【摘要】新冠疫情对劳动者的就业与生活造成了极大的威胁。鉴于此，日本或在原有制度框架下设立特例措施，或制定全新的制度政策来强化社会安全网，救助受困群体。疫情期间出台的劳动政策包括：大幅度修改雇佣调整补助制度；为无保险劳动者新设紧急雇佣安定补助制度；为无停工工资劳动者新设停工补助制度；为应对疫情带来的生活难题而新设停课休假补助·支援制度等；把没有失业但因疫情收入减少者纳入生活援助范围。这些政策扩大了日本社会安全网的保护范围并强化了力度，重点加固了保护就业的第一层网，避免了大量失业者的出现，为经济复苏保留了后劲。在保障公正性的同时，提高了社会安全网的救助效率。总体上说，日本新冠疫情期间的劳动政策对抑制失业产生了一定效果，但在如何应对救助需求增大、制度的常态化、提高救助效率以及克服财政资源制约等方面仍需进一步改进。
【关键词】日本；劳动政策；社会安全网；救助；就业；新冠疫情
【基金项目】中国社会科学院登峰战略企业管理优势学科建设项目；2020年度北京高等学校高水平人才交叉培养实培计划项目“社会安全网视角下应对新冠疫情的劳动政策机制研究：国际经验、启示与建议”。
引言
新冠疫情的突发，给日本原本的社会安全网带来了从未有过的冲击。为了控制疫情扩散，日本禁止外国人入境，旅游产业的经济效果消失，国际供应链中断。同时日本国内还采取了停工停学的社会隔离措施，这些使市场需求骤然减少，几乎所有行业的销售业绩都受到了影响，企业、尤其是中小企业的资金链萎缩甚至中断，员工的就业和生活受到了威胁。鉴于这种情况，日本或在原有的劳动政策框架下增加“特例措施”，或制定全新的政策，来应对疫情危机带来的冲击。这些政策根据疫情危机的冲击力度、冲击范围有针对性地强化了社会安全网，发挥了重要作用。通过对日本案例的分析，我们可以看到以劳动政策为主纲的社会安全网在现代社会的重要意义，即不仅在市场失败时需要社会安全网，在无法预料的疫情出现时，社会安全网更是保护国民的不可缺少的手段。
一、日本新冠疫情期间的劳动政策变化
1比如，NTTdocomo调查显示，2020年5月2日至5月6日15时与2019年同时点相比，从周边县到东京都、爱知县、京都府、大阪府、福冈县的人流减少五成至六成。
新冠疫情对日本社会经济的冲击是前所未有的，远远超过了2008年世界金融危机。最新统计显示，日本2020年4—6月的GDP增长率换成年率下降了27.8%，创下二战后的最低纪录［13］。新冠疫情给企业经营活动和劳动就业带来了致命打击。世界范围的疫情暴发使得国际供应链中断，日本国内企业大量停工，或缩小生产营业规模，造成员工收入减少及失业。在日本国内，由于外国游客突然减少，使得日本国内市场骤然缩小，企业没有了销售收入，失去了继续雇佣员工的财力。新冠疫情影响到了社会所有阶层，但受害最深的是那些没有足够金融资产、不动产支撑的劳动者、自营作业者。日本政府采取的停工停学停业、减少外出等措施，使得依靠每日劳作赚取薪资的人们的生活受到了严重威胁。
日本原来就存在由社会保险及就业政策、生活福利资金特例贷款、生活保护制度等构成的社会安全网。但是突然而至的新冠疫情，使得这个社会安全网漏洞频现。作为补救手段，日本采取了新的“政策组合”，对不同的群体实施了有针对性的救助。其中，针对劳动者的救助对策由厚生劳动省负责。其内容分为3个方面：一是就业保护对策，避免劳动者失业；二是新难题对策，解决劳动者疫情期间在工作生活中遭遇的新难题；三是生活援助对策，向生活困苦的劳动者提供经济援助。这些对策大多数是依据原有制度设立的特例措施，还有一些是完全的新政策（参见表1）。可以说，日本的劳动政策在新冠疫情期间发生了很大变化。
