改革开放30多年来,随着社会经济的快速发展,我国城市建设的步伐明显加快,城市的快速发展,需要获得扩展的空间,在许多城市中,昔日城乡结合部中的农村被包围在城市地域之中,成为城市中的一个特殊地域――“城中村”。
长期以来,由于缺乏统一规划,城中村的基础设施欠缺,同时,因为管理薄弱与外来人员混杂,城中村违法建设、违法占地屡禁不止,消防隐患大、治安问题突出。这些问题不仅影响到城中村内居民的生产生活,而且影响到城市的整体环境和发展,成为城市发展中许多城市问题的焦点所在。本文以陕西省西安市为例,探讨了城中村改造过程中面临的问题及其解决办法。
一、西安市的城中村改造现状
西安的城中村数量在全国属于较多的城市之一,仅新城、莲湖、碑林、雁塔、未央、灞桥城六区和4个开发区人均耕地在0.3亩以下的城中村共286个,再加上长安、临潼、阎良3个郊区40个城中村,共计326个城中村,人口约46万人,有各类土地21.6万亩。作为改造重点,西安市二环路以内的行政村有72个,涉及农业人口2.5万户、8.98万人,集体土地2.3万亩左右。
这些城中村,特别是二环以内的72个城中村的基本特征有:一是耕地极少,许多村子村民几乎无地可耕;二是地理位置优越,生产经营主要以房屋出租为主,以房生财;三是村内公共基础设施薄弱;四是规划建设管理缺位,村庄建设无序发展,违章建筑不少,安全隐患较多;五是大量流动人口涌入,成为社会不良现象的多发地。随着城市化进程的加快,实施城中村改造,已成为改善群众居住条件,提高群众生活水平的迫切需要;成为改善西安城市形象,提升城市品位的迫切需要。
二、西安市“城中村”改造工作面临的主要问题
由于西安市“城中村”改造工作本身的复杂性、艰巨性和长期性,使“城中村”改造过程中主要面临以下几个问题。
2.“城中村”改造土地转变办法亟待修订。按照西安市政府《关于加快“城中村”改造工作的意见》确定的“改制先行,改建跟进”的工作原则,西安市“城中村”改造要完成人均耕地在0.3亩以下的“城中村”无形改造(即“四个转变”)工作,其中集体土地转变为国有土地的操作难度较大,在政策上尚未得到很好的解决。改造的规划导向不够明确。“城中村”改造既没有改造进度、开发模式、安置地块的规划,也没有将“城中村”改造纳入区域性的开发规划,因而改造缺少计划性和前瞻性。
在这个过程中,因成本过于高昂,政府自己开发的方式往往难以启动,所以,包括西安市在内的很多城市的“城中村”改造基本上都采取了“自筹资金、自主经营、自我改造”思路。然而,在这一思路下,对绝大部分村庄而言,一无资金积累,二无贷款抵押,很难拿出大量的资金进行改造建设,更谈不上实施“无形改造”了。
4.城中村改造后流动人口租房难。由于城市的发展需要很多的外来务工人员,因此城中村农民就依靠低廉的房租来吸引这部分人群在城中村居住。2009年初,西安有240多万流动人口居住在城中村,随着城中村改造进程加快,外来务工人员租房问题凸显。城中村在改造前额外承担了一些廉租房的功能,改造后,价格低廉的出租屋没有了,会影响到部分地区的社会治安,这个问题也亟待解决。
2.积极推进“城中村改造中集体土地转性问题”的解决。“城中村”改造涉及的“四个转变”中,集体土地转为国有土地的转变操作难度较大,在政策上没有依据,已成为制约改造进度的瓶颈。从全市实施“城中村”改造的村庄实际反映看,大多数村庄改造中普遍存在集体土地的转性问题。虽然从政策上讲,农用地可依法转用及征收为国有土地,但是,目前土地管理仍然沿用根据城市建设的需要,逐宗土地依法征用的作法,审批程序复杂,很难适应当前“城中村”改造的需要,建议有关部门为土地转性工作创造条件。
4.建议改造时同步规划建设公共租赁住房。据了解,杭州市对城中村改造时,将外来务工人员公寓建设纳入同步规划来解决部分人员居住问题。郑州市则通过借助城中村改造大力推进廉租房、周转房等保障型住房项目建设。划出一定比例的小户型作为过渡性廉租房和周转房,满足外来务工人员的居住需求。截至2009年1月,常州武进高新技术产业开发区建成“新市民之家”15个,使1.3万名外来务工人员得到安居。因此,西安市在进行城中村改造过程中可以同步规划、建设集中外来务工人员公寓,以最优惠的价格租给这个群体,确保他们能够正常地工作和生活。
