开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇乡村治理，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
从国家视角来看，解决农村问题的关键，或者说“牛鼻子”，是解决农民的身份问题。所谓身份问题，一句话，就是首先把农民当国民，然后再来谈他是农民还是其他什么民。
现在农民不是没有国民身份，而是这个身份的内涵不但太单薄，而且太模糊和随意了，很多在宪法上规定了的内容都落不到实处，常常被农民这个身份“架空”。这实际上意味着他们首先是被当作农民，而不是被当作国民来对待的。这就有点本末倒置了。现在很多农村和农民政策，不管是苛刻农民的，还是厚待农民的，都没有跳出这种思维窠臼。这样的政策思考和制度安排，即使是好心，也未必得到好报。
国家应该首先确认和落实所有人的国民身份，然后再根据其他属性把他们划分成市民、农民、X民……这样，整个社会才能不断地整合和统一，不然，永远是城乡二元结构。就现代化的基本趋势来说，只要存在城乡二元结构，乡村总是弱势和吃亏的一方。怎么打破城乡二元社会结构？关键不是什么资本下乡、技术下乡，笔者认为，关键是“身份下乡”。只要获得了平等的身份，人的自由活动自然会把城乡鸿沟弥平。人是生产力中最活跃的因素，把这个因素调动起来了，比其他任何因素的作用都要大，都要有效率，都要更持久。不解决身份问题，其他生产要素再怎么下乡，人永远是两群人，鸿沟就永远在那里。
当前农村的一个突出问题是人才流失殆尽，人都跑到城里去了。从乡镇企业的发展来看，原来农村的能人还是挺多的。现在有点本事、有点门路的人都进城了。但解决这个问题的办法，不是培养“乡绅”，也不可能培养“乡绅”。根本的出路还是城乡一体化建设，城乡之间的利差不要相距悬殊，让农村能够吸引人、留住人，而不是把农村当作城市产业的试验场和“垃圾桶”。
目前有一小批知识精英回到乡村（不一定是自己的家乡）参与乡村建设，试图将城市文明导入乡村。笔者认为，知识精英参与乡村建设是好事，关键是怎么参与。不必刻意保留什么乡村文明，也不必刻意强调乡村的自主性。城市文明与乡村文明的两分法本来就是上流社会强加给农村和农民的概念和观念。农民并不认为自己代表什么乡村文明，也不想代表什么乡村文明。他们也是人，也有按照现代标准过日子的追求。谁要觉得这个乡村文明很好，他自己来其中生活好了，不要总让别人在其中生活，然后他来欣赏。
问题的关键不是保留所谓乡村文明或乡村的自主性，而是尊重农民选择生活方式的权利。如果知识精英们参与乡村建设而不尊重农民的权利，无论扯什么城市文明、乡村文明，还是乡村的自主性，最终都没有意义，也一定会失败。
在现代社会中，乡愁是一种普遍存在的情结。这种情结，本质不是对农村和农民的尊重，而是对自身地位的失落或欣赏。只有离了乡的人，才会有乡愁。很多人产生乡愁，骨子里其实是欣赏自己有本事随时离乡而又随时能够回来。真正困守故乡的人，是不会有乡愁的。“乡愁派”对农村没有什么建设性，因为他们常常期望别人为他守着“乡”，然后他不时回来“愁”一“愁”。事实上是把农民和农村当作的对象，而不是建设的对象，让人家给他当花瓶。
笔者在农村长期生活过，那些被一再怀念的农村不能说有多坏，但也没有那么好。那些一望无际的、让城里人大呼小叫的金灿灿的稻谷或油菜花，你知道是怎么种下去和收回来的吗？站在事外看，当然很爽；生活在其中的人，才知道有多苦。笔者现在也常常“乡愁”一下，但理性告诉我，“故乡”只是一个梦乡，是只能怀念，不能回去的。故乡永远没有梦乡甜美。
（作者系中国人民大学社会与人口学院教授、党委书记）
关键词:乡村治理;制度绩效;评估研究
村民选举、村民自治的制度建设和实践,推动了我国乡村民主治理的发展和进步。对这种发展与进步的评估,也就是对当代中国乡村治理的制度绩效的衡量。治理的制度绩效研究,不仅能为乡村治理提供新的理论视野,而且有助于提高乡村治理的能力和实效。如何评价村民选举、村民自治的制度效应问题,是一个全新的学术课题。
一、基本概念与理论框架
针对乡村治理层次间面临的新情况新问题,徐勇提出并论证了“县政、乡派和村治”的乡村治理结构的重建方案[5]。针对宗族存在的客观性及其对乡村治理影响的现实性,肖唐镖提出了通过规范宗族而发挥宗族对乡村治理的积极作用的政策建议[6](p10-15)。詹成付在评估今后村民自治基本走向的时候指出,村民自治将朝着程序化、规范化、具体化,制度机制配套化、一体化,自治模式多样化和保障机制强化等方向发展[7](p16-19)。这不仅是制度建设的基本要求,同时也是对乡村治理的一种展望。
上述研究成果及研究视野的拓展,既反映了我国农村基层民主制度建设的发展,也涉及到了乡村治理的制度绩效评估问题。然而,这些研究都没有涉及这样一个重要问题,即如何全面、系统、客观地认识和评估村民自治制度建设所推动的乡村治理绩效。这不仅需要在理论上明确界定“治理”的含义,还要制定一套可操作的评估指标。
如何界定“治理(governance)”及其制度绩效国内有的学者强调以公民社会为基础的善治结构[8](p195);有的强调治理过程中的合作主义[9];还有的强调治理主体的网络结构[10]。综合来看,“治理”就是多元主体对公共事务或共同事务进行协同管理的体制、过程与效果。治理当然具有结构的特征,这种特征一是治理主体的多元性,二是治理方式的协同性,三是治理内容的公共性,四是治理目标的实效性。所谓社区管理中的合作主义(社区主义)、公私伙伴、“齐抓共管”等等,都可以在这个概念中获得阐述。而就目标价值来看,治理的基本取向有四,一是经济增长及资源的可持续性开发;二是分配的平等或公正;三是以有序参与为基础的秩序问题;四是以自主选择为前提的公共参与。
“乡村治理”的内涵不仅限定了地域,而且明确了治理主体的构成及其特征。所谓乡村治理,就是性质不同的各种组织,包括乡镇的党委政府、“七站八所”、扶贫队、工青妇等政府及其附属机构,村里的党支部、村委会、团支部、妇女会、各种协会等村级组织,民间的红白喜事会、慈善救济会、宗亲会等民间群体及组织,通过一定的制度机制共同把乡下的公共事务管理好。
“乡村治理的制度”,是一种制度化的治理结构。这种治理结构的基本要素,一是权力在乡与村两个层级的纵向与横向配置,即乡村权力结构;二是制度规范,也就是分别约束乡级组织和村级组织的那些法律、法规和自定的规章制度等;三是政策与制度的结合情况。政策与制度的结合,其实就是治理的动态过程,是政策通过一定的制度框架或制度平台得以实施的过程。我们进行制度绩效评估,也就需要对“公共政策”及其运行的“制度平台”进行综合的评估分析。
如果我们把制度变量与政策变量进行交叉分析,就能得到制度绩效的分类框架。由这个分析框架,可以区分出制度绩效的四种评估类型(idealtypes):
图1显示出,绩效最优的A类型满足两个前提条件,一是善治结构,二是政策合理。B、C、D三种结构都是绩效差的情形。这个分析框架的意义在于,导致治理绩效差的原因不是单一的。可能出现的情况分别是,政策不合理导致的绩效差;结构不合理导致的绩效差;政策和结构都不合理所导致的绩效缺损。那么,我们又要根据什么样的标准来衡量政策的合理性及治理结构的好坏呢在笔者的理论框架中,评估政策合理性的指标主要同经济增长、公共产品与公共服务的供给、公平分配等变量有关;而评估治理结构好坏指标主要同公共参与的水平及制度化程度、社会秩序以及村民的认同性服从程度等方面有直接的关系。我们的案例研究,就是在这个理论框架下所进行的分析研究。
在本项研究中,我们所指的制度主要是以村民自治为基础的乡村治理制度。我们所讲的制度评估,是对乡村治理制度建设及其实践所产生的实际社会效应的综合评价。由于治理目前的多重取向和治理行为的综合性,这一制度绩效评估的内容体系也必然是一个复杂的、综合的指标体系。这个指标体系主要包括经济增长、社会分配、公共参与及社会秩序四个基本方面。
二、制度绩效的实证研究:高坝村观察