表1新冠疫情期间日本劳动政策的变化
注：√表示变化形式。表中的“特例措施”意为依据原有制度设立的新措施，“新政策”意为新设的制度，“追加调整”指疫情期间对该政策进行过的调整。“雇佣调整补助”的原文为“雇用調整助成金”。“紧急雇佣安定补助”为“緊急雇用安定助成金”。“停工补助”为“新型ロル感染症対応休業支援金”。“工作方式改革补助”为“働き方改革推進支援助成金（テレワークコース·職場意識改善コース）”。“停课休假补助·支援”为“小学校休業等対応助成金·支援金”。“怀孕员工休假补助”为“新型コロナウイルス感染症に関する母性健康管理措置による休暇取得支援助成金。“亲人护理休假补助”为“両立支援助成金”。“生活福利资金特例贷款”为“生活福祉資金の特例貸付”。“住房补助”为“住居確保給付金”。
二、就业保护对策
疫情期间日本的就业保护对策包括在雇佣调整补助制度框架下新设特例措施、新建紧急雇佣安定补助制度和停工补助制度1。
（一）雇佣调整补助制度框架下的特例措施
降低了申请资格门槛。原来规定，经营指标（生产量、销售额等）“最近3个月同比减少10%以上”，特例措施为“最近1个月同比减少5%以上”。将经营指标减少程度从“10%”改为“5%”，意味着政府要对数量更多的企业进行补助。
提高了补助比率。原来停工工资的补助比率是“中小企业2/3，大企业1/2”2，特例措施提高到“中小企业4/5，大企业2/3”，并且在该制度执行期间没有解雇员工的话，补助比率进一步提高到“中小企业10/10，大企业3/4”3。补助比率提高，意味着政府愿意替企业承担更多的劳动力成本。这就会更大程度地减轻企业压力，为在严峻经济形势下的生存提供有利条件。因为只有企业能够存活下去，员工的就业及生活才有保障。
2中小企业指以下企业：按行业分，零售业（含餐饮店）为资本金5000万日元以下或员工50人以下企业；服务业为资本金5000万日元以下或员工100人以下企业；批发业为资本金1亿日元以下或员工100人以下企业；其他行业为资本金3亿日元以下或员工300人以下企业。大企业指中小企业以外的企业。
3如果未出现员工因企业理由离职的情况，并且月工资发放日的员工人数是上个月人数的4/5以上，就可以认为是企业没有解雇员工。
提高了补助金额上限。原来的补助金额上限为“每人每天8330日元”，特例措施提高到“15000日元”。此项修改具有激励企业提高停工工资支付比率和保障劳动者收入稳定的作用。厚生劳动省《令和元年工资结构基本统计调查》显示，2019年日本一般劳动者的月平均工资为30.8万日元［14］。按照每月工作20天（每天8小时，每周40小时）计算，一般劳动者的日工资是15400日元，原来的8330日元补助金额相当于一般劳动者日工资的54%，而特例措施规定的15000日元补助金额相当于一般劳动者日工资的97.4%。这就会激励企业把停工工资的支付比率提高到六成以上，保障员工停工期间的收入不会骤然下降。
提高了离岗培训的补助比率与追加补助金额。原来对离岗培训的补助比率是“中小企业2/3，大企业1/2”，追加补助金额是“每人每天1200日元”。新措施修改为“中小企业4/5，大企业2/3，每人每天1200日元”，如果不解雇，“中小企业10/10，每人每天2400日元；大企业3/4，每人每天1800日元”。这表明政府希望企业通过离岗培训的方式留住员工的“能力与经验”，积累人力资本，以便在经济好转时能够迅速利用。
扩大了补助对象的范围。原制度以加入雇佣保险超过6个月的员工为对象1。但这把没有雇佣保险资格的员工以及新加入雇佣保险的员工排除在外，引起了社会批评。因此，日本撤销了“加入雇佣保险超过6个月”的规定，同时还新建了紧急雇佣安定补助制度，以解决无保险员工的就业。