城中村是中国城市化进程中的一个特殊现象,有其长期存在的历史和社会原因,在改造过程中应以可持续发展战略去考虑,强调人与自然的融合,尊重历史和文化的发展,以最快、最优的方式进行“城中村”的改造,实现西安以及全国城乡结合的繁荣新局面。
参考文献:
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关键词：城中村；改造规划；土地；社会保障；模式
Abstract:IntheacceleratingprocessofurbanizationinChina,thetransformationofvillagesasauniquesocialphenomenon,increasinglyhighlightitsimportance.Villagesisamoderncitywithanoriginalcombinationofoldvillages,prominentlyreflectedurbanizationwithChinesepracticedinurbanandruralmanagementsystem,thecontradictionbetweenthetwo.Villagesinthechangeintheplantherearemanyproblems,theseproblemsseriouslyaffectedChina'surbanizationprocess,thusstrengtheningthetransformationofvillagesplanningissuesrelatedtoresearchandexplorethecorrespondingtransformationmodel,isofgreatsignificance.Thisreviewfocusesonthetransformationofvillagesandthetransformationoftheexistingproblemsandcountermeasuresmodeldiscussedindetail.
Keywords:Villages;reconstructionplanning;land;socialsecurity;Mode
中图分类号：TU984文献标识码：A
城中村的概念及特征
（一）城中村的概念
（二）城中村的特征
城中村与周边城市地区相比，其特征主要有：
1、土地特征
城中村土地属于集体所有制土地，基本以农村居民宅基地为主、其他建设用地为辅，农用土地不断减少以至消失，成熟的城中村已经没有农用土地。
建筑特征
建筑物以村民家庭住宅楼为主，缺乏统一规划，建筑密度和建筑容积率很高(部分位于闹市区的城中村极高)，违章建筑和私搭乱建多，城市基础配套设施缺乏，缺少必要的城市公共绿地、文化、体育、休闲设施等。
人口特征
本地居民职业结构与生存方式亦城亦乡，人口职业构成复杂，外来人口居多，本地居民和外来人口文化素质普遍不高，社会治安难度大，本地居民和外来人口形成相互隔离的二元社会，相互之间为房东和房客关系。
经济特征
当前城中村改造中存在的主要问题
（一）城中村改造缺乏国家宏观政策的支持
到目前为止，国家没有一部关于指导城中村改造的法规文件。除直辖市外，也没有省级政府出台的法规。目前城中村改造方面的有关法规政策都是各地、市根据自己的实际参照其它城市的做法制定的。政策的完善程度不足，造成实际操作中因缺乏依据而出现偏差，影响到城中村改造工作的顺利进行。同时政府也没有制定相适应的政策法规来规范城中村各方面的改造，造成城中村改造遭遇法律空白。
（二）总体规划的编制力度不够
城中村改制完成后，城中村改造的主体是改制后的新经济组织或者投资人，村集体和开发商均可以作为经济实体参与改造。但由于村集体认识的局限和开发商对利益的追逐，在实际操作中很难将村庄的改造与城市社会、经济、环境的总体发展相结合，致使一些城中村在开发建设中与城市总体发展规划脱节。城中村土地的规划虽然受到城市的指导，但是并未真正纳入城市的统一规划建设管理中，其发展和规划具有很大的盲目性和自发性，许多城中村建筑凌乱，存在巨大的火灾安全隐患。
（三）土地征用难并成为各种利益关系和各种矛盾的交织点
（四）社会保障不能与城中村改造同步进行