高坝村处于四川北部山区,是一个比较闭塞的贫困村落。本村共790余人,200来户,分布在8个村民小组。这些村民小组就是时期的生产队。该村可耕种土地面积和林地面积极广(人均可多达十余亩),长期以农业生产为主,并主要从事粮食作物生产。2000年,高坝村进行了村委会换届直选,换届选举后,高坝村现任领导班子由村支部(3人)与村委会(5人)组成,任职已两年多。2002年7月,课题组成员在高坝村进行了为期20天的调查,分别访问了乡干部、在任和离任村干部、村民群众,并对100个村民进行了问卷调查。
高坝村只是笔者众多案例中的一个。我们对高坝这个案例分析,属于典型的学理性案例分析的方法论范畴[11](p179)。正是通过这一案例的研究,来发展制度绩效分析的实证方法,揭示制度绩效评估的社会蕴涵。
(一)经济增长
1.扶贫行动中的政府角色
治理的经济政策目标,归根到底就是通过经济增长来增加农民收入、减轻农民负担。为了促进这个目标的实现,乡政府从2001年开始加大了扶贫力度。扶贫款项主要用于乡村道路和桥梁等基础设施建设,还有一个去向就是给农户优惠贷款。在高坝村,农民得到的扶贫贷款,主要投资于发展专业化的种植和养殖,以专业户的形式统一组织。高坝村是本县扶贫工作示范村,全村共有养鸡专业户和养猪专业户各20余户,其中鸡猪共养大户4户。同时,在土地条件较好的生产队统一种植蔬菜,由政府免费提供种子和技术指导。
对于高坝这样的资源贫乏型农村来说,农民增收的主要途径,一是依靠政府扶贫政策与措施,通过改善交通、发展专业种植和养殖而增加农民收入;二是对青壮年农民外出务工采取鼓励性的政策,以减少农村的隐性失业。在高坝这种资源贫乏的村子,农民增收与政府的扶贫政策关系密切,而与村民选举、村民自治关系不直接。因此,村民自治与农村经济现代化的关系值得重新评估。
2.农民的消费支付能力:增长与增收的综合衡量
经济发展的一般意义,对于农村社区来说就是经济增长;对于农民家庭来说就是增收。增长与增收是乡村治理的经济目标。增长与增收这两个指标可以比较客观地衡量出经济发展水平,但是,如果我们不分析农民家庭的支出结构,就不能仅仅从增长与增收指标来断定农民家庭经济生活的质量。调查显示,高坝村的农民家庭年年都在增收,但村民普遍反映家庭生活质量并没有多少改善。因此,衡量经济增长的时候,必须考虑成本投入;衡量增收的时候,必须把农民的支出考虑进来。
农民家庭增收的衡量,不仅要考虑家庭的实际收入,还要计算家庭的实际支出。在高坝村,农民收入是以户为单位来计算的,落实到个人的头上,就是把一户总收入除以家庭总人口。而对农民家庭经济生活的评估,更要注意衡量农民家庭的实际消费能力或购买力。
农民的消费能力=经济收入—农民负担。这一指标具有很强的现实性,它同时反映了农民最关心的两个方面:增收与减负。当农民收入处于低水平的时候,减负与增收是联动的;但农民收入达到一定水平的时候,减负所产生的边际效应就弱化,也就是说“减负”与“增收”没有必然的联系。在农村经济尚处于低水平的阶段,农民的实际支付能力可以成为考察乡村治理经济绩效的综合性指标。
3.经济发展的双因子:作为保障因子的民主与作为激励因子的自治
经济与民主是有联系的,但不是简单线性关系。观察高坝村,我们发现,村民的收入增长率极低,差不多处于半停滞状态。农村经济资源的开发进展缓慢,农民感到增收的难度加大,因为土地投入成本呈递增趋势。我们还发现,高坝村的大多数村民认为,基层民主的开展,并没有带来乡村经济的发展,农民增收与减负都没有通过村民自治而落到实处。倒是自上而下推行的扶贫政策,发挥了有限的经济改善作用。那么,民主制度与经济发展究竟是一种什么关系呢我们的经验观察表明,虽然民主不是经济增长的促进因素或激励因子,却可以成为经济发展的保障因素。
与农民经济自主相适应的村民自我管理,是经济增长的激励因子。农民自由地根据生产生活的客观条件和各家各户的愿望,自主选择最适合当地的经济发展途径,是村民自治的本来意义。而且,政府那些刺激农民增收的政策行动(例如扶贫工作)也要适合农村实际才能发挥更大的作用。
(二)分配与公平
1.社会分配的层次差异分配的公平性反映出不同阶层、不同家庭收入的差异水平。因此,人们对分配的公平感受总是同收入的比较分不开的。这种比较主要发生在如下几个层面:
第三个层面:农民与政府。这主要涉及农税政策问题。农业税是政府对农村经济进行再分配的重要杠杆,也是影响农民增收与减负的关键环节。在高坝村,就目前农税改革的进展来看,“费改税”后的农税负担不是减轻而是加重了。据调查,有的农户与农税改革前相比,反而多缴纳十几到二十元不等的税款,而乡镇及村级干部又难以提供合理的解释。据乡政府干部介绍,他们也是综合近几年的上缴任务,根据上级规定的计税方式,将税款额度分配到各村,再由各村按比例分派到各家各户。言下之意,税款的征收,既没有征得农民的讨论和同意,也没有硬性的法律规范,尤其是税额的大小比例方面的规定,法律根据显得不足(乡政府出示给村民
的仅仅是一份区政府颁发的文件)。农税直接关系到村民的切身利益和经济负担,却在村民自治推行过程中处于另外一种与自治原则明显相背离的状态,无疑对农村的民主治理不利。
第四个层面:农产品与工业产品之间。这一层面主要是农产品与工业品的公平交易问题。从表面来看,这似乎是纯经济关系问题。事实上,由于长期以来“以农补工”的政策导向,工农产品价格剪刀差深刻影响着城乡之间的社会公平分配。直到现在,中国仍然是一个城市主导的城乡二元化结构,这种社会结构使得农民在市场交易中处于弱势地位。尽管政府出台政策要求按保护价收购农民余粮,但农产品与工业品在交易中的不平等现象不是一个粮食政策就能解决的问题。此外,农民在交易过程中总是以弱势的个体身份出现,在价格谈判上力量很弱。现行的乡村治理的制度设计还没有考虑如何提高农民市场竞争力的问题。
2.农村公共产品的供给
农村公共产品和公共服务的供给方式、水平是衡量乡村治理绩效的重要指标。农村公共产品和服务的基本内容包括农田水利设施建设、九年制义务教育、农村社会救济(五保户制度)、科技支农、农村治安、村民纠纷调解等公共服务。在高坝村,农村公共产品主要是乡村公路建设与电网改造工程。由于这些工程主要由乡政府主持,各种款项的划拨都由乡政府主持,乡政府有很大的自由裁量权。也就是说,在这些公共产品的供给过程中,村民始终处于被动接受状态。此外,政府扶贫计划项目也都由政府支配,村民的意见既缺乏自下而上的表达渠道,也难以对政府的政策行为产生实际的影响。农村公共物品的供给仍然是政府主导型的。由于农民的参与程度低,主动支持不够,由此可能导致两种现象,一是政府费力不讨好,农民得了实惠仍然怀疑干部;二是政府提供的公共产品和公共服务不一定是农民最急需的东西。
在高坝村,县乡政府扶贫帮困使农民受益,尤其是扶贫贷款的下发,使一些农户增加了收入,生活有改善,但扶贫项目的整体效果并不理想。村干部反映,村民一般都是家庭为单位进行个体经营,扶贫项目难以获得规模效应,而且面临一家一户的分散情况,有关部分的技术指导也存在难度。而村民反映,他们的致富项目并没有稳定的预期效益,养鸡、养猪、种菜的风险都很大。由于病虫害防治、植保、种子的社会化服务水平低,个体农民难以承受生产及流通领域的风险。特别是受通货紧缩的形势影响,蔬菜、水果、肉食、禽蛋等农副产品的市场持续低迷,冷藏仓储等社会化服务设施缺乏,导致农村增产不增收的困难局面。在高坝村,蔬菜专业户的菜地里烂掉了许多大白菜。其他农村也面临类似增产不增收的问题。这就表明,在农村产业结构调整的过程中,无论是当地政府,还是农民都迫切需要大力发展农副产品加工业和营销服务。
(三)公共参与与公民文化
1.农民的参与热情靠什么来激发
3.村民议事会议的“规模难题”和少数人权利的问