放宽了停工天数、停工形式的条件。按照原制度，企业停工必须符合“工资结算月内停工天数为规定工作天数的1/20以上（大企业为1/15以上）”的要求。也就是说，员工在规定工作天数内至少停工一天以上才算停工。新规定将此修改为“工资结算月内停工天数为规定工作天数的1/40以上（大企业为1/30以上）”。这就把停工半天也算作了停工。原制度对停工形式也有规定，“企业所有部门同时实施一小时以上的停工”，才可以申请补助。但在特例措施中，“各地区、部门、岗位、职级、早晚班中有一小时以上的停工”就可以是补助对象。这样的规定更加符合实际情况，可以将更多企业、更多劳动者包含在申请范围中。
截止到2020年9月18日，雇佣调整补助（特例措施）的累计申请件数为1275220件，累计批准件数为1152674件，累计支付金额为14483.09亿日元［17］。从这个结果来看，批准率为90.4%。可以说超过115万家企业得到了补助。日本总共有359万家企业［18］，意味着约32%的企业获得了国家的支援，维持了众多劳动者的就业。
（二）针对无保险劳动者的救助政策
非正规员工，指的是有雇佣期限的员工。雇佣期限一般不超过3年。非正规员工包括非全日制工、临时工（含打工学生）、派遣工、合同工、特约工等。20世纪90年代以来，日本企业为了节约劳动力成本、按市场动向灵活调整劳动雇佣量，雇佣了大量的非正规员工。据日本总务省调查，2019年除管理层以外的被雇佣者5660万人中，非全日制工、临时工、派遣工、合同工、特约工等非正规员工有2165万人，占被雇佣者总人数的38.3%［19］。也就是说，企业员工中近四成是非正规员工。
与正规员工相比，非正规员工的待遇明显低下。为了改善非正规员工的待遇，日本近些年要求企业把符合条件的非正规员工纳入雇佣保险，提高非正规员工的参保比率。但调查显示，2014年全部非正规员工中只有67.7%的人符合雇佣保险条件，具体来看，临时工的19.4%、派遣工的83.8%、合同工的83%、特约工的81.1%符合条件［20］。由于雇佣保险条例至今没有修订，所以可以推测仍有相当多的非正规员工没有加入雇佣保险。
鉴于此，日本新建了紧急雇佣安定补助制度，来支持企业采取停工或离岗培训形式维持无保险员工的就业。依据这个制度，企业向无保险员工发放停工工资就可以获取补助。补助比率、补助金额上限、补助天数、申请手续等和雇佣调整补助制度的特例措施相同。
（三）针对无停工工资劳动者的救助政策
日本律师联合会提议可采取将劳动者视同失业者、领取失业补贴的措施，迅速加快雇佣调整补助的发放速度。其法律根据，可以援用《应对严重灾害之特别财政援助法》第25条《基于雇佣保险法的求职者补助发放条例》，企业由于灾害原因停业不能向员工发放停工工资时，即使员工没有离职，或者只是和企业约定再雇佣情况下的暂时离职，员工都可被视同为失业者而领取失业补贴［21］。政府听取了社会意见，由厚生劳动省起草了“应对新冠病毒停工补助制度”的文案，2020年6月12日国会通过了《应对新冠病毒雇佣保险法临时条例的法律》，正式建立了停工员工自己可以申请补贴的制度——停工补助制度［22］。
三、新难题对策
新冠疫情彻底打破了社会的正常秩序，使劳动者的工作和生活出现了前所未有的难题。因学校停课而在家的小学生需要看护。因专业护理不能上门服务的居家老人需要子女照顾，而子女不上班就没有收入。怀孕员工以及有基础疾病员工通勤有感染风险。这些人成为了疫情危机中新的受难人群。但原来的社会安全网中没有应对这些需求的措施。因此日本新创立了以下制度或制定了特例措施。
