【摘要】在此次新冠肺炎疫情防控中，我国的公共卫生应急法律体系发挥了重要作用，也暴露了一些短板。这不仅推动了公共卫生应急领域的新一轮立法、修法活动，也引发了对如何实现法律体系化的思考。本报告通过梳理我国公共卫生应急法律体系的发展演变过程，分析现行制度存在的一些不足，并提出了相应的完善建议，以期加快构建系统完备、科学规范、运行高效的公共卫生法律法规体系，提高应对重大突发公共卫生事件的能力和水平。
【关键词】公共卫生应急管理疫情防控法律体系
一、中国公共卫生应急法律体系的发展演变
（一）问题显露阶段：1989年《传染病防治法》实施之前
（二）体系初成阶段：1989年《传染病防治法》实施之后
总体观之，此阶段的立法以单行法为主，相较上一阶段法律层级有所提升，并以行政法规配套主要法律实施，体系性进一步增强。同时，《传染病防治法》《进出境动植物检疫法》《动物防疫法》等重点领域法律的制定实施填补了单行法上的立法空白，我国公共卫生应急法律体系由此初步形成。
（三）体系形成阶段：“非典”暴露出来的立法需求
2003年之后，我国的应急管理体系与法治理念、现代应急管理理念逐渐接轨，以“一案三制”为核心的应急管理体系开始形成，也同步建立起了公共卫生应急法制的基本框架。这一阶段的代表性立法成果便是应急管理领域的综合性法律《突发事件应对法》在2007年颁布施行。此外，在“一案三制”的应急管理体系下，公共卫生应急法律体系在内容上更加细化、层次上更加丰富，先后出台了《国境口岸突发公共卫生事件出入境检验检疫应急处理规定》（2003年）、《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》（2003年）、《重大动物疫情应急条例》（2005年）、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（2007年）、《食品安全法》（2009年）、《精神卫生法》（2012年）、《慈善法》（2016年）、《中医药法》（2016年）、《疫苗管理法》（2019年）等。
“非典”疫情之后，我国公共卫生事件时有发生。为了适应不断变化发展的实际情况，2003年以来公共卫生领域的法律修改活动也极为频繁。例如，2013年全国人大常委会对《传染病防治法》的部分条款进行修正，国务院卫生行政部门获得了对乙类、丙类传染病病种的更为广泛的调整权；《职业病防治法》分别于2011年、2016年、2017年以及2018年进行了四次修正；《食品安全法》于2015年进行修订、2018年进行修正。总体来说，由于2003年“非典”疫情暴露出来的立法需求，我国公共卫生应急法律体系在这一阶段正式建立起来并不断完善。
（四）体系革新阶段：新冠肺炎疫情发生后
上述法律规范的制定与修订，以新冠肺炎疫情的经验与教训为镜鉴，并结合各地防疫的具体实际，将进一步完善我国公共卫生应急法律框架体系，优化信息预警、信息发布等制度设计，加强上位法与下位法、一般法与特别法之间的内部协调。这对我国公共卫生应急法律体系而言，将是一次历史性的革新，能够使其更好地服务于重大突发公共卫生事件的依法防控、依法治理。
二、完善公共卫生应急法律体系的必要性
（一）“应激式”的立法模式存在不足
通过上文对我国公共卫生应急法律体系发展过程的梳理可知，该领域的立法活动都是以某次重大突发事件或重大行政体制变革为契机，围绕具体的事件和问题进行立法、修法。这种“应激式”立法模式不易触及应急管理理念的转变、应急管理体制的变革、应急管理机制的整体优化等深层次问题。
2.忽略了法律体系内部的统一性、协调性