题基层民主与村民自治的一项重要内容就是集体议事。实现这种议事的方式主要有两种,一是村组会议,二是村民代表会议。前者仍然会存在“规模难题”,而后者的实质代表性却又不能令村民完全信赖。尤其是一些义务性事务,通常是政府下任务,村干部来推行,村民来完成。而对于任务本身是否合乎国家法律和中央的政策,任务完成的时限是否合理等方面,村民一般都没有发言权,至多是在村组范围内就如何完成任务发表一些意见。这就大大降低了集体议事的实际意义。这是村民议事会“规模难题”的原因之一。
对于村组内部事务,尤其是涉及每个具体个体的利益时,集体决策往往会导致村民权利与义务的脱节。集体决策难以客观公允地保护个体利益尤其是某些少数派的利益。以高坝村的集体决策为例,某次会议需要决定两件事情,一是扶贫物资和款项的分配问题,二是乡村公路修建义务的分配问题。两件事情的焦点都集中在分配标准的选取上,也是矛盾冲突的交汇点。大致标准有:按户头分配,按劳动力分配,按土地人口分配,按实际人口分配。对于前一问题上,多数人主张按土地人口分配,而土地人口较少的农户则要求按实际人口分配;在后一问题上,多数人主张按户头分配,而劳动力较少的农户则要求按劳动力多少分配。双方都可以罗列足够的理由,但由于多数原则,少数派的意愿根本无法实现、少数人的正当权利也就得不到尊重。而民主决策制度似乎很难同时解决“规模难题”与“少数人受损”的问题。这也是在制度绩效评估上遇到的难题。
(四)社会秩序与农村稳定
高坝村仍然是一个以姓氏宗族为主要联结方式的村庄,主要存在李刘两大姓氏。但姓氏的分布在每个小组都相对集中,而且由于村内的公共建设项目几乎不存在,也就不存在围绕利益分配而出现的宗族派系斗争。本村近几年的治安状况良好,村内纠纷明显减少,村民之间的直接矛盾冲突呈下降趋势。而且,村民对乡村两级干部虽有不满情绪,但不存在直接的利益冲突,因此该村很少发生上访告状的事情。值得一提的是,年轻一代的崛起,大量人口的外出打工,使该村的宗族影响日渐衰微,村庄社会秩序的维持主要靠正式组织力量的调停。
1.社会稳定的指标分析
衡量农村社会的稳定程度,需要选取恰当的、可观测的指标。在对高坝村的深入调查中,我们发现乡村社会的稳定情况相当复杂,除了常规的指标如暴力事件、犯罪率等内容外,另外一些隐形的因素也是影响农村社会稳定的重要力量。因此,简单的量化标准并不能真正说明农村社会的稳定情况,尤其是不能单凭农村社会纠纷、暴力乃至违法犯罪事件的多少来衡量,必须考虑到许多潜在的不稳定因素的存在,如不满情绪的增加,政治认同的弱化,集体安全(治安)的弱化,秘密组织的兴起等等。鉴于此,我们将这些因素划分为两个层次:显性层次与隐性层次。显性层次主要如农村社会纠纷事件、治安状况、刑事犯罪率等;隐性层次即那些可能影响社会稳定的潜在因素。只有将这两个层次的内容结合起来,才能真正说明农村社会的稳定程度。即使显性层次的指标所反映的稳定程度较高,但如果隐性层次的指标所反映的稳定程度较低时,我们便不能认为这样的农村社会是稳定的。只有当两个指标所反映的情况一致时才有效。
2.乡村社会稳定性与整合度分析
考察农村社会的稳定,还必须与乡村社会的整合程度结合起来。社会整合度是指村庄内部的人际沟通、社会信任和互助的程度。社会整合度越高,村庄社会的秩序稳定性越强;而村庄的社会秩序越好,越能促进村民之间的互惠互信和社会交往。运用双变量交叉分析方法,可以将乡村社会秩序分为四种类型:高整合度高稳定型、低整合度高稳定型、高整合度低稳定型和低整合度低稳定型。
当乡村社会整合程度较低时,即便社会稳定程度很高,我们也不能将这样的社会状况视为乡村治理的良性秩序环境,不能单纯地根据稳定程度来衡量制度绩效。因此,可以将具有高整合度的稳定视为积极型稳定,而将低整合度的稳定视为消极型稳定。只有高整合度高稳定型的社会状态才是良性的,乡村治理制度绩效应该以积极型稳定为追求目标,而这种积极稳定是建立在基础之上的。
3.政治认同与社会稳定
政治认同是社会稳定的文化心理基础。村民的政治认同主要表现为对政府政策、政府行为、基层干部的态度、情感和议论等心理倾向。在政治认同不足的情况下,即使合法的强制也能维持社会秩序的稳定,但这种稳定往往是脆弱的。一旦社会不稳定因素积累到不可调和的程度,就有可能引发突发性。
由认同对象的结构性特征所决定,村民的政治认同也是结构性的。表1显示了村民政治认同的复杂结构。在进行这种政治认同评估的时候,就要具体考察认同的结构特征及其政治经济根源。
在高坝村,分布在A结构和H结构的村民都是少数。大部分村民的政治认同结构属于B、C结构。具有B结构的村民,对乡镇干部的认同不高,是因为乡里的扶贫措施没有给他们带来直接的利益。C结构的村民认为在农民增收、减负等实际问题上村干部没有发挥什么作用。而政府的扶贫支农政策带有实惠。由此我们看到,政府扶贫政策给农民带来的实际效用是非均衡的,由此导致农民态度结构的多样性。因此,要提高农民对中央政策以及贯彻执行这些政策的基层干部的政治认同,最关键的是这些政策必须体现和维护大多数人的根本利益。
在高坝村调查期间,村民政治认同的“流失”问题引起了我们的注意。考察认同的“流失”问题,一是要注意流失的方向,二是流失的程度。农民对正式体制认同的降低,并不意味着他们就没有认同了,而是认同于体制外的事物例如民间秘密组织等等。如果把这种认同界定为“负认同”,那么“负认同”的提高意味着“正认同”的减少。这种负认同的增强倾向表明,村民自治并没有有效地将村民组织起来,未能有效吸纳村民参与公共事务和提高村民的政治归属感。在高坝村,我们发现部分农民开始对宗教性和宗派性的秘密组织发生兴趣。例如,当地的一个民间秘密组织“基督门徒会”,通过会员间的互惠互助、精神及门规控制,吸引农民参与,扩张势力范围,从而分流农民的政治认同。这些负认同的因素,是农村社会政治不稳定的潜在因素。如何消除这些潜在因素,也是乡村治理的重要任务。
结论作为乡村治理制度核心内容的村民自治制度,促进了中国乡村治理结构的转型和治理能力的增强。从1988年算起,我国的村民自治制度实践走过了15年的历程。现在,该是对这种制度所导致乡村治理结构的变化和成效进行系统化和理论化评估的时候了。
关键词：乡村治理；理论；综述
中图分类号：F320.3文献标识码：ADOI编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.11.022
Abstract：Inrecentyears，theresearchonruralgovernancewasintheascendant.Fromtheexistingliterature，theacademicsstudiedtheconnotation，mechanism，modeandpathofruralgovernance，analyzedtheproblemsandthereasonsfortheexistenceofvillagegovernance，andobtainedsomevaluableresults.Buttherewerealsosomedisadvantages，suchasthelackofsystematicandholisticresearch，theresearchofruralgovernancemechanismandruralgovernancemodelneededtobefurtherstudied.Intheresearchmethod，qualitativeandquantitativeresearchstudiedmostlybelownormal.Fromthetrend，notonlytopayattentiontotheoreticalstudyvillages，butalsotofocusonruralgovernancepracticesspecificanalysisoftheproblem；researchmethodsshouldbediversified，especiallyintheuseofmathematicalmodelsandadvancedtechnicalmeanstocarryoutempiricalresearch.
