文：邱昆树/浙江树人大学中国民办高等教育研究院助理研究员，博士；王一涛/浙江树人大学中国民办高等教育研究院研究员，博士，本文通讯作者；周朝成/浙江树人大学人事组织处处长，教授，博士
教育行政部门对民办教育培训机构的审批需先解决棘手问题
按照“谁审批、谁监管”的原则，教育行政部门对教育培训机构实施监管的前提是，解决好对教育培训机构的审批问题。面对体量巨大、情况复杂的教育培训市场，“审批”问题考验着教育行政部门的实践智慧。从调研情况来看，教育行政部门在审批问题上至少需要解决以下几个棘手问题。
（一）如何界定“其他文化教育”概念
《民促法》第十二条指出，“举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批”，但是《民促法》并没有解释“其他文化教育”的范围。当前教育、人社、妇联、共青团、文化广电新闻出版局、体育等部门都审批了一些教育培训机构，教育部门和其他部门之间的审批权限不够清晰，一个重要的原因是“其他文化教育”的概念界定不清。根据《民促法》第十二条的规定，只有教育行政部门和人力资源社会保障部门对培训机构具有行政许可权，其他部门皆无权审批。然而《民促法》对“其他文化教育”概念范围没有给出清晰的界定，造成在实际工作当中对经营范围为音乐、体育、舞蹈、绘画、科技、研学、语言能力的培训机构是否需要教育行政部门审批仍留有政策空白。
（二）“前置”审批还是“后置”审批
对于大量现存的“无证无照”或“有照无证”的教育培训机构，简单粗暴地“强制关门”恐怕并不是一个好的处理方式。办学资质太差的教育培训机构可以“强制关门”，但用这种“堵”而不是“疏”的方式无法实质性地解决教育培训市场实际存在的问题。比较可取的策略或是通过“证照分离”的方式，对具备一定办学资质的、各种类型的民办培训机构进行工商或民政注册，然后在具体经营时实行备案制，条件成熟再作审批，既有利于教育培训市场的平稳过渡，也有利于对现阶段所有类型的民办教育培训机构进行全覆盖、全方位监控。
当然对于新设教育培训机构而言，从长远和改革的角度看实行“证照分离”也不是不可以考虑。2017年9月《国务院关于在更大范围推进“证照分离”改革试点工作的意见》指出：“除涉及国家安全、公共安全、生态安全和公众健康等重大公共利益外，能分离的许可类的‘证’都分离出去，根据地方实际分别采用适当管理方式。”在鼓励资本雄厚和办学资质优越的培训机构一步到位实现“证照齐全”的同时，实行“证照分离”，完善教育领域供给侧改革，有利于激活教育培训市场活力，更好满足家长和学生对选择性差异化教育服务的需求。
（三）同一培训机构的不同教学点是否需要办理独立的许可证
民办教育培训机构既有全国性的，也有地方性的。从整个行业看，教育培训机构集中度较低，全国性教育培训机构在整个培训机构总量中占比不高，地方性的中小型教育培训机构占据绝大部分市场。然而，全国性教育培训机构的教学点却遍及全国大部分一线、二线城市，“新东方”“好未来”“学大教育”“精锐教育”“龙文教育”“京翰教育”“巨人教育”“卓越教育”“邦德教育”“昂立教育”“华美教育”“书人教育”“思齐教育”等在一二线城市都有数量众多的教学点。
教育行政部门对民办教育培训机构的五个方面需作重点监管
在审批过程中，教育行政部门对民办教育培训机构的设置标准有明确要求，涉及举办者、名称、组织机构、师资队伍、办学投入、办学场所、培训项目等各个方面。从教育培训机构实际运营的角度看，教育行政部门特别需要注意对教育培训机构的以下五个方面进行重点监管。
（一）办学硬件设施“重在安全”
开展教育培训服务需具备起码的办学硬件设施，如培训场地和教学用房、图书资料、生活和保障设施等，而且要保障硬件设施的安全性能，确保学生身心健康和人身安全。不过，有的省市对教育培训机构办学硬件设施要求比较高，比如要求校舍面积达到300平方米。调研发现，很多教育培训机构反映最大的问题就是房租太高，在经营成本中房租差不多占20%～30%，而且很多培训机构设置在人口流量大、交通方便、地理位置优越的商业繁华区，300平方米以上的场地或写字楼成本远超教育培训机构的可承受能力。
上海最新颁布的“一标准两办法”将原来要求校舍面积300平方米适当调至200平方米，与此同时提出生均建筑面积必须达到3平方米，是一个比较务实的政策调整。从全国范围来看，对教育培训机构的办学场地面积包括生均建筑面积不宜要求过高、过死。办学场地面积包括生均建筑面积要求过高，很多教育培训机构无法申请办理办学许可证，办学像“打游击战”一样，对教育部门监管提出了挑战，也不利于保障师生的合法权益。
从学生人身安全以及各部门披露的教育培训机构违法案例看，真正因办学场地面积而引发学生人身安全问题的案例非常之少，因此，从政府监管来说，规定场地面积大小可能意义不大，重要的是在场地、消防、食品等方面确保安全底线，排除重大安全隐患。当然从促进教育培训机构发展的角度看，新的《民促法》第45条规定：“县级以上各级人民政府可以采用购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。”《民促法》所称的民办学校包含了依法举办的其他民办教育机构，政府应该积极通过出租、转让闲置的国有资产等措施对教育培训机构给予扶持，使教育培训机构的办学硬件设施得到改善或在办学硬件设施得到保障、改善的基础上打造品牌、办出特色。
（二）招生和宣传“严格备案”
（三）师资条件“达到标准”