（一）停课休假补助·支援制度
为了防止新冠病毒扩散，日本政府要求学校停课。但幼儿园、小学的孩子独自在家不安全，需要大人照看。为此，日本新建了停课休假补助制度，使作为监护人的劳动者可以请假照顾孩子并获得停工工资。该制度规定在2020年2月27日至9月30日期间，作为监护人的劳动者请假照顾停课孩子，可以算作带薪休假。并且，该假期不占用法定带薪休假的天数。企业允许员工请假并发放全额工资，可以申请应对停课休假补助金。该制度不限雇佣形态，正规员工与非正规员工都是补助对象。
可以申请请假照顾的孩子有两类。一类是因防疫要求停课的学生，包括小学、义务教育前期课程学校、幼儿园、托儿所、特别支援学校（如残障者学校）、课外儿童俱乐部、放学后看管服务机构、家庭托儿机构等的学生。另一类是因感染了新冠病毒而需要隔离的学生。该制度的补助比率为100%，补助金额上限为每人每天8330日元，4月1日后提高到15000日元。员工休假，必定对企业的业务造成相应的损失，但有了国家补助，可以弥补一些。对于身为监护人的劳动者，可以借助该制度安心地在家照顾孩子，没有收入减少的后顾之忧。
在日本存在着“自营作业者”形式的劳动者。这些人不受雇于企业，以合同形式接受订单获取报酬，如手工艺人、自由撰稿人、设计师以及演员艺人等。受雇于企业的劳动者可以利用上述制度向企业请假在家照顾孩子，但自营作业者就无法得到该制度的援助。为此，日本新设立了停课休假支援制度，专门为那些因为照顾孩子不能完成合同约定工作、收入减少的自营作业者提供补助。申请该制度的自营作业者可以是停课孩子的父母、养父母、祖父母或亲戚。申请人要照顾的包括因学校停课在家，或是感染了新冠病毒、可能感染新冠病毒、有基础疾病感染新冠病毒时容易重症化的儿童。申请人要提出“业务委托合同”。业务委托合同，指的是申请人作为被委托方和委托方就业务内容、报酬、作业场所、交货期限等进行约定的书面材料。可以是纸质形式，也可以是电子形式。申请人需要提交申诉书，说明因为照顾孩子而不能在约定期限完成工作。最初，该制度规定2020年2月27日至3月31日之间，停工一天补助4100日元。之后，又增加了补助金额，从2020年4月1日开始，停工一天补助7500日元。
（二）怀孕员工休假补助制度
为了在疫情危机下保护怀孕员工的安全，日本专门新设了怀孕员工休假补助制度，让怀孕员工安心休假生育，生育后继续工作。该制度规定，满足以下3个条件的企业，可以向国家申请补助。第一，在2020年5月7日至9月30日之间，作为应对新冠病毒的母性健康管理措施，根据医生或助产士的指导，建立了怀孕员工带薪休假制度。第二，公布带薪休假制度以及应对新冠病毒母性健康管理措施，使员工周知。第三，在2020年5月7日至2021年1月31日之间，让员工取得该休假天数达到5天以上。企业最多可申请20人的补助。没有加入雇佣保险的员工也适用于该制度。补助金额以人计算，带薪休假累计5天以上20天以下的为25万日元。超过20天的，每20天增加15万日元，最多100万日元。
（三）亲人护理休假补助制度
疫情危机使得劳动者家中的老人、病人护理成了难题。日本对于居家的老人、病人，由政府以及公益性企业提供一些看护服务，但出于防止病毒感染的考虑，这些服务都暂停了。为了帮助劳动者渡过难关，日本在原有的亲人护理休假补助制度的基础上又增加了新内容，对于允许员工带薪休假照顾家人的企业给予补助。申请企业要建立有应对新冠病毒疫情措施的护理带薪休假制度。在原来已有的护理停工、护理休假、带薪年假等制度之外，这个新制度规定当员工因为新冠病毒疫情影响需要请假护理家人时，可以取得带薪休假。休假天数5天以上不满10天的，补助20万日元。休假天数10天以上的，补助35万日元。每个企业最多可以申请5人的补助。这个制度的补助对象是中小企业。
