加了会议，会议讨论的结果是“反对将经商条款列入对华商约草案内”。斯克向与会人员表示，条款已经最大程度地为英国商品出口争取到了保障，并考虑到了英国自身的收支平衡状况。由于中国可能会采取国家垄断经营，对华贷款可能会遭遇歧视性条规，上述保障是有必要的。会议主席利欣（P.Liesching）建议，应与美国讨论此问题，告诉美方英国在此条款上的意见并询问美方的态度。此次会议上，斯科特（A.L.Scott）转达外交部意见时亦称，如欲从中国获得想要的特许，与美方的合作是必不可少的。战时内阁办公室的罗宾（L.C.Robbins）教授建议，可以向中方解释称英方在起草经商条款上遇到了巨大困难，正如美方和中方所遇到的情况类似，对美、中而言，这都是一个有力的借口。
三、英国对华提出商约草案及中方提出对案
1945年6月，中美商约的谈判工作正式启动。中方指定驻美大使馆商务参事李干为驻美谈判代表，双方在美已经展开了谈判的初步工作。中美开启商约谈判的消息为英国所知悉。6月30日，英国驻华大使馆商务顾问哈奇森得到另一条重要信息，“中方希望先与美国签订商约，然后以之作为与英方谈判的底本”，令英方益加重视与美国的沟通。在向英国内政部外国人管理办公室鲁滨逊（CarewRobinson）通报英国对华商约的基本立场时，远东司司长贝内特称完全赞同贸易委员会斯克的观点，即“在对华商约问题上与美方保持密切联系一直是英方的目标，中国对外人持包容态度，提供合理待遇，符合两国的利益”，对英国而言，“在向中方提交商约草案之前，首先需要避免将不利于英国利益的观点进一步固定化”。
中美商约谈判开始后，英国对于美方始终未向英方提供条约草案感到失望。1946年7月初，英国驻美大使馆表达了英方的不满，“未能见到美方条约草案，深感失望”。美方的解释是：美方并非不与英方合作，此前已经向哈利法克斯完整传达美方草案的内容，美国不能让中国人产生如下误解，即“英美事先商定了对华商约的条款”，从而感到被英美合伙算计了。尽管并未拿到中美商约草案的副本，在中美商约谈判开始之前，英国还是完成了对华商约草案。英方商约草案总条数为32条，不包含经商条款。贸易委员会认为，英方虽然没有提出经商条款，但并不会妨碍英国商品的对华出口。
中美谈判结束后，美国驻华大使司徒雷登(JohnLeightonStuart)告诉施谛文，“中美商约谈判已经于10月30日完成所有条款的谈判，双方将很快签字”。司徒雷登代表美方向英国解释即将签字的中美商约，表示“该约将是所有对华商约的基石”，“自己的责任并非仅仅为了美国自身的利益”，“也考虑到了其他国家对华的商业利益”。司徒雷登还表示，美方在对华谈判过程中“强硬地坚持了原则”，谈判可以说是成功的，但亦坦承“英方可能对某些方面感到不满意”。1946年11月2日，《中美友好通商航海条约》于南京正式签字。中美商约完成之后，中英商约谈判方提上中方的议程。
中方对案对英方草案第2条所涉及的概念及定义进行了辩驳，并进而提出了中方的建议。英方草案在第2条第1款规定，英国人是指包括英国本土及本条约所适用的地域内的英国自然人。中方在分析报告中提出，“须在记录中说明，英国自然人限于来自本约所适用之英领土”。第2款是关于英国船舶的定义，强调英国船系指在英国本土及条约规定地域内注册的船舶。公司的定义出现在第3款，英方强调约内所指公司包括所有依法设立的公司，而中方则认为应区分营利和非营利两类。第4款是关于约内所指“外国”的定义，认为“外国”是指英帝国以外的，不属于英联邦成员的那些国家。
