[摘要]2023年12月11—12日，中央经济工作会议在北京举行。习近平总书记出席会议并发表重要讲话，全面总结2023年经济工作，深刻分析当前经济形势，系统部署2024年经济工作。会议要求，2024年要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破，多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，在转方式、调结构、提质量、增效益上积极进取，不断巩固稳中向好的基础。要强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强政策工具创新和协调配合。为深入解读2023年中央经济工作会议精神，中国社会科学院工业经济研究所“我国发展的新战略机遇与风险挑战研究”课题组邀请7位专家学者交流学习体会，立足当前经济走势，回应当下经济热点问题，为推动高质量发展建言献策。
[关键词]高质量发展；宏观政策；科技创新；城乡融合；绿色低碳
“我国发展的新战略机遇与风险挑战研究”课题组
组长史丹
发言整理覃毅崔志新李鹏
中央经济工作会议于2023年12月11—12日在北京举行。习近平总书记出席会议并发表重要讲话。会议阶段性总结新时代做好经济工作的规律性认识：必须把坚持高质量发展作为新时代的硬道理；必须坚持深化供给侧结构性改革和着力扩大有效需求协同发力；必须坚持依靠改革开放增强发展内生动力；必须坚持高质量发展和高水平安全良性互动；必须把推进中国式现代化作为最大的政治。会议系统部署2024年经济工作，明确积极的财政政策要适度加力、提质增效；稳健的货币政策要灵活适度、精准有效；要增强宏观政策取向一致性。会议强调九项重点工作：一是以科技创新引领现代化产业体系建设；二是着力扩大国内需求；三是深化重点领域改革；四是扩大高水平对外开放；五是持续有效防范化解重点领域风险；六是坚持不懈抓好“三农”工作；七是推动城乡融合、区域协调发展；八是深入推进生态文明建设和绿色低碳发展；九是切实保障和改善民生。
一、把握中国经济发展的重大机遇
当前，中国经济发展仍面临诸多机遇。新一轮科技革命以及由此催生的产业变革，将加快生产方式和生活方式的深刻转变；全球治理体系正在发生重大变革，全球化重构将带来投资经贸规则的调整；在全球产业大变局背景下，产业链供应链加快重塑；中国拥有世界上最有潜力的超大规模市场；数字化绿色化转型“双管齐下”，为中国经济发展注入新动能。
1.新一轮科技革命和产业变革
与会专家提出，当前和今后一段时期，包括信息技术革命、生物科技革命、新能源革命与绿色革命的新一轮科技革命和产业变革蕴含新机遇，将推动生产力跨越式发展。其中，以人工智能为主的信息技术革命带来新一波的创新浪潮，推动生产方式和生活方式的深刻变革，由此形成新质生产力；消费互联网带来生活方式的变革，工业互联网推动生产端的变革。生物科技革命对人的影响将更加深刻，如果说信息技术革命是效率革命，那么生物科技革命则是对人自身的革命。在中华民族历史上，从来没有像现在这样离新技术革命如此之近，中国正处在最有条件抓住机遇的窗口期。实践证明，只要采取正确的措施，完全可以实现跨越式发展，在向新赛道换道过程中实现跨越式进步。
王一鸣认为，面对新一轮科技革命迅猛发展的新形势和中国进入新发展阶段的新要求，要把创新放在中国现代化建设全局的核心地位，在实践中探索科技创新的新路子。一是在创新战略上，要从技术追赶转向构建局部领先优势。必须在有较好科技基础、符合未来科技发展方向的战略性、前沿性技术领域培育和形成局部领先优势，形成非对称反制能力。二是在创新路径上，要从终端产品创新转向中间品创新。过去在技术追赶阶段，技术创新主要以终端产品的集成创新为主，但承载关键核心技术的零部件、元器件、基础材料、工业软件等中间品仍存在短板，进口依存度较高。这就要求强化创新过程的市场需求导向，发挥企业的创新主体作用，突破更多关键核心技术。三是在创新政策上，要从鼓励集成创新转向鼓励原始创新。这就需要加强基础研究人才培养，造就更多国际一流的科技领军人才和创新团队；实行更加开放的人才政策，构筑集聚国内外优秀人才的科研创新高地；推动体制机制创新，探索科技成果产权激励制度改革，让科技成果产出与科技人员收益挂钩，释放科技人员创新潜力。