Keywords：ruralgovernance；theory；summary
自20世纪20年代起，研究农村问题的专著在我国陆续面世。1998年，在治理理论的基础上，华中师范大学学者提出“乡村治理”的概念。随着该理论在乡村管理工作中的广泛应用，学术研究也愈来愈深入，从现有文献来看，学者们的研究主要集中在乡村治理主体、治理权力配置方式、治理目的以及治理过程等4个方面[1]。
1乡村治理研究的主要观点
1.1乡村治理内涵
在治理主体方面，赵树凯[2]认为，乡村治理中多种主体参与，通过协商谈判等方式来解决分歧，实现共同治理。郭正林[3]提出，乡村治理的主体应该是乡镇的党委政府及其附属机构，以及村委会等村级组织和各种民间团体。在乡村治理目标上，贺雪峰[1]认为“乡村治理是实现乡村社会的有序发展”。其中“有序发展”也就是公共利益所在。徐勇指出进行现代化乡村建设是治理的目标。
1.2乡村治理机制
由于公共信息不透明等原因，腐败问题日益严重。陈力予等[4]提出户代表会议制度，以户为单位，成立村民小组会议，协商、监督村务。王朋琦等[5]指出新农村建设在操作机制上要走出传统误区，禁用“指标摊派”的方法，慎用“试点推广”的方式，避免“典型激励”的惯性，树立法律至上的理念。在解决农村公共产品供给困难方面，张恒利[6]提出要重建农村公共财政运行体制，改革农村公共产品供应机制[6]。针对当前村民选举非理性投票过多，精英政治受到阻碍的现象，盛义龙[7]提出选举机制要与乡村治理保持整体一致性，特别需要与经济发展、社会稳定相结合。
1.3乡村治理模式
陈洪生[8]以村民自治实施效果为出发点，通过对影响社会自主性的发育与发展的4个基础性条件――经济发展、利益分化、公民素质以及政府控制和主导社会力量的程度的分析，提出了自觉自治乡村治理模式。龙立军[9]以广东珠海幸福村建设为例，提出构建可运转的乡村治理模式。将治理融入幸福村居建设之中，并使其机制化，使得乡村的发展更加人性化和可持续化。王海侠等[10]通过对江西分宜的乡村治理模式进行考察，提出从“党建+村民自治”的角度来进行治理探索，以党建强化乡村治理的思路的分宜模式，运用“党建+”理念，强化农村基层组织建设，提高村民自治水平。阎占定等[11]提出嵌入农民合作经济组织的乡村治理模式。这种模式是农民合作经济组织与乡村治理结合的产物，将农民合作经济组织参与到乡村经济、政治和社会建设之中。郐艳丽[12]以巴林左旗后兴隆地村为例，提出了“农民置上”的本原模式。在这种模式下农民始终作为受益和实施建设的主体，其政策效果具有扩散效应。
1.4乡村治理路径
张继兰[13]认为可以通过完善协商互动机制、建设服务型政府等路径来解决乡村社会自主性缺乏、乡村组织不健全、治理机制不完善等问题。周朗生[14]择取较有代表性的云南乡村治理为考察对象，提出了大力发展农民合作组织、完善乡村的治理结构和切实解决乡镇财政困难、加强农村基层组织建设等路径开展乡村治理。唐绍洪等[15]提出在现有的基础上对各决策主体进行权力关系界定，走多元化主体治理的科学发展道路。赵艳霞等[16]在调查唐山农村新民居建设后，提出乡村治理的成功路径是开展新民居建设。兰海洋[17]认为当前要实现中国乡村善治，有三大治理路径：一是优化治理结构，政治生态和谐化；二是推进新型城镇化建设，实现城乡一体化和农业现代化；三是平等化城乡公共服务。
2乡村治理存在的主要问题
2.1基层民主建设滞后
因乡镇基层民主建设的滞后性导致很难有效推进村民自治的民主化进程。在王华[18]看来，由于缺乏有效监督，腐败现象严重。贿选、不合理决策与管理现象屡有发生。高宝琴[19]提出当前村民自治组织长期缺乏有效组织形态，是治理危机出现的重要因素之一。欧阳雪梅等[20]认为基层政府缺少民主素质教育，致使村民主人翁意识不强，从而导致村民自治能力不强。
2.2乡村治理主体混乱，机构权利分工不明
欧阳雪梅等[20]认为由于治理权力配置不明，一方面导致村委会与村党支部在权力间的冲突，另一方面也增加政府与村民在管理上的冲突，影响了治理目标的实现。郑红娥等[21]提出，国家行政权和村庄自治权的冲突是目前乡村治理困局的主要原因。在钟涨宝[22]眼里，缺乏合理有效的机构、人员改革是乡村治理面对的困境之一。
2.3乡村债务问题突出，农民生活不够宽裕
2.4其他方面
刘勇[27]认为由于我国幅员广阔，经济发展不平衡，各地村民政治素质不齐。当利益受损，无法通过正常渠道及方式维护自身利益时，越级上访、申诉或暴力对抗等就容易成为他们维权的工具，这严重破坏了乡村治理的政治环境。陈柏峰等[28]认为灰色势力是治理乡村的一个恶疾。
3完善乡村治理的对策
3.1推进基层民主建设，完善村民自治
李文政[23]觉得加强服务型政府建设，组建公共服务体系，重视村民自治，发挥村委会作用是治理乡村的路径之一。张志英[29]认为进行新农村建设需加强村民自治、大力发展创新村民组织。李莉等[30]提出乡村治理的关键是两个尊重：一是尊重村民意愿，二是尊重村民自主性。
3.2加强乡镇制度建设，加快服务型步伐
在马宝成[31]看来，完善乡村治理一方面需要体制改革，另一方面要加强建设现代化村庄。韩冰[32]提出解决当前问题需要根据现实情况进行乡镇体制改革，完善管理模式，规范和完善有关村民自治法律法规，大力发展村民组织，建设现代化乡村。陈双鹏[33]认为减少治理危机出现的方法有改革基层组织，特别是乡镇政府；建立村民参与政治的合理机制，动员建立村民组织。
3.3提高村民民主素质，加强政治文化学习
张晓忠等[34]认为要在尊重村民权利和自由、保障村民权益的基础上提高村民的组织化水平。刘勇[27]认为村民非理性化的利益诉求方式影响了和谐的政治环境。因此需要对村民开展政治参与培训，推动村民合法合理参与政治生活，为乡村政治和谐化发展提供有效保障。欧阳雪梅等[20]认为开展村民意识教育是完善乡村治理的对策之一。