公司的国民待遇及最惠国待遇规定出现于第9款。中方对于草案中提出允许对方公司从事金融业一项提出异议，表示不能接受，对允许开采油矿亦提出异议。公司及个人纳税规定出现于第11款，中方表示接受英方提议。整体上，审查者建议以公司法规定比照英方草案第9款。英人在华购置及持有不动产事项出现在第13款。英方提出了购置不动产的国民待遇规定，国民政府外交部审查时提出，“当初中英新约中虽有类似规定，但当时以此为放弃治外法权之条件，今何以扩大范围，重提于此”？建议予以修改。英国决定不予提出的经商条款在第14款进行了简约说明，“缔约双方公司或个人，在遵守各自现行法律法规的情形下，可以从事或指定机构雇人代为从事商业经营”。外交部在审查时认为，英方将在此基础上“等于经商条款再加二十条”，而且“中美商约中美人所得一切权利，英人皆得之”。
英方草案在第18款提出关于最惠国待遇的适用问题，要求约内第4款至第17款所规定事项，缔约国一方给予其他第三国优惠时，缔约另一方公司和人民同样获此优惠。外交部审查时建议，须避免大规模无限制之规定，应采取“个别例案方式”。英国战争运输部极为重视的船运条款出现在第21条。该条第1款第1句提出，“缔约一方之船舶可以自由出入彼方船舶可以进出之所有港口和水域”，外交部审查时认为“本国船所到之处英船皆可到，较中英新约又进一层，必为航业界所反对”。至于船舶遇风避险等规定，外交部审查认为“似无多大问题”。英方草案围绕英人在华居住的国民待遇及最惠国待遇提出了一个远比美国方案的详细规定，并在此基础上于第28条提出了无条件最惠国待遇条款，本约所有条款凡涉及给予最惠国待遇，除第8条第3段外，“均意味着同时、无条件取得最惠国待遇，无须特别请求或说明”。外交部建议删除此款，并重新起草。
行政院在审核后表示，“所拟中英商约对案既未有任何超出中美商约范围之处，复经与主管机关详细商定，应准予提交英方与之谈判”，并要求在谈判就绪时再行呈报核定。1946年12月31日下午，王化成将中方对案正式提交给英国驻华大使施谛文。在向施谛文递交条约对案时，王化成表示，中国政府极为看重1943年《中英新约》第8条第1款的规定，中方所提草约的名字是《中英友好通商航海条约》。施谛文向外交部汇报称，他尚未与英方草案进行仔细比对，大致浏览后感觉有以下不同：一是中方对案直接提出了“永久和平及友谊”条款，同时还包含两个贸易条款，规定在进出口贸易及税收方面互相给予最惠国待遇；二是中方建议条约的适用范围应与1943年《中英新约》相同。
四、英国决定推迟商约谈判
尽管英国于1946年6月已经向中方提交了商约草案，但中方的预定计划是先谈判中美商约，因此在中美商约签字前中英商约谈判并未进入中方的议事日程之内。中美商约签字后，以美约为蓝本，中方很快提出中英商约对案，并于1946年底提交给英方。至此，中英开启商约谈判的准备工作已经就绪。
随着中国国内形势的变化，英国内部在研究中方对案的同时，对于何时可以开启谈判有了不同的看法。尽管英国议会下院保守党议员批评外交部行动缓慢，催促尽早签订商约，而外交部及英国驻上海商人代表等均认为推迟订约对英有利，一个基本的认识是“当中国国内形势处于混乱状态之下时，强行推动条约谈判将一无所获”。在英方有意放缓谈判步骤的同时，中方仍持比较积极的态度。国民政府外交部在向外界通报中英商约的进展情况时，仍表示可望在1947年7月间签字。外交部次长刘锴在香港接受记者采访时称“草约除四点尚待磋商外，早已谈妥”，没有确定的四点是“中英汇兑问题”“航运问题”“易货协定及准许进出口之货品单”“英国对华信用贷款问题”。
英商中华协会及外交部远东司建议延迟谈判的观点很快为商会下院议员代表弗莱彻（WalterFletcher）所知悉，他特别致函外交大臣贝文（ErnestBevin），表示无意催促加快中英商约谈判进程。弗莱彻称，“我个人认为，在中英商约问题上催促急于求成是危险的”，“获得一个中国根本不能执行的商约，其危险性要远大于没有商约”，“英国政府需要做的是督促国民政府履行现有的义务，保护外人在华财产及给予外人更为公平的待遇，这远比一纸漂亮的条约文件更为重要”。