2.全球治理体系变革和重构全球化
全球治理体系变革以及投资经贸规则变化带来了发展机遇，将加快实现从原来的接轨、融入为主，到在一些领域有所作为甚至发挥引领作用。
王一鸣认为，在传统的多边机制改革步履维艰、疲态凸显的情况下，新兴多边机制和区域性治理机制更趋活跃，在全球经济治理中发挥日益重要的作用。中国正成为影响全球经济治理的重要力量，正在从被动的规则接受者转向重要的参与者和引领者，通过共建“一带一路”、建立亚洲基础设施投资开发银行等，可以持续提升中国在全球经济治理的参与度和话语权，推动构建更加普惠、包容、开放、可持续的全球治理体系。
刘守英指出，当前东部地区一些头部企业正在以新的形式参与全球化，如参与全球产业链下的产业转移。因此，目前还不能同全球主流的产业链“脱钩”，应从以本土为主转向全球化布局，其中一条体系是共建“一带一路”。换言之，在全球产业链上，中国应当有自身的战略布局。
洪俊杰提出，中国应主动参与和引领全球经贸规则制定。当前全球经贸规则呈现几大特征：一是由“边境上措施”向“边境后措施”转移。边境后规则关乎成员国国内制度的建章立制，包括贸易便利化、数据流动、知识产权保护、透明度等。二是经贸规则谈判正由“一揽子”协定转向“单一条款”协定。近年来签订的数字经济伙伴关系协定（DEPA）就是明显的例证，从底层逻辑看，双边和单一条款谈判更有利于美国等发达国家进行要价。三是“高标准”和“差异化”双轨并存。当前全球经贸规则既涵盖CPTPP、USMCA等高水平经贸规则，也包含以RCEP为代表的包容性经贸规则。四是贸易议题的依附性增强。在之前的经贸规则谈判中，贸易是驱动力，其他议题如知识产权、投资等依附于贸易，呈现“贸易+其他议题”特征，即贸易在拉动其他议题谈判；而当前贸易需要依附于其他议题，呈现“其他议题+贸易”特征。这容易导致“泛安全化”问题，进而不利于贸易自由化进程。五是产业政策、竞争中立等议题正在成为所谓的“主流”议题。在此背景下，不建议排斥这些议题，甚至还要主动对接高标准贸易规则。但不可否认，有些条款披着“公平”的外衣，实则是制衡经贸发展的工具。
3.全球产业大变局带来产业链供应链重塑
全球产业的大变局、大重组是一个重大机遇。到底是挑战为主，还是机遇为主，要看在大重组当中，中国是否能顺势“走出去”，主动塑造周边的产业链供应链。
洪俊杰指出，从与发达国家的市场关系看，随着中国经济规模的不断扩大和产业结构的持续升级，中国与发达国家的经济和技术“势差”不断缩小，随之而来的便是贸易摩擦不断增多，这是不可避免的。这种贸易摩擦不仅体现在传统贸易领域，还体现在数据流动和技术贸易等领域。但是，在挑战之中孕育着机遇。中国经济实力的快速提升会拓展其与发展中国家之间的市场发展空间，以东盟、中亚、非洲经济体为代表的发展中经济体对华贸易依存度明显增大，在“一带一路”倡议提出后，这一趋势更为明显。
4.拥有世界上最有潜力的超大规模市场
与会专家提出，要重视国内需求结构升级前景带来的机遇。一是总量已达峰但结构升级动力还很大的需求，如房地产、汽车等行业结构性需求潜力很大；二是新需求，如城市化提质带来的地下管网建设，教育、医疗、养老、文化、旅游等产业新增需求。
王一鸣认为，中国拥有全球最完整的产业体系和产业链，是世界上唯一拥有联合国产业分类目录中所有工业门类的国家，制造业占全球比重稳定在30%左右。随着居民收入水平提高和中等收入群体扩大，中国的市场潜力和成长性日趋显现，超大规模国内市场将成为中国经济增长的主要动力。超大规模市场优势有利于充分发挥规模经济效益、范围经济效益、空间集聚效应，有利于扩大回旋余地和增强发展韧性，有利于缓释风险和对冲外部压力。