（四）工作方式改革补助制度
新冠病毒的感染途径被认为是人与人之间的接触。因此人员集中的工作场所、前往工作场所的公共交通工具有较高的感染风险。疫情发生后，日本要求人们减少外出，要把人流量减少八成，并要求企业减少出勤人数，尽量实行居家网上工作的方式，国家对于实施居家网上工作的企业将给予补助。工作方式改革补助制度规定，中小企业为防疫引进网上工作方式，要购买或租赁所需通信设备、重新编制工作条例与劳资协议、对劳务管理人员进行培训、对员工进行培训与宣传、聘请外部专家（社会保险劳务士等）时，可以申请国家补助，补助金额相当于所需费用的1/2，补助金额上限为100万日元。
四、生活援助对策
停工停学、减少外出的防疫措施使得市场需求急剧减少，以餐饮、零售、旅游为代表的行业受到了极大冲击，失业者增加，一些人失去交付房租、保险金的能力，陷入了生存危机。为此，日本在原有制度基础上制定了特例措施。
日本原来就有“生活福利资金特例贷款与住房补助制度”，向长期失业者1、破产者提供无利息、无担保贷款，确保他们有栖息之处。但有工作的人、收入高于国家规定水平的家庭不是保护对象。但此次疫情暴发，使得很多人骤然失去收入而跌入了贫穷境地，其中不乏还没有失业的人。鉴于此，日本修改了规定，允许有工作的、但因疫情突然生活困难者也可以申请贷款和住房补贴。
住房补助制度原来以失业或破产的人为对象。而在这次疫情中出现了虽然没有失业或破产但收入减少、交不起房租的人。鉴于这种情况，日本把申请对象扩大到了“收入因非个人原因减少并且处于和失业、破产相同状况的人”。家庭收入低于“市町村民税非课税”标准收入的1/12与房租的合计金额的人、单身者的存款不超过50.4万日元，2人家庭不超过78万日元，3人家庭不超过100万日元的人都可以申请相应额度的房租补助。同时，该制度要求失业者在接受补助期间要积极、诚实地找工作，将来以劳动回报社会。
五、社会安全网视角下的日本劳动政策作用机制与问题
关于日本社会安全网的理论描述，存在着一些异同。对于“日本社会安全网分3个层次”，大都是认同的，但对各层次的具体内容，有着不同的描述。如林正义（2012）［3］72认为第一层是雇佣保险等社会保险制度，第二层是生活福利资金特例贷款、求职者支援制度，第三层是生活保护制度。而武田长久、岩名礼介（2003）［2］4和小岛茂（2008）［27］24认为第一层应该包括就业政策，才能与社会保险制度联动，从而强化对受困人群的就业保护。综合上述研究，可以认为原来的日本社会安全网是一个具有三层结构的国家制度体系。第一层由社会保险与就业政策组成，旨在保护劳动者的就业安定，以加入雇佣保险的劳动者为对象。第二层由生活福利资金特例贷款、住房补助、求职者支援制度等组成，旨在提供生活与求职方面的援助，以长期失业者等为对象。第三层是生活保护制度，保障低收入贫困家庭的基本生活需求。日本社会安全网的设计初衷，是尽可能用第一层网和第二层网来救助社会弱者，避免让这些人坠落到最下层的社会保护制度，也就是说社会保护制度是设在贫困边缘的最后一张“网”。