4结束语
综上所述，学术界对乡村治理理论进行了较全面的研究。不少学者研究了乡村治理的内涵、机制、模式、路径，分析了乡村治理存在的问题及原因，取得了一些有价值的成果。但也存在一些不足，如一些研究还缺乏系统性和整体性，乡村治理机制和乡村治理模式的研究还需进一步深入等。从研究方法看，定性研究居多而定量研究偏少，实证研究更是鲜见。从趋势看，不但要重视乡村的理论研究，更要注重对乡村治理实践中具体问题的分析，尤其是对个案经验的总结；研究方法应当多样化，尤其是运用数理模型和先进技术手段进行实证研究。
参考文献：
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关键词：乡村治理；智猪博弈；精英村民；普通村民；利益博弈
一、“智猪博弈”下村民内部的博弈策略分析
（二）“智猪博弈”模型下村民内部参与乡村治理的博弈过程分析在乡村治理的过程中，村民内部主要可以分为精英村民和普通村民两种利益主体，这两种利益主体主观上为了各自的利益而进行相互博弈，达到博弈均衡点，客观上进行了乡村治理策略的选择，而我们可以根据上述“智猪模型”来具体分析村民内部参与乡村治理的博弈策略选择。精英村民类似于“智猪博弈”中的大猪，而普通村民则是“智猪博弈”中的小猪。假设条件：1、精英村民和普通村民都是理性经济人，主观上追求个体利益最大化；2、精英村民和普通村民的成本和收益能够用若干个单位来衡量；3、精英村民和普通村民治理乡村的总体收益为10个单位，付出的成本为2个单位。具体各自策略选择
二、破除乡村治理中村民内部“智猪博弈”策略的路径分析
（一）建立健全村民自治制度建立健全现有的基层民主制度，让村委会能够真正代表全体村民的意志，重视村委会选举的规范化和程序化，加强对村委会选举的监督，重视民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四位一体的机制，特别是要重视普通村民的利益诉求。村委会是由全体村民选举产生，代表着本村绝大多数人的意志，在决定本村的大小事务时应该充分重视普通村民的利益诉求，而不是仅仅重视精英村民的利益述求。而且，村委会对本村事务的讨论过程和决定过程要在全村范围内公开，保证普通村民获知信息的权力，并加强对村委会各项工作执行的监察力度。
（二）重视精英村民的利益诉求精英村民是从普通村民中产生，他们紧跟时代的步伐，在社会大发展中获得了经济或者文化方面的优势，因此他们从某种意义上来讲和普通村民的利益是相同的，他们能够代表普通村民与乡村政府进行政治博弈。目前在农村，普通村民分布十分广泛、过于分散，而且其个人素质比较低，组织起来的成本和收益十分不对等。根据“智猪博弈”的策略选择结果，精英村民能够代表大多数村民与乡村政府展开利益诉求的博弈，这样能够使普通村民和精英村民的最后收益得到满足。
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二、美好乡村建设需要政府提供保护环境的公共物品
三、美好乡村环境治理，“有所作为”是政府义不容辞的责任
当前，乡村环境不容乐观已经成为社会各界的一致共识。乡村环境治理的难度不亚于城市环境治理，此即是一场没有硝烟的战争。况且，基于乡村环境法规不完善、民间环保组织严重缺失、民众环保意识整体性不高以及乡村环境治理的强外部性特征等复杂因素“决定了政府在环境治理中的主导地位，农村环境的地域性特征进一步要求地方政府尤其是县及乡镇政府应该成为农村环境治理的重要作用”。美好乡村环境治理作为一项复杂的系统工程，各级政府尤其是县乡两级政府需要切实履行职能，准确定位并扮演好自己的角色，做到有所作为、善于作为。
（三）完善基层政府的乡村环境考核激励机制2005年11月23日，国务院通过了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，指出“建立科学评价发展与环境保护成果机制，将环境保护纳入地方政府和领导干部考核的重要内容，定期公布考核结果，严格责任追究制”。尽管国家层面明文规定将环境保护纳入地方政府和领导干部的考核内容，但是基于乡村环境治理初始化投资量大、盈利空间较小，短期内对经济增长的促进作用相对有限，地方政府在考核具体操作中，GDP的权重仍然有些偏高，环境保护、能源消耗等作为考核体系中的软性指标，基本上没有落到实处。如此以来，乡村环境治理反倒成了基层政府唱起的“高调”进行曲，滥用环境资源的丑恶现象却是屡禁不止。因此，乡村环境治理需要省市行政部门通过有效制度安排，设计出一套关于环境考核的激励机制，才能使县乡基层政府、环保局等部门有足够的动力去加强保护环境、履行环境监察等职能。
基金项目：国家社会科学基金重点课题（11AZZ002）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（09SSXT005）；
>>试论我国乡村旅游的休闲治理试论我国乡村旅游的发展试论我国协商民主实践的发展论我国乡村旅游的和谐发展试论我国节能服务产业的发展推进策略试论我国社区协商民主的困境及对策试论我国证券公司治理结构的缺陷与完善试论我国上市公司会计造假的防范与治理试论我国农村公共危机治理的困境与对策试论我国果树科技发展面临的问题与对策试论我国果树科技发展面临的问题与对策论我国实行协商民主的必要性与可行性论我国股份制高职院校的组织治理与发展论我国西部新农村治理模式的选择与发展论我国网络社会的秩序与治理论我国协商民主的发展趋势试论我国虚拟经济的良性发展试论我国住宅的未来发展试论我国生物农药的发展试论我国农业物流的发展试论我国国债市场的发展常见问题解答当前所在位置：.