裴长洪认为，目前中国本土自主的供应链功能逐渐增强。据中国海关数据统计，2017年以来，在亚洲对世界其他地区出口中，中国所占份额基本没有变化，处于36%左右。过去十年来零部件领域涉及国际供应链的中国产品出口一直没有变，但涉及国内供应链的产品出口一直大幅度增长。2019年以来，从亚洲出口到北美的集装箱海运货物中，中国所占份额从65%下降到60%，但这是唯一下降的地区，到拉美、非洲、波斯湾等地区的出口则是提高的。可见，整个国际供应链体系正在发生历史性变化，蕴含着机遇。
5.数字化绿色化转型“双管齐下”
数字化和绿色化转型“双管齐下”带来诸多机遇，包括改造传统产业、为高科技赋能，确保实现“双碳”目标、构建数字贸易规则。
王一鸣认为，要抓住数字化转型的历史机遇，推进新一代信息技术与制造业深度融合，加快制造业数字化、智能化、绿色化转型，提升传统产业在国际分工中的地位和竞争力。加快前沿技术研发与产业化应用，培育壮大人工智能、5G、智能网联汽车等新兴产业，抢占国际产业竞争的制高点。前瞻布局人形机器人、下一代互联网、量子计算等一批未来产业新领域新赛道。加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，推广“5G+工业互联网”的发展模式，构建智能制造生态。与此同时，近年来中国以风电、光伏发电为代表的新能源发展成效显著，装机规模稳居全球首位，发电量占比稳步提升。但是，新能源开发利用仍存在电力系统对新能源上网和消纳的适应性不足等制约因素。为此，应逐步提高风电、光伏、生物质发电等发电装机量和发电量的比重，更好发挥零碳能源在能源保供增供方面的作用，确保实现碳排放达峰后稳中有降的目标。
刘守英认为，过去40多年的经济高速增长得益于土地资本化作为动能，即“以地谋发展”模式，核心是土地资本化动能，也就是土地进入生产函数，作为一个重要的资本要素。应认识到，农业文明以土地为要素，工业文明以资本为要素，而当下的数字文明时代则以数据为要素。面临的问题在于数据是否进入生产函数。目前，数据正在深刻影响生产、生活的各个方面，具有文明形态的特征，但其进入生产函数，则会对整个经济活动产生根本性的改造。
洪俊杰指出，数字贸易规则成为全球经贸领域的焦点。当前已经形成数字贸易规则的“美式模板”“欧式模板”等，这些变化深刻影响着全球范围内的数字贸易发展方向。要积极构建以发展和包容为导向的数字治理和规则体系。通过试点先行，积极探索以数据确权、流通交易、隐私保护、跨境流动、平台责任、仲裁和反垄断等为主要内容的国内数字治理体系。同时，积极参与全球经济治理，通过多边、区域和双边等渠道积极参与或引领国际数字规则谈判，为数字经济和贸易的健康发展奠定国内外制度基础。
赖德胜认为，近年来就业大局稳定，一个重要原因是数字经济快速发展，“三新”经济不断壮大，成为中国经济增长的新引擎，创造了大量就业岗位，并深受年轻人青睐。数字经济和实体经济的深度融合会培育出更加多元、更多层次的就业需求。根据有关机构的预测，2030年数字经济带动的就业人数将达4.49亿人，将为就业扩容提质创造新的机遇。
二、深刻认识中国经济发展面临的诸多挑战
当前，中国所处的内外部环境给经济高质量发展带来了一系列挑战，亟须正确处理人口形势变化与经济发展方式转变之间的关系，积极应对重点领域风险隐患、外部不确定性、中国式现代化进程中的乡村产业革命和改革问题、新时代的就业问题等挑战，以及进一步增强宏观政策的总体调控效果。
1.人口形势变化与经济发展方式转变
王一鸣指出，人口是经济增长的基础性变量。人口负增长通过劳动力与资本投入、技术进步等其他要素的相互作用，将影响中国潜在增长水平。从供给端看，人口负增长将导致劳动力供求关系发生重大变化，劳动力成本持续上升。人口老龄化和抚养比提高，将加大社会养老和医疗保障支出，使得高储蓄率向下调整，直接引致投资率的下降，经济增长动力结构发生深刻变化。从需求端看，人口老龄化程度加深将降低居民消费倾向，导致形成“低欲望社会”，使社会消费规模扩张放缓和消费结构升级动力减弱。人口老龄化还会增加社会和家庭的养老压力，减少劳动年龄人口的消费支出，使需求因素特别是消费需求成为经济增长的常态制约。