根据社会经济形势的变化，日本对社会安全网做了不断的修改和完善。20世纪90年代以前，社会保险制度是日本社会安全网的重点，但随着经济增长滞缓、人口老龄化、非正规员工的增加以及贫困群体的扩大，社会保险制度的局限性突显出来，要求强化社会安全网的社会呼声增多1（林正义，2012［3］73－80）。2009年10月，日本提出“构建新安全网”，对生活福利资金特例贷款制度进行了改革，新设了住房补助、求职者支援制度，这样就使第二层网得到了强化（滨口桂一郎，2020［4］）。而在这次疫情期间，日本针对疫情危机带来的具体问题，采取了一系列措施，扩大了保护范围，增大了保护力度，使社会安全网在应对未曾有的危机中发挥了重要作用。在资源分配方面，日本把资金重点用于加固社会安全网的第一层网，补助企业的工资成本，鼓励企业维持雇佣，这样既避免出现大量失业者，也为经济复苏保留了后劲。在政策执行方面，日本大幅简化了申请手续，提高了救助措施的及时性，尽管还有改进的余地，但可以说政策执行的效率有了提高。同时，也尽可能地保障了申请资格的真实可靠，基本上落实了公正的原则。
（一）范围与力度的强化
在此次新冠疫情危机中，日本社会安全网在范围和力度两方面得到了强化（参见表2）。范围方面的强化，是指保护的人群扩大、应对的需求增加。具体来说，就是在第一层网新设了紧急雇佣安定补助制度、停工补助制度、停课休假补助·支援制度，社会安全网将无保险劳动者、无停工工资劳动者、自营作业者覆盖其中。前所未有的疫情危机，把人们置于前所未有的困境中，停课休假的幼儿需要照看，怀孕员工出勤有感染风险，卧床亲人需要护理。为应对这些新需求，日本新设立了相应的援助制度，让劳动者在疫情期间能照顾家人，并且可以继续工作。劳动者是社会附加价值的生产者，如果他们不能正常工作，就意味着社会再生产功能的停滞，因此必须让这些受到疫情冲击的人能渡过难关，重返工作岗位。并且，日本在第二层网把没有失业但因疫情生活困难的劳动者也纳入生活福利资金特例贷款、住房补助制度的对象范围，即使没有失业但收入锐减的劳动者增多，因此必须对他们实行救助，维持他们的基本生活需求。
表2日本新冠疫情期间社会安全网的强化
注：*表示新冠疫情期间新增制度。▲表示保护力度增大。本表仅包括厚生劳动省实施的主要政策。
（二）第一层网的加固
近些年来，日本对社会安全网的修缮重点在第二层网上。而在这次疫情期间，日本重点对第一层网进行了加固，不仅大幅修改了雇佣调整补助制度，还新设了紧急雇佣安定补助制度、停工补助制度。从资源分配上可以看出就业保护政策的重要地位。2020年度第一次补充预算中维持就业与生活款项共9627亿日元，其中雇佣调整补助制度为8330亿日元，占该款项的86.5%［28］。第二次补充预算中维持就业与生活款项共19835亿日元，其中雇佣调整补助制度为7717亿日元，占该款项的38.9%；新设定的停工补助制度为5442亿日元，占该款项的27.4%［29］。
将就业保护作为社会安全网的重点政策，在疫情危机毁灭市场的特殊情况下是完全必要的。传统市场经济理论认为，在市场经济体制下企业由于经营方面的理由解雇员工，政府不应该干预，而应该由市场需求来调节劳动力的流动，让劳动力向有需求的行业及企业自然转移。但在疫情危机的冲击下，几乎所有的行业、企业都受到了毁灭性的打击，市场几乎停滞，当然市场的劳动力调节机能也无法发挥作用。在这种情况下，只能依靠国家力量来援助企业进而保护劳动就业。
将就业保护作为社会安全网的重点政策，从人力资源角度看也是具有合理性的。随着信息技术、人工智能技术的进步，企业的自动化进展很快，人在生产过程中的作用愈发重要。人在自动化设备无法完成的领域，如新产品的创意和研发、新技术的引进和改造、新业务领域的开发等方面发挥着企业发展所不可缺少的作用。疫情危机中，企业骤然之间失去外部市场，资金流断链。但疫情终究是要过去，市场还会重新复活。如果企业在疫情期间因资金困难解雇了有技术积累的员工，当经济复苏时就没有了充分的人力资源的支撑（OECD，2020［30］25）。因此，国家力量在这个关键时刻给予企业补助，也是为企业保存了重要的人力资源。