虽然2007年颁布实施的《突发事件应对法》确定了我国应急管理的基本制度框架，确立了政府综合协调、属地管理为主、应急响应重心下移等基本原则。但遗憾的是，当时并未秉持这些符合应急管理基本规律的原则对整个应急法律体系进行全面的梳理与革新，使得一些领域的应急单行法还保持着以部门为主、“条”重于“块”的色彩。例如，《传染病防治法》对于疫情防控的体制仍然是决策期“以条为主”，实施期“以块为主”的模式，在之后的修正中这种专业主义的模式仍然没有被动摇。
但通过总结“非典”疫情中的教训可知，在突发的公共卫生事件中，政府的属地管理和综合协调比主管部门的专业更重要。因为每种突发事件的应对都会涉及各种要素的交互作用。任何单一部门的功能都无法提供应对重大突发事件的全部资源，而政府在突发事件应对中具备更强大的应急处置能力：一是其协调、统筹水平较高，能够迅速调配各方资源；二是其考虑问题更为全面，采取的应急处置措施更能兼顾全局。《传染病防治法》规定的决策期“以条为主”、施策期“以块为主”的结构导致了决策环节的专业主义偏执，可能会使疫情的防控工作耗费较多的成本，以及错过最佳的决策时机。因此，在此次公共卫生应急法律制度的修改中，应当尽快解决应急领域立法理念的冲突问题，使《突发事件应对法》确立的原则有其“用武之地”，形成统一协调的综合化突发事件应对格局。
3.立法风格偏于粗放
（二）“总分结构”法律体系的效力层次过于繁复
再如，按照“总分结构”的体系化思路，本轮立法修法之后的公共卫生法律体系层次将十分繁复。如果我们将《突发事件应对法》作为这个结构中的第一层，正在起草中的突发公共卫生事件应对法就是第二层，因为它只调整四大类突发事件中的一类，相对于《突发事件应对法》当然是“特别”的；《传染病防治法》是第三层，因为它调整的是四种公共卫生事件中的一种，相对于突发公共卫生事件应对法是“特别”的；《生物安全法》是第四层，因为它和传染病有关的章节只涉及“重大新发突发传染病”，相对于《传染病防治法》是“特别”的；《野生动物保护法》是第五层，因为源于野生动物的传染病病原只是生物性病原的一部分，它相对于《生物安全法》是“特别”的。细分到五个层次之多的公共卫生法律体系将给执法者、司法者以及社会公众的理解力带来较大的挑战。在这种情况下，我们必须扬弃简单的“总分结构”，使用新的框架、新的思路来完成公共卫生法律的体系化构建，理顺法律之间错综复杂的关系。
（三）《突发事件应对法》并未发挥好应急领域基本法的作用
（四）未能真正确立紧急状态制度
三、公共卫生应急法律体系的完善建议
（一）重视应急法的特点，把握好其中几对特殊关系
应急法是一种非常态的法，这些法律、法规在调整对象、适用范围、具体措施等方面与其他法律、法规存在较大差异。这是由法律的刚性、稳定性和普适性以及突发事件及其应对过程固有的不确定性、灵活性、个别性之间的紧张关系所决定的。把握好以下几对关系，是推动应急法演变发展的永恒主题。
1.应急法中刚性和弹性的关系
突发事件的不确定性决定了法律所预设的某些制度可能滞后于危机应对的实践需要。为了尽快克服紧迫的公共危机，法律不得不倾向于保障行政紧急权力的优先性，为了保障这种优先性，就需要赋予行政紧急权力在运行过程中，特别是在应急决策和应急处置环节中更大的弹性空间。因此，我们需要考虑在应急法基础上建立一些对形式违法行为的效力追认和责任豁免、减轻制度。这些制度在目前的应急法体系中基本是空白的，需要利用本轮修法契机加以填补。
2.应急法中“变”和“不变”的关系
3.应急法中“粗”和“细”的关系
（二）按照法律制度适用情景建构公共卫生应急法律体系