2.重点领域风险隐患
与会专家提出，中国经济发展面临的挑战体现在：一是经济增长换挡失速的风险。由于要素条件以及国内外环境的转变，中国经济增速出现趋势性变化，GDP增长率从2010年前后的10%以上，下降到2015年前后的6%—7%，2022年仅为3.0%。二是科技革命的两面性。一方面，科技革命给经济发展提供了重大机遇；另一方面，如果体制、机制、管理，包括生产关系不能适应新科技革命的要求，将导致中国面临科技落伍的风险。三是重新出现产能过剩的风险。四是房地产深度调整、地方债务问题叠加可能引发比较大的金融风险。
王一鸣指出，中央经济工作会议提出的2024年九项重点任务中，第五项就是持续有效防范化解重点领域风险。随着经济增速放缓，积累的潜在风险“水落石出”，绷得过紧的债务关系会在薄弱环节出现崩裂，引致各类风险集中释放。近年来，中国重点领域风险逐步暴露。房地产企业长期“高杠杆、高负债、高周转”经营，资产负债快速扩张，叠加房地产市场供求关系的重大变化，部分企业风险显性化并向行业扩散。受突发公共卫生事件冲击、房地产市场调整等影响，地方政府债务风险暴露，城投债越来越多地用于现金流不足的准公益项目，项目收益率下降，偿债能力减弱，已陷入“借新还旧”的循环之中，“土地—债务—投资”循环模式难以为继。房地产与地方政府债务积累的风险敞口对银行业的潜在影响增大，商业银行不良资产率可能进一步上升，中小金融机构风险进一步暴露。在今后一段时期，中国经济增速将继续放缓，宏观杠杆率持续攀升，将放大风险释放压力。房地产发展由传统模式向新模式转换将形成巨量资产减损，地方政府积累的庞大债务形成还本付息的巨大压力，化解中小机构金融风险需要支付成本，防范化解重点领域风险形势依然严峻。
3.外部不确定性
王一鸣指出，中国产业的优势是集中度高。麦肯锡全球研究院2021年8月发布的报告分析认为，在180种全球主要贸易品中，约有70%的生产集中在中国。对此，某些西方国家推行“去风险”“友岸外包”等政策，降低对中国市场的采购份额，导致部分链主企业回流母国或外迁他国，并带动关联配套企业外移。中国产业的弱势主要体现在产业链下游，以加工组装为主，面临着处在上游的关键核心技术供给和关键矿产生产“卡脖子”风险。因此，中国必须在关键核心技术和能源、重要矿产资源供应上提升韧性和安全水平。
裴长洪认为，目前进口商品目录仍有完善的空间，如农畜产品等；旅游贸易中出境游还恢复得不够；中欧班列面临的一个很大的问题是，途经国家很多，需要遵从《国际货约》和《国际货协》两套运输规则，欧洲国家和地区采用一个规则，中亚国家和地区采用另一个规则。
4.中国式现代化进程中的产业革命和改革问题
5.新时代的就业挑战
与会专家一致认为，就业问题是目前最大的难点，劳动参与率下降，青年人失业率较高。未来一段时期，随着人工智能应用、就业结构和观念的变化，问题会更加突出。
6.宏观政策总体调控效果
陈彦斌指出，预期反映了经济主体对未来经济走势的判断，乐观预期将会给经济运行带来积极信号，并有效促进企业投资和居民消费，而悲观预期则反之。预期偏弱已经对当前中国经济持续向好的回升态势带来一定阻力。并且，预期偏弱还能通过其他机制加大经济下行压力。例如，企事业单位员工降薪，表面看是共渡难关，出发点是对的，但从宏观视角看，降薪就是降消费、降总需求，从而宏观经济会形成“预期偏弱—消费降低—总需求偏弱”的恶性循环。这个问题必须靠加强宏观经济政策的一致性才能破解，否则即使政策出发点是好的，政策过程也是对的，但有可能出现结果反而不好的情况。按照传统主流西方宏观经济理论，采用货币政策（当经济衰退严重时，再加上财政政策的协调配合）就可以让经济稳定下来。但当前宏观经济面临的问题相较以前差异更大，而且很多问题还是多维的，不是货币政策和财政政策等一两个宏观调控工具就能够解决的。因此，“宏观政策取向一致性”是解决“以进促稳”“先立后破”的关键，也是解决困扰当下和未来一段时期的风险与挑战的一把“钥匙”。