正在中国访问的英国议会访华团此时亦就中英商约问题对中外记者发表谈话，称“英国曾在华投资之工商界，均渴望并准备复业，惟每为中国目前措施之禁止外国商船入口办法限制”，并将其归结为两国商约未能签订的主要原因，并明确表示责任系在中方，“英方甚望中国出口增加，商业兴隆，而目前中国限禁外国商船入口，致令若干外商裹足”。不同于代表团将责任完全推给中方的表态，施谛文表示“中英商约之搁置，乃因‘行政上之困难者甚多’，英方先正由有关部门辗转考虑中国政府所提之对案”。
面对中英商约谈判所出现的僵局，英国政府需要再行通盘考虑下一步的计划。1947年10月上旬，贸易委员会向20个政府部门发出邀请，准备召集一次参加单位空前广泛的英国政府部际会议。10月21日上午11时，在贸易委员会562会议室，英国政府部门间协商正式举行。会议总结了中英商约谈判的缘起及准备过程，并解释了商约重视居留条款而不涉及进出口贸易的原因。对于中方所提对案，会议认为中方对案极其类似中美商约，“整体上无法实现英国商约草案中的设定目标”。会议建议，应通过适当的外交手段让中国人了解英方的观点。在此次会议上，贸易委员会向政府各部提出了一项更为重要的抉择：要不要与中国签订商约？对英国而言，是宁可选择“一种没有正式商约的对华关系”，还是“一项无法让人满意商约”。会议提出的另一个基本问题是：基于对中国经济形势的分析，很难判断一个全面的对华商约对英国而言是否还有必要？出于平衡考虑，各部汇总意见后提出，“除非贸易委员会认为谈判破裂的政治后果过于严重，否则英方应做好破裂的准备”。此次会议讨论的结果，事实上已经黯淡了中英商约的谈判前景。
虽然有了中止谈判的预期，但会议仍详细分析了双方的草案，并对各自草案间的重大分歧提出各种可能性的预判。会议提出，如果决定仍缔结中英商约，应尽力让中方接受：英方通过商约希望获得的是涉及人、公司及船舶的“国民待遇”而非“最惠国待遇”。英国之所以强调此点，其基本原因在于为了避开“中美商约”中所列出的限制。英国认为，对外国在华公司而言，中美商约的规定非常不利，英国在华此时仍“有17亿英镑的直接投资”，而且主要集中于船舶运输、矿业、公共基础事业及商业方面。如果不能获得所有条款的“国民待遇”，作为最后一种努力，英国也应该让中方接受基本规则的例外条款，即尽力通过例外特许实现国民待遇条款而非最惠国待遇条款。
通过此次会议，英国已经有意中止对华商约谈判进程。但对英国商约起草者而言，如果中止谈判，横亘在面前的一个最为突出的困难在于如何向英国大众解释戛然中止的中英商约谈判？这也是会议的担心所在。会议认为，英国人对过去在华特权的留恋，可能是对目前商约始终不满的深层原因，因而提出“如果能等到英国人对所有治外法法权的记忆及其影响完全忘却，然后再来签订商约可能对谈判会更有利”。英国内部的讨论被英国报界解读为“伦敦方面已决定将中英商约之谈判无限期搁置”，英国外交部发言人对于外界传言予以否认，称与事实不符，解释商约延宕的主要原因有两点，一是商约与英国多数社团及大规模商业团体有利害关系，必须听取这些团体的意见；二是“英国之贸易专家刻正在日内瓦忙于国际贸易组织之宪章及其他事宜”。
中英商约谈判事实上已经陷入僵局。对中国而言，中美商约的订立，使得中国对外新订商约已经有了一个蓝本，中国准备以此为基础与所有国家确立贸易通商关系。问题在于，即使仍坚持中美商约的条款原则，国内的舆论已经令国民政府感受到了压力，不可能再有退让。对英国而言，中美商约的条款远低于其预期，获得事实上的国民待遇条款亦是其坚持的底线。正是基于此种状况，英国内部认为，是否订立中英商约已经不再重要。英国驻华大使馆认可贸易委员会所召集的部际会议讨论结果，“很高兴得知英国在向华要求合理利益问题上态度坚定”，大使馆亦感到“暂时维持一种无商约的状态，要好于接受一个不能令人满意的商约”。