任何教育活动都包含教育者、受教育者、教育资料，它们三者构成教育过程最基本的要素。只是在教育者、受教育者、教育资料三者中，如果把教育资料理解为教育者与受教育者相互联系的中介，也就是属于教育过程中的“物”的要素，那么对于教育者和受教育者两个教育过程中的“人”的要素，他们彼此处于何种地位、发挥何种作用，这在当前教育学界是有争议的。长期以来流行的“教师的主导作用”受到人们的批判，如有人认为应该以“教师的引导作用”替代之。其实无论是“主导”还是“引导”，教育者或者说教师在教育过程中的作用都是不可忽视的。正因为教师非常重要，教师水平之高低很大程度上决定了教育效果之好坏，所以对于教育培训机构而言，家长、学生极为看重师资水平。
当前，教育培训机构师资状况总体不容乐观，教师水平参差不齐且流动性大，培训质量无法得到保障，师资问题成为影响教育培训机构信任度的重要因素。一些省市对教育培训机构师资要求具备相应的教师资格证，但根据调研，这种主要移植公办学校的做法并不完全适合培训机构。教师资格证考试一般安排在周末，而周末往往是教育培训机构最忙碌的时候，而且教师资格证考试现属“国考”，通过率比较低。在这种情况下，教育行政部门一方面需要一如既往地对教育培训机构专兼职教师队伍进行监管，并在监管过程中继续加大力度做好在职中小学教师不得参加民办培训机构有偿补课的督查工作；另一方面还需要积极鼓励行业以及第三方评定工作，发挥行业协会、第三方组织在教育培训机构师资认证工作中的重要作用，使师资认证标准更有针对性、适切性。例如，中国教育学会专门根据培训机构教师的专业特点研究制定了《辅导机构教师（中小学）专业标准（试行）》和《辅导机构教师（中小学）专业水平评价标准（试行）》，并通过专家组认证，于2016年10月17日正式向社会公布。在这个过程中，教育行政部门发挥指导、协调、督查作用，使培训机构的师资条件达到行业标准。
（四）培训内容“避免增负”
“为了中华民族的复兴，为了每位学生的发展”，让学生拥有“童年”，教育行政部门必须加强教育培训机构培训内容的监管。面向义务教育阶段学生开设的学科及开展的其他延伸类培训，应基于相应的课程标准安排并采取科学合理的教学内容和评价方式，严厉禁止“超前教育”“拔高教育”“应试教育”，极力避免“减负”现象变成校内减负校外增负。对于未经教育部门许可开展竞赛评级活动的教育培训机构，查实一起处理一起，切实减轻中小学生（人为制造的）过重的课业和心理负担，坚守教育底线。对于教育培训机构所选用的教材，要求报教育行政部门备案，培训机构负责人、举办者保证教材的合法（不涉及宗教内容、不违反党和国家路线方针政策等）和合规（不违背教育规律、学生身心发展规律）。
教育行政部门对民办教育培训机构的监管方式需着力创新
教育培训市场极其复杂，而当前教育行政部门的监管执法力量又较为薄弱，且存在一些权限问题。因此，要切实加强政府对教育培训机构的监管，保障每个学生的合法权益，就必须在保留常规的专项检查、日常检查、年度检查、监督热线等基础上创新监管方式。
（一）国家层面建立全国民办教育培训机构信息公告系统
国家层面建立全国民办教育培训机构信息公告系统，不是说以后教育培训机构都交由国家教育行政机关审批，这既不现实也不必要，审批认定仍然交由各县区教育局有关部门完成。可以探索在信息公告系统中，教育培训机构名单分省呈现，点击各省（自治区、直辖市）将链接到该省各县区，而点击各县区就能查看所在地经过审批许可的教育培训机构信息，而且教育培训机构信息实行动态更新。这个做法延续了目前许多城市实行的“属地管理”原则，只是把各地一直在做的审批工作纳入国家层面建立的信息公告系统当中，让社会各界能够比较便捷地查找到合法合规的教育培训机构。在调研中了解到，很多培训机构负责人对这一做法持积极支持的态度，特别是那些有证有照的培训机构，而那些不大具备办学资质的培训机构持相对保留态度，但也表示规范管理是大势所趋，作为企业来讲“加强自身发展才是王道”。
（二）建立省（市）县（区）乡镇（街道）三级网络化治理机制
由于各地教育培训市场差异较大，教育部主要是在宏观上、原则上对教育培训市场进行监管，具体的操作还是要落实到各地。地方在对教育培训机构进行监管时，虽许多城市在实行“属地管理”原则，但不意味着省市和乡镇二级“无所事事”，实际上如果缺乏省市和乡镇的积极配合、通力合作，县区一级根本无法监管情形复杂的教育培训市场。就像已有研究指出的：“交由县区负责营利性校外教育机构是履行了‘谁审批、谁监管’的方式，但是当这些机构遇到问题，或者与学生家长产生矛盾纠纷时，却是由市教育局负责和承担……在规范管理校外教育市场的过程中，实现政府服务的功能全部集中于市教育局社会办学管理科。这种教育职能的权利和义务并非‘对等’的垂直行政关系实质上是造成规范管理不畅的问题之一。”因此，要切实监管教育培训机构，在坚持“属地管理”的同时，需要创新管理机制，进一步理清不同层级之间的关系。
（三）建立多部门联合执法机制
从目前情况看，各地教育部门限于行政编制，一直以来未能形成力量充足的教育执法队伍，而与此同时可以预计随着新的《民促法》实施以及社会培训需求的增长，在教育部门申请办学许可证的教育培训机构会越来越多，教育行政部门的直接管理对象可能成倍增加。而且，由于教育培训机构的特殊性，教育行政部门有查处非法办学的权力，但没有法律授予的强制执行权，导致在现实中经常出现教育行政部门下发行政处罚决定书之后，培训机构根本不执行，执法效果不好。