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关键词：乡村旅游；空心化；农村空心化
中图分类号：F2文献标识码：Adoi：10.19311/ki.1672-3198.2016.33.018
1前言
乡村旅游是伴随城市化进程出现的一种心情放松的生活方式，起源于19世纪中期的欧洲，上世纪90年代在我国得到初步发展，进入21世纪后特别是近几年其发展较为迅猛，到目前我国乡村旅游不论是规模还是质量都取得一定成绩，并在开发和发展中摸索出一整套模式，这对于促进农村地区增产增收、环境整治、产业结构优化等方面都起到了积极作用。以开展乡村旅游作为解决农村空心化问题的途径具有较高的可行性，并得到了大多数学者的认可，但是，基于乡村旅游视角对农村空心化治理的研究较为少见。
2农村空心化问题的演变与表现
我国幅员辽阔，各个村庄所处的地理位置和外部干A条件的不同使得不同地区的农村空心化问题呈现不同的特征。刘彦随以山东为例，通过调研将农村空心化分为出现、成长、兴盛、稳定、衰退5个阶段，这种演变的划分方法不仅符合事物发展的一般规律并且符合我国的实际情况。上世纪90年代，农村生产技术提高使得农村剩余劳动力出现，同时我国工业化大发展需要大量的劳动力资源，在“推-拉”的共同作用下使得农闲外出打工现象逐步出现，在打工过程中，劳动力大军意识到在外打工的收入远高于农业产出，使得部分打工者将土地撂荒。另外，高校扩招使得大量农村学子逃离乡村也在客观上加速了空心化进程。
从表现上来说，农村空心化主要表现为人口空心化、土地空心化、产业空心化、基建空心化和文化衰退化。大量的青壮年劳动力流失使得留守老人成为农业生产的主力，部分农村土地撂荒；留守儿童的看护和心理问题凸显；在村庄建设方面建新不拆旧使得村庄建设风貌良好，而村庄内部房屋搁置；农村传统的农业和副业产值吸引力缺乏使得人力、物力和财力逐步向其他产业和地区转移；医疗、教育、交通等公共设施配套不完善；传统的文化正逐步退化。
3乡村旅游开发对农村空心化的影响
3.1劳动力回流
旅游产业是劳动密集型产业，乡村旅游的开发可以有效吸引劳动力回流。而且相比较其他产业乡村旅游的农户参与门槛更低，最为典型的是“农家乐”形式的参与方式，其对劳动力的年龄、性别、学历等等要求不严格，甚至老人、儿童都可以成为经营的帮手，一家“农家乐”能够吸引一到两家农户就业，而且是家庭的全员就业，有利于劳动力回流的实现。
3.2产业复兴
3.3公共基础设施完善
旅游活动的开展离不开基础设施的支持，道路、电力、给排水、网络等基础设施以及乡村环境、标志性建筑、公共休憩设施等公共设施建设是乡村旅游开发的重要投入内容，公共基础设施的完善不仅满足游客需要，同时也方便了当地居民，提升了农村居民的生活品质。旅游活动的开展使大量农民参与其中，并从中获利，农民也会逐步意识到乡村环境的重要作用，主动维护农村的卫生、生态和人文环境。
3.4传统文化传承与发扬
除却轻松惬意的乡村环境，农村地区特定的传统文化也是旅游活动得以开展的重要原因，而且乡村旅游活动的开发开展往往围绕某一特定的文化。农村地区的传统文化会在旅游开发中逐步挖掘，并通过一系列景观、活动、物品等载体呈现，有助于传统文化的传承，诸如某些手工做法、传统技艺；另外为丰富旅游活动的内容开发者往往会将传统文化元素进行包装打造和创新，有助于传统文化的发扬，诸如传统民俗、节事等。
4空心化农村进行旅游开发的策略
4.1深度挖掘传统文化
4.2制定多规合一的乡村规划
当前大部分乡村旅游规划就是划出宅基地让农民盖房子或者是转化土地性质搞房地产，这已完全脱离了乡村规划的初衷。建议发展乡村旅游的农村地区围绕乡村旅游发展制定村庄的产业、公共基础设施、建设等多规合一的整体规划。并通过规划评审提升规划的科学性，通过规划备案、规划监察等一系列措施确保规划的严格执行。
4.3提高农村组织化程度
旅游开发活动的有序进行需要强有力的组织保障，一方面加强村党支部和村民委员会“村两委”建设，把热心于公共事务、在村民中具有一定威信的人员吸纳入两委中，加强干部的廉政思想建设，打造风清气正的干事环境。另一方面，组建村民旅游合作组织，通过合作组织将农户组织起来，降低旅游经营的成本，提升其在竞争市场中抵抗风险的能力，并通过合作组织与政府、大型旅游企业等组织进行对话，表达农户利益和政治诉求。
4.4结合新农村建设
新农村建设为空心化地区的乡村旅游开发提供了契机，一方面，新农村建设的农户新居打造满足了乡村旅游的开发民居、田园等资源的需要；另一方面，积极争取新农村在道路、给排水、网络、绿化、供电等基础设施方面的资金，为旅游的开发解决投资压力。
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关键词：乡村环境；治理变化；存在问题；完善对策
一、当前我国乡村治理环境发生的变化
二、乡村治理环境变化带来的问题
（一）乡村社会新增了一些不和谐因素
作为当前现代化发展中的重要组成部分，乡村重塑在附着社会整体发展趋势的同时，还跟上了社会发展步伐。但在实际应用中，随着乡村重塑的大力开展，所引发的不和谐因素也逐渐浮现，首先，人口问题。面对外出务工人员数量的不断增加，导致乡村地区的人口结构多为老人、妇女及儿童。其次，养老问题。随着生活水平的不断提升，在人口流动的影响下，导致大量空巢现象出现，在影响社会和谐的同时，还极大阻碍了乡村地区的经济发展。再次，留守儿童问题。2006年，我国农民工子女有2300万是留守儿童，现在也没有减少。由于父母在外打工，使很多孩子在受教育期间多跟没有教育能力的爷爷奶奶在一起，造成了很多问题。最后，村民自治能力难以提高。现在的很多村委会，很难找到能很好胜任村组干部的人才，很多自治组织常常被家族或乡村混混控制着。
（二）乡镇政权治理能力衰退
结合当前我国乡村社会的实际发展状况，导致乡镇政权在实际实施中，引发了许多问题，首先，乡镇地区自主能力非常小。一般来讲，只要涉及到乡村工作，各级政府都要在乡镇落实，且每项工作在开展时，需要经过投票，一旦出现问题，则无法依据实际状况进行灵活应对，导致该项工作处于瘫痪状况。其次，在乡镇政府办公中，面对大量的债务，对乡镇政府的信用造成了恶劣影响；甚至在情况严重时，导致讨债冲突的发生。最后，一些乡镇党委政府在开展工作时，没有端正自己的工作态度，本着“民不举官不究”的工作态度，导致许多该及时制止的事情发生，如：违法建房、葬坟等问题。
（三）国家统筹城乡工作的阻力增大
三、对开展乡村环境治理的建议
针对当前乡村治理环境中存在的问题，需要乡镇政府结合着本地的实际发展状况，本着一切从实际出发的原则，采取相应的措施进行完善，只有这样，才能在推动乡村发展的同时，提高村民的生活质量
（一）因地制宜，科学规划。科学的规划是农村环境卫生治理工作取得实际效果的重要前提和基础，规划合理与否，必然直接影响农村的后序建设与发展，也必然影响到农村环境。因此，要高度重视乡村规划工作，规划先行，统一建设，统一管理。规划要超前考虑垃圾处理、污水排放、粪便堆积等农村实际问题，综合考虑公共场所、道路、水沟、公厕、绿化美化等多种因素，做到有实用性、可行性、操作性。
（二）加大投入，鼓励环保投资。环保资金能否到位，到位的资金是否切实用于农村环境治理，关系到农村环境治理的可持续性和成败。一是加大财政投入。县（乡）财政应将环境卫生治理经费纳入年度预算，并提高财政投入新农村建设、环境建设资金的倾斜比例。根据实际情况，集政府、集体、群众多方力量，通过多渠道筹集治理资金。对村级卫生治理实行以奖代补、以物代补。二是整合打捆项目。环境治理项目资金应严格落到实处，实行公开透明的财务制度，“打捆”涉农项目资金，使农村环境连片治理项目与农业结构调整和农业现代化相结合，与农村新能源开发相结合，与基本农田改造项目相结合，整合项目、集聚资金、成片进行、同步推进，使资金的效用最大化。三是运用市场机制。学习、借鉴一些地方的成功经验，鼓励民间资本、社会力量投资生态建设，积极探索农村生活垃圾处置市场运作、循环利用的路子。