解放战争爆发后，英国内部对于是否缔结中英商约的认识也愈益明朗化，推迟订约已经是一种共识，而国民政府外交部则希望能尽快订立商约。国民政府外交部在1948年下半年度施政计划纲要中明确提出，要“继续与各国商订友好通商条约”，对于正在进行中的中英商约“望能及早谈判议订”。1948年6月，国民政府曾通过中英商会（TheAngloChineseChamberofCommerce）释放信息，希望中英尽快缔结一项贸易协定，该会转达英方有关部门时表示“国民政府已经改变了态度，不再固执己见，是时候与其订立一个贸易协定了”。对于中英商会转达的信息，英国外交部认为，该会可能受到了一些中国政府人士的影响，这部分中国人支持签订中英商约，主要是出于维护政府“面子”的考虑。英国外交部称，自1948年3月以来中国国内形势未见改变，无论是政治形势还是经济环境，均不支持中英商约的缔结，“此时此刻，完全不再适宜向中方提出新的建议”，“亦完全没有必要再去征求驻华大使的意见”。直到国民党政权退守台湾，中英商约谈判未能再次开启。
五、结语
《中英新约》《中美新约》订立后，外交部部长宋子文大约同时向英美提及战后综合性商约的谈判问题。在最初阶段，英美之间保持了信息的互通，但英方在是否提前启动谈判问题上与美方存在分歧。美方的策略是先于中国提出草案，目的是先声夺人，掌握谈判主动，让中国在美方草案的基础上修改；英国最初的策略正好相反，先让中国提出草案，英方根据中方草案来确定自身条款，后发制人。当得悉美方草案已经完成后，为了避免被动，英国改变了等待中方先提草案的策略，而是希望能够提出自身的条款，遂启动了各部门之间的协调工作。中美商约草案拟就后，美方并未及时向英国提供商约草案副本，一度引起英方不满。顾维钧曾言道：英国商人对美国人利用战争而排挤了其对华贸易一事，深感怨恨，这在上海和香港商界是公开的秘密，“他们发誓要想一切办法从美国人手中夺回所失去的一切”。
是否列入经商条款，是英方在起草过程中需要做出的重大选择。英国贸易委员会曾提出三种方案供英国政府选择。经过各部讨论，英国倾向于不列入经商条款。此外，在准备商约过程中，英国内部极为看重内河及沿海贸易条款，而且对于商约的适应范围是否应包括印度、缅甸、海外各自治领及殖民地存在较大分歧。1946年6月，英方向中方正式提出不包含经商条款的条约草案，即《中英居留及航海条约》，而非通常意义上的通商航海条约。在不含经商条款的情形下，英方条约草稿多达32条，已经超过美方草约。英方提出草案后，中国并未立刻予以回应，而是集中全力于中美商约，希望先签中美商约，再签中英商约，中美商约的签字成为中英商约筹备过程中的一个关键节点。就现有研究而言，中英商约筹议过程中中方的总体应对过程比较模糊，其根本原因在于中方的战后商约谈判策略：先订中美商约，然后以之作为其他商约的蓝本。
中英商约最终未能签订的的原因是什么？究竟是中方故意延宕还是英方有意拖延？对于该问题的考察，有助于理解在准备商约过程中国民政府与英国政府各自所处的态势及地位。对于国民政府而言，已经有了中美商约作为蓝本，很难再做进一步的让步。虽然中方在进入1948年后催促英方尽快订约，但并未提出实质性的让步措施。对于英方而言，英国需要的是居住及航海贸易上的国民待遇，而非仅取得与美国类似的最惠国待遇，这样的一种定位使得英方很难作出让步。从另一方面而言，中国国内政治经济形势的变化则令英方认为缔结商约的时机并未来临，推迟订约已经是既定政策。从1842年《南京条约》开始，至1943年1月11日《中英新约》订立，英国商人在华已经享受了100年的“条约特权”，虽然治外法权已经废除了，但其在英国人内心的惯性依然是强大的。英国贸易委员会在最后提出“与其订立一个不能令人满意的条约，不如不订”，这在某种程度上是在华不平等条约特权废除后所产生失落感的心态写照。