三、扎实推进中国经济高质量发展的建议
当前，中国经济既面临一系列重大挑战，也面临难得的重大历史性机遇，总体上机遇大于挑战。应把握新时代的硬道理，扎实推动高水平对外开放、推进乡村产业革命、建设更高效的人力资本积累体系、推动宏观政策“三策合一”。
1.把握新时代的硬道理
刘守英认为，改革开放以来，第一个“硬道理”起了非常重要的作用，即“发展是硬道理”。当前一定要充分、高度重视“新时代的硬道理”，即高质量发展。在未来的一百年，中国一定是以发展为中心，一定是以经济建设为中心，不能脱离经济这一主航道。
2.统筹推进深层次改革和高水平开放
王一鸣指出，中央经济工作会议提出要谋划进一步全面深化改革重大举措。改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是加快中国式现代化建设的关键一招。要从制约高质量发展的突出问题和关键环节入手，坚持用改革的办法解决高质量发展中的问题。加快推进国有经济布局优化和结构调整，促进民营经济发展壮大，在市场准入、要素获取、公平执法、权益保护等方面落实一批标志性举措，充分激发民营企业的内生动力和创新活力。加快建设全国统一大市场，理顺中央与地方财政关系，健全资本市场功能，提升金融服务实体经济质效。稳步推进制度型开放，主动对标国际高标准经贸规则，合理缩减外资准入负面清单，推进服务业领域扩大开放，为推动高质量发展、加快中国式现代化建设注入强大动力和活力。
3.推进乡村产业革命
刘守英指出，推进乡村产业革命要同时走以下两条路：第一条路是建构农业产业体系，乡村产业的发展一定要以强大的产业体系为支撑。建议推行“一县一业”，即一个县只做一个主导产业，围绕其农业优势建构起一个主导产业的产业体系。产业规模化是解决中国农业产业化最重要的途径，因为土地不可能规模化，但如果有一个主导产业能形成市场规模，就能形成品牌，进而构建其产业链，包括冷链、储存、加工等。第二条路是发展精细农业。中国不可能走美国农业化的道路。从日本的经验看，东亚农业竞争力非常强，可以做得精细化、高附加值。
4.建设更高效的人力资本积累体系
都阳指出，问题的特殊性决定了改革的方向和内容，既要尊重人力资本积累的一般规律，又要深入了解中国经济发展的现状、劳动力市场需求和人力资本积累的特点，才能更好地形成发展政策。首先，“投资于物”向“投资于人”转变。其次，“投资于人”有不同的方式。在中国不同阶段的投资回报率是不一样的，相对于高等教育、中等教育和职业教育，学前教育的投资回报率更高，应该成为新的人力资本投资重点。因此，在不同的生命周期重新配置人力资本投资会带来效率的提升，为经济社会的中长期发展注入新的动力。
赖德胜认为，要完善促进就业的人力资本政策，因为人力资本投资是应对工作性质变革的最有效途径。一要统筹考虑教育与就业。中国高等教育已进入普及化阶段，未来高等教育毛入学率还会进一步提高，这是大势所趋。要优化高等教育的专业结构，学校专业设置、学生知识结构要同社会就业结构相匹配。二要统筹推进教育强国、科技强国和人才强国建设，加强STEM（Science，Technology，Engineering，Mathematics）专业人才供给的顶层设计；调整拨款系数，鼓励高等院校扩大STEM专业招生规模；优化人才激励环境，增强年轻人报考和学习STEM专业的内在动力；采取激励措施，提高女性在STEM学科学生中的比例。三要加强职业教育和倡导终身学习。优化职业教育类型定位，积极推进职普融通、产教融合、科教融汇，增强职业教育的市场适应性。建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国，促进人人皆学、处处能学、时时可学，使劳动者更好适应数字化时代的产业结构转型和职业转换。
5.促进宏观政策“三策合一”
深刻把握未来一段时期宏观政策的取向，包括财政政策、货币政策以及其他宏观政策，确保政策取向一致，还要注重经济政策的作用。