（三）明确部门职责，加强协调配合。农村环境卫生治理是系统工程，各部门要充分发挥自身的行业优势和专业特长，各司其职，密切配合。国土、城建、城管等职能部门要坚决执行规划，把拆违还耕、拆违还绿、拆违治脏、拆违添景有机结合起来。水利等部门加强河道治理与执法；环保部门重点监管企业生产垃圾和村民塑料袋等生活垃圾的处置；林业、农业等部门重点指导和规范清洁种植、畜禽粪便治理和生态家园建设。
（四）大力宣传，提高村民环保意识。通过等媒体，通过宣传标语、展板、电视、广播、报刊等多种形式强化宣传，使环卫知识家喻户晓，
（五）完善干部绩效考核制度，建立监督机制。将农村环境保护和综合治理纳入各级政府工作日程，将环境保护和治理与干部考核评比挂钩。发动广大村民，开展集体环卫活动，通过评比形式予以奖惩，营造人人争当环境卫士的良好氛围。对于可能污染环境和破坏生态的工程项目，要进行严格的环保评估，从源头上遏制破坏行为。同时，充分发挥人大、政协、群众监督职能，全程监督企业运行，健全事后审查机制。多管齐下，建立起一套长效管理机制，共同呵护天蓝、地绿、水清的美好家园。
综上所述，面对当前市场经济的迅速发展，乡村地区在治理环境时，要想取得好的治理效果，其核心因素在于采取与之相符的治理措施，并在开展过程中调动村民的环保积极性，使其积极参与到环境治理中来。只有这样，才能提高乡村治理环境的效果，才能进一步推动乡村地区的经济发展。
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一、基本状况
经过情况卫生大整治活动，乡村情况“脏、乱、差”的相貌有了基本性的改善，基本祛除了卫死活角，农民的卫生自我维护认识获得了增强。经过对14个行政村的一一细查，各村建筑垃圾过多，有些村干部思想还不够注重，保洁设备及保洁员步队有待增强。
二、存在的问题与困难
(一)长效机制不完善。近年来，各村虽制订了一些卫发展效治理机制，但因为过去对长效治理机制的主要性不足久远的看法，绝大局部村的长效治理机制无法顺应新方式的要求，从保洁员的招录到卫生的督查等一系列准则，可操作性不强，奖罚不明确，村民卫生条约不到位，招致整治后不克不及到达长期保洁。
(二)保洁员步队不完善。一是保洁员步队本质不服衡，各村的保洁员本质不齐，特殊是单个经济前提差的村，因为保洁费不克不及实时落实，公开雇用不到保洁员，只好由村委指定一些老同志负责村保洁员，天然使保洁工作无法到达规范。还，因为监视不克不及到位，形成局部保洁员乘机钻空子，经常2—3天保洁打扫一次，形成污染严厉，各村只好又进行集中整治。二是保洁员步队不不变，因为受村集体经济前提所限，各村保洁员的待遇都不高，人员改换频频。
三、下一步计划
(一)进一步完善机制，在进行集中整治之后，对整治不到位的村，采取经济处分治理方法。一套完好可行的长效机制是坚持整治结果的关键。必需应用好集中整治的成效，抓好长效机制的完善落实以及保洁员步队的建立。要结合月月考准则，从抓村干部的责任心动手，对责任心不强的干部执行诫勉说话和待岗审核机制，并与干部的经济好处挂钩，促进干部抓卫生保洁的自动性。对各村的卫生执行月月奖准则，提高村干部的工作积极性。还，增强对保洁步队的培育，实时调整，实时培训，及格上岗。对一些招募不到村保洁员的，由街办、村两级进行调查，指定出责任心强，扎实肯干、不怕脏、不怕累的同志充任暂时保洁员。保洁经费由街办、村两级组织给于落实。街办各村执行低保户保洁任务工准则，从低保户中遴选出局部有实践才能的劳感人，以出任务工的方式对他们提出要求，进行报答社会活动。
一、犬只专项治理目标
坚持狂犬病防制“管、免、灭”综合防治的原则，对本镇区域内无证养犬；未经免疫犬；流浪犬、无主犬；未拴养犬实行严格犬只管理制度，纠正劝导不文明养犬行为，及时捕杀；有效预防控制狂犬病的传播和流行，保障人身安全和身体健康，维护社会公共秩序和环境卫生。
二、犬只专项治理范围
全镇15个行政村、社区养犬户的犬和公共场所的无主犬均在此次清理整顿范围中。
四、犬只专项治理措施
五、职责分工
（一）各村（社区）按照属地管理的原则负责做好本村养犬户的犬只登记、审批、组织免疫、捕杀治理等工作；工作开展期间，各村犬只审批、免疫、捕杀治理等花名册交畜牧兽医站备案；沙合社区登记造册后报合面派出所审批、登记、发证，由合面派出所将审批、登记、发证册交畜牧兽医站备案以便实施免疫工作。镇政府负责协调、督促各村（社区）、开展狂犬病防制专项治理工作，做好犬只统计和管理，组织捕杀狂犬、恶犬、流浪犬，以及辖区狂犬病宣传教育工作。
（二）派出所：严格执行犬只审批登记管理制度以及对违法规定者的处罚和配合各村（社区）捕进行犬只捕杀。
（三）畜牧兽医站：负责统计各村﹙社区﹚养犬审批、捕杀数后，认真制定疫苗购置计划，组建村级动物防疫员，在秋季动物疫病统防的同时，一并开展拉网式犬只强制免疫、检疫、测毒工作，同时做好《犬只免疫牌》发放和登记，各村（社区）、各企事业单位要密切配合开展犬类狂犬病强制免疫工作。
（四）卫生院：加大狂犬病防制知识的宣传力度，做好医疗卫生机构人员培训，规范犬伤伤口处理，人用狂犬疫苗接种和狂犬病人的诊疗救治工作。
（五）文化站：充分利用村通广播、通告、标语、横幅等形式，加强对狂犬病防制有关法律、法规等防制知识的宣传，正面宣传报道专项治理行动，让群众认识狂犬病的危害，接受和理解治理行动。
（六）镇财政所：对专项治理行动提供经费保障。
（七）总结治理阶段:10月1日至10月10日为总结集中整治阶段，针对集中治理行动中暴露出的犬只管理工作中存在的薄弱环节和突出问题，落实整改措施，完善各项规定和管理办法，加强督导，督促整改，巩固集中治理成果。
六、工作要求
（一）明确责任，督促落实。各村（社区）、各部门要明确各自责任，督促落实、确保此次专项治理行动各项工作的全面落实，登记、审批率、发证率100%，免疫率、《免疫牌》发放100%,对无主犬、无证犬、未免疫的犬、未拴养的犬捕杀率100%，医疗机构从业人员对犬伤的正确处理率100%。
一、指导思想
二、宣传重点
1、农村清洁工程垃圾处理工作意义、标准、内容及主要措施和具体要求。
2、各村、镇直各单位在深入推进农村清洁工程垃圾处理工作方面的新举措、新成效。
3、农村清洁工程垃圾处理工作的具体成果和宝贵经验。
三、宣传方式
1、各村要通过党员大会、村民代表会议、村民组会议等形式，广泛宣传农村清洁工程垃圾处理工作的意义、目标、内容、措施、要求等，使广大村民踊跃参与环境卫生整治。
2、各村、各单位要悬挂横幅，制作固定宣传标语，发放《致全镇广大农民的一封信》，积极营造良好的社会环境。
3、组织党员干部开展“清洁家园”行动，充分发挥党员干部在农村清洁工程垃圾处理工作中的表率作用。
4、完善村规民约，落实“门前三包”责任制。
四、具体要求
Abstract:Ruralminimumlivingsecuritysystemisanimportantpartofmodernsocialsecuritysystem,itistheobjectiveneedtopromoteruraleconomicdevelopmentandmaintainsocialstability.Inprocessofdistributionofminimumlivingstandard,livinginthe"strong"positionoftheruralelitestakeadvantageofresourcesandpowertoimplementprivateoperationofpublicpower,informationmonopoliesandrulesmodificationsisthedistributionofruralelitesinthedistributionofminimumlivingstandard.