从劳动者的角度看，就业保护政策最利于维护自己的生活质量。只要不失业，尽管疫情期间被迫停工，但可以拿到停工工资，基本生活质量可以保证，并且保险及年金缴费等可以延续，将来生活也安心。如果失业了，就坠入了社会安全网的第二层次，尽管有失业补助、住房补助，但生活质量会大幅降低，陷入充满不安的窘困境地。
（三）公正与效率的兼顾
社会安全网所使用的资金来自于国家财政，因此，向企业或个人给予补助时公正应该是基本原则。但在疫情危机突然来临、市场几乎整体崩溃、企业资金链中断的情况下，急需从外部注入资金来维持经营和员工的雇佣。此时，补助金的发放就更应该重视效率了。
图12020年日本雇佣调整补助批准率
然而，一旦简化了审核手续，公正的原则就会受到影响。日本在“持续化给付金”发放中已经出现了一些骗取补助的事例。但也不能因此就放弃效率，不能因噎废食而削弱社会安全网的救助功能。可以说，如何恰当地处理公正和效率的关系，是社会安全网的重要课题。
（四）劳动政策的效果及存在的问题
然而还必须指出，日本劳动政策仍然存在着4个问题需要应对。
其次，需要建立常态化的政策来应对。目前来看，疫情还没有根除，市场仍然低迷，处于经营危机的企业仍有很多，此刻需要动用国家力量来强化社会安全网，把疫情期间的特例措施变成常态化制度。这次疫情中，非正规员工的问题突显出来。非正规员工的收入偏低，是日本贫困率攀升的一个因素。所谓贫困率，是指相对贫困家庭的比率，不是绝对贫困率。具体说来就是收入低于中位所得（家庭收入分布的中间值）一半以下的家庭的比率。日本的相对贫困率在1997年是14.6%，而在2007年升至15.7%。而非正规员工的增加是原因之一，另外的原因是经济停滞、人口老龄化（林正义，2012［3］74，77）。所以，要总结经验教训，制定更有针对性的制度，把这些人纳入到社会安全网中。并且，要消除制度间的不吻合，如停工补助遭遇企业不愿意出具证明的问题，自营作业者难以加入保险的问题等。
再次，要利用信息技术提高劳动政策的执行效率。观察疫情期间政策执行部门的工作方式，发现使用信息技术的能力有待提高。如为了提高雇佣调整补助的审核效率，采取了线上申报形式，但使用开始当天网页就运转停止，不得不暂停整修，并且整修后几天又出现故障，最终不得不改为纸质邮寄申请。并且，日本很多政府部门现在仍将传真作为主要的通信工具，固然传真可以留下纸质资料，比较可靠，但发信方要填写打印，收信方也要打印保管，工作负荷大，在一定程度上会影响政策实施效率。
最后，强化社会安全网的救助能力，将需要更大的财政支持。安倍晋三曾说，日本应对新冠疫情的财政预算水平是世界最高的［36］。与欧美相比，日本感染人数较少，死亡率较低，但疫情对经济的负面影响仍没有消除，很多企业的经营状况还没有恢复，劳动者的就业和生活仍遭受威胁，需要国家继续向社会安全网投入更多的财政资源。
截至2020年10月，日本的新冠疫情已经持续了9个月之久，并且仍没有出现明显收缩的迹象，或许与新冠病毒共存将会成为较长时期的常态。由于控制人流的防疫措施，使得市场萎缩，企业经营困难，劳动者的雇佣和经济收入受到了很大的威胁。在这种突发危机中，社会安全网发挥了作用，缓解了劳动者的困境，保障了基本生活需求。今后，随着疫情变化和防疫手段进化，劳动者的就业和生活还可能会出现新的问题，社会安全网也应该随之进行不断的调整，使劳动者能安居乐业。
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