本轮立法、修法之后，我国的公共卫生法律体系应当呈现如下面貌：日常风险防控的法律体系主要由《传染病防治法》《食品安全法》《职业病防治法》等构成，在此之下有些领域还包括若干第二、第三层级的特别法，例如与传染病有关的《生物安全法》《野生动物保护法》等；常规应急的法律体系包括两个层次，即以《突发事件应对法》为主体，以《传染病防治法》《食品安全法》等法律中有关疫情、事故应急的章节为补充；超常规应急则以《宪法》中的紧急状态条款为最高依据，未来通过突发公共卫生事件应对法在公共卫生领域具体实施。按照这样的体系化思路，首先可以使不同性质的法律和不同的公共卫生治理情景相匹配，各部法律各安其位、各司其职，避免因制度和情景的错配而酿成灾难；其次能够简化法律体系的内部层次，不至于给执法、司法和守法带来理解上的困难；最后是有利于找准立法空白，廓清新法的制度空间，将突发公共卫生事件应对法定位为专门针对重大突发公共卫生事件的特别措施法、公共卫生领域的紧急状态单行法，避免对既有法律的无意义重复或者简单地“提取公约数”。
当然，按照法律制度适用情景来建构公共卫生法律体系，必须解决一个前提性问题，就是法律上应当对公共卫生治理的不同情景作出清晰的描述界定，为日常风险防控和常规应急之间、常规应急和超常规应急之间的情景切换提供明确标准，这是本轮立法修法应当特别重视的关键问题。在目前已经公布的一些法律草案中，我们已经看到了立法机关的这种努力。例如，在2020年10月19日国家卫健委报送国务院的《传染病防治法》修订草案中，就对传染病的暴发、流行等状态进行了比较严密、科学的界定，值得其他法律重视和借鉴。
（三）理顺法律中关于应急管理体制的规定
（四）重启紧急状态法的立法
紧急状态虽然是社会常态的例外表现，但不能成为法治的真空地带。与常规突发事件的应急管理相对，紧急状态往往伴随着公民权利大幅受限，国家权力运行常态遭遇障碍，甚至从根本上改变社会秩序，这样的应对活动需要具备法律依据，应当通过紧急状态法作出明确规定。
首先，可以考虑将现有的《突发事件应对法》拆分为应急管理法和紧急状态法。拆分之后，之所以建议将前者称为应急管理法，主要是考虑到2018年国务院机构改革之后已经组建了承担综合性应急管理职能的应急管理部门，“应急管理”一词相对于“突发事件应对”来说更加约定俗成。这部法律主要解决常规突发事件的应对问题，对应的是行政管理秩序的切换。其要点包括继续坚持“政府综合协调、属地管理为主、响应重心下移”等原则，在此基础之上按照“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的方针构建应急管理体制，明确突发事件应对中“条与块”“防与救”“中央与地方”“政府与社会”等体制问题，使这部法律承担“应急组织法”的功能。同时，为了避免应急管理法被应对特定类型突发事件的单行法再度架空，应当设立特别效力条款彻底解决法律冲突问题。
四、结语
2003年“非典”疫情之后，我国逐步形成了以“一案三制”为主体内容的公共应急体系。2007年应急管理领域基本法《突发事件应对法》的颁布实施，标志着我国应急法制体系框架初步形成。但此次新冠肺炎疫情暴发之初，我国的公共卫生应急法律体系却暴露出了不少短板，表现在传统的“应激式”立法模式存在不足，“总分结构”法律体系的效力层次繁复，《突发事件应对法》并未发挥好应急领域基本法的作用，未能真正确立紧急状态制度等。这推动了公共卫生应急领域的新一轮立法、修法活动，也引发了对如何实现法律体系化的思考。总体而言，本文建议在此次立法、修法中，应当把握好应急法中的几对特殊关系，按照法律制度适用情景来建构公共卫生应急法律体系，理顺法律中关于应急管理体制的规定，避免相互间“叠床架屋”在适用中造成的困扰。同时，建议重启紧急状态法的立法，将《突发事件应对法》拆分为应急管理法和紧急状态法，分别对应常规和非常规突发事件的需求，解决紧急状态法制长期缺失所造成的问题。