关键词：乡村精英低保分配行动逻辑
Keywords:RuraleliteDistributionofminimumlivingstandardLogicofaction
作者简介：瞿谋：华中师范大学社会学院，社会学专业，法学硕士；
农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度，是保障农村人口的基本生存权利和促进城乡协调发展、维护社会公平与稳定、推进新农村建设和构建和谐社会的重要举措。自国家从2006年开始实行农村最低生活保障制度（简称低保）以来，这项惠农政策在乡村社会的实践过程怎样？效果如何？逻辑是什么？对这些问题的质疑与研究，可以让我们深刻认识到低保制度在乡村社会实践过程中的不足及原因，对全面推进新农村建设、构建和谐社会具有重要意义。
一、资源与权力：乡村精英在低保分配中的特殊地位
按照国家现行的行政制度安排，国家的垂直行政链条只到乡镇一级为止，乡村一级的行政链条出现了制度性断裂，乡村精英则在乡村秩序的建构与维护中扮演着重要角色。乡村精英是在乡村社会中有特殊才能，对乡村社会有特殊贡献，对乡村发展有较大影响力的人。乡村精英利用自身的才能和资源，通过做出贡献和施加影响在维护村庄秩序、调配公共资源、管理公共事务等日常生活和管理方面发挥着重要作用[1]。因此，在低保分配的过程中，乡村精英尤其是治理精英由于自身的中介地位，在获取低保信息，争取低保指标，界定低保对象等方面具有不可替代的重要作用。本文中的乡村精英行动是指乡村治理精英、非治理精英与基层乡镇干部在低保分配机制中的共同行动。
税费改革后，国家不但免除了农村的各种税费，中央政府还付出了巨大的财政资金来补偿因为改革带来的城乡发展不平衡急剧现象，以维护社会公平稳定，农民则直接从中受益。这一系列政策给日趋弱化的村级自治组织带来了一线生机，并使乡村精英的角色发生了微妙的变化。从乡村资源流动的角度看，税改前乡村精英（以治理精英为主）的主要职能是配合基层政府收取国家及地方政策规定的一系列税费。而自从2006年中央政府在全国各省市取消农业税费并逐年加大对农村的投入以来，乡村精英的角色则主要是向村民发放各类政策性优惠，如农村低保。在村民心目中，乡村精英正在从乡村资源的汲取与控制者逐渐转化为一个中介性与服务性的资源回馈者角色。
在乡村低保的分配过程中，国家在其中的主导地位是显而易见的。然而，尽管有各项制度及政策为低保的公平合理分配保驾护航，但有关低保的各种信息及低保名额的最终落实与乡村精英的行动有着密切联系。作为本村村民，乡村精英在低保的分配过程中兼具“裁判”与“运动员”的双重角色，不可能完全价值中立，难免会出现机会主义倾向。因此，，乡村精英的地位与作用是不容忽视的。凭借其特殊的中介地位，乡村精英并非总是被动执行上级的各项任务，而是具有一定的可操作空间。为了研究的需要，我们选择湖北省某贫困县的J村作为考察对象，以明确该村低保分配的具体情况，并试图回答乡村精英在低保分配中的行动逻辑。
二、个人与公共：低保分配中两种关系的混合与变形
每年去乡里开会时我就直接在民政办领导面前诉苦，我们那个村里应该多给几个低保名额，指标少了很难确定下来。当然，他们一般也对我们村多有些照顾。你看今年我弄了三十多个名额下来，在别的村完全是不可能的。这一是平时我们关系处理得好，给上面做事情舍得卖力，所以关键时候才能起到作用。另外，乡里好多干部的亲戚住在我们这个村，说白了还不是能照顾就照顾下。国家的钱给谁都是给，如果自己人能拿到不是更好。
出于村庄和个人利益的考虑，乡村治理精英会采用各种方式向基层政府组织争取到尽可能多的低保名额。然而，乡镇干部为什么会选择支持至少是默许他们的行动呢？从制度定位上讲，乡政与村治并不是国家行政链条上的垂直上下级关系，乡干部在日常工作中承担的大量行政任务不得不依赖于村庄治理精英甚至非治理精英予以落实。从利益取舍上而言，部分乡镇干部及亲属也是本村的常住人口，在国家政策许可的范围内，他们也希望能获取到低保资源。在这种利益共享的前提下，乡村治理精英与地方政府形成一种“责任连带关系”，从而被纳入到一个“责任―利益”共同体当中[2]。基于上述原因，乡村治理精英争取到了相对较多的低保资源。
与此同时，乡村治理精英既然要利用低保资源来达到个人权力的目的，如何才能获得位于二者之间的庞大普通村民群体的集体遵从呢？首先，制定出多数人可以接受的评定标准，公开确定低保名额，如家有两个孩子都在外地上学、虽有子女实则无人照顾的高龄老人。无论是出于经济负担还是道德伦理的考虑，大家基本上都认可这类低保户；其次，对于经济收入在全村一般水平及以上，而又没有较重经济负担的家庭，则按照“轮流做庄”的安抚方式逐年评定，号召大家顾全大局。此项举措是基于村民绝对“平均主义”心态的考虑，同时又避免上述“核心关系圈”的成员获取低保的信息日后走漏风声而给村民带来的不平衡心理，也方便乡村治理精英顺利开展工作；最后，针对目前没有获取低保名额而安抚又无效的村民，村庄治理精英则采取孤立恐吓策略，警告其保持平静并谨慎行事。当然，由于乡村精英的地位优势、村民的维权意识淡泊以及维权成本高昂，况且大家长时期生活于乡村的熟人社会之中，这类现象并不多见。
三、垄断与变通：乡村精英在低保分配中的实践逻辑
低保制度要想真正成为社会发展的“稳定器”、经济运行的“减震器”、社会公平的“调节器”，其首要和核心问题就在于如何落实[5]。乡村治理精英作为低保分配过程的最终执行者，它们比普通村民更了解制度，能预先获得各种信息，在一定的权限范围内还能制定并解释分配规则，更为重要的是他们自身具有国家认同的合法性地位，代表着国家的意志。同时，由于农村缺乏多样化、组织化、常规化的信息上传通道，农民个体跨越基层与上级政权的直接沟通在现实中又会造成上层的信息核实成本极高的问题，因而村庄公共品需求信息的上传通道就被基层组织所垄断，信息上传过程中的屏蔽效应由此产生[6]。治理精英作为变通的主体在全过程中具有双重身份：他们始终都扮演着制度的“执行者”和制度的“受益者”这个双重角色。
在低保分配过程中，居于“强有力”的位置上的乡村精英利用资源与权力的双重优势实行公共权力的私人化运作，而信息垄断与规则变通则是乡村精英在低保分配中的实践逻辑。作为中央政策执行并落实的最终环节，乡村治理精英处于国家与社会的中介位置上，有着极为重要的作用。倘若乡村治理精英的出发点始终是为国家利益和村民利益考虑，结果便是一种理想状态。然而，当乡村治理精英仅仅把国家颁布的政策当做幌子，利用国家的名义来行使权威，并利用地位优势谋取自身利益时，其结果却导致了国家政策在执行过程中产生非预期负面效应，大大偏离其美好初衷。低保分配是当前农村最为紧迫的问题之一，若处理不当则会给新农村建设与和谐社会的构建带来巨大的潜在风险，需引起高度重视。
[2]王汉生王一鸽：《目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑》，《社会学研究》2009年第2期
[3]金太军：《村级治理中的精英分析》，《齐鲁学刊》2002年第5期
[4]张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，上海人民出版社，2007年，第246、252页
[5]邓大松王增文：《我国农村低保制度存在的问题及其探讨――以现存农村“低保”制度存在的问题为视角》，《山东经济》2008年第1期
[6]袁松：《基层组织的信息垄断与低保制度在村庄场域的实践――以税改后的鄂中顾村为个案》，《天津行政学院学报》2009年第3期
[7]翟学伟：《“土政策”的功能分析――从普遍主义到特殊主义》，《社会学研究》1997年第3期