城中村改造规划的几种模式
（一）根据城中村改造的规模
1、整体改造模式
指从城中村的整体布局到单位建筑的全部改造。这种模式改造工程量巨大，适用于处在城市重要地段的土地价值高，且对城市规划和布局有严重影响的“城中村”。深圳的渔农村旧城改造项目和广州的猎德村改造项目都属于整体改造的模式。
局部改造模式
指在整体布局不作重点调整的情况下，对局部区域进行重点改造或重新建设。这种模式一般适用于处在建成区但不与城市总体景观形成强烈反差，布局较规范的“城中村”。可适当改善市政基础设施条件，增加社区服务功能，作为外来人口和低收入阶层的廉租房。
调整改造模式
指在保留大部分建筑的前提下，改造违章建筑，同时控制新上建筑。适用于地处偏远或具有历史文化价值的“城中村”。这种模式改造工程量小，资金需求少，在政府给予适当支持的情况下，可采取村集体自主方式进行改造。
（二）根据城中村改造的主导部门
1、村集体自行改造型
以村集体经济为基础，在政府引导下，由村委会自行筹资开发，完成拆迁安置、回迁建设和商品房建设的全部工作。但是该模式因为在基础建设、公共设施和资金等方面需要政府部门的大力支持，存在很大的局限性，只适用于村集体及村民筹资能力较强，村规模较小的情况。
开发商主导改造型
开发商主导型是指开发商通过成立项目公司的形式，按市场化的方式来进行征地、拆迁、补偿、安置、建设、销售等方面的运作，改造的资金由开发商自己承担的改造模式。但开发商主导型存在过分追求利益最大化而忽视城市规划和公共设施的配套等问题。
政府主导改造型
指政府充当开发商的角色，直接投资改造城中村，解决村民的拆迁安置问题，进行开发建设的模式。主要有两种形式：一种是政府独立进行开发；另一种是政府联合村集体进行开发。政府主导型改造的模式下，政府的投入太大，给政府的财政预算带来很大的压力，同时也得不到村民的积极响应，使村民把改造当成政府的事而不愿意主动参与。
城中村改造问题的解决对策
（一）加快制定指导城中村改造规划的法规文件
（二）社会保障与城中村改造同步进行
在进行城中村改造的同时，不可忽略的是城中村居民背后的权益保障问题。建议实施最低生活保障制度。最低生活保障制度作为社会保障最后安全防线，是国民应该享有的基本权利，同时也是国家义不容辞的“宪法义务”。
城中村村民原本是农民，祖祖辈辈以土地为生，城市化使他们失去了土地，就应当成为名副其实的城市市民，而不应保留农民身份，或者名义上拥有城市居民户籍，但与城市居民的权利和义务事实上不平等。因此，在构建城中村村民最低生活保障制度时，应将失地又失业，处于最低生活保障线以下的村民全部纳入社会最低生活救助范围，打破户籍制度的束缚，按照城市居民的保障标准，建立健全最低生活保障制度体系，以满足在城中村改造过程中出现的失地农民对社会保障的要求。
（三）制定合理的拆迁补偿方案
城中村房屋的拆迁改造直接触及到广大村民的既得利益，而且房屋多数为近年新建，产权属私人所有，因而应制定出合理的拆迁补偿方案。城中村因良好的区位优势而已经城市化，其地段的级差地租将日益提高，许多城中村还拥有相当的集体资产，妥善经营这些集体资产是从根本上解决和治理好城中村问题的核心。对于村公产的拆迁，可以在旧村改造中留置适当比例的空地，为村里将来的发展留出一定的空间，或者将开发建成的建筑中相当数量的商业用房补偿给村里，以保证村民的集体收益。
在执行国家和省市有关政策法规的同时，应结合具体情况，做出适当调整，制定出双方都能接受的标准，协商解决补偿中可能发生的争端。同时，政府应充分考虑房地产的市场容量，制定城中村全面改造地块出让的长期计划，利用土地出让的数量、价格、规划容积率等杠杆，来调节各方利益。
（四）努力消除村落与城市的文明阻隔
建议政府可以从以下方面入手：
首先，政府可以策划并组织城中村新社区和城市老社区进行互动，促进社区交流，从而促进城中村居民的城市化。
参考文献
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1西安市城中村改造对其住房供应体系的影响
1.1城中村改造对土地供应的影响
据悉,从1997年到2003年,西安市新增建设用地17万多亩。而按照陕西省政府的规划,其1997年至2010年的建设用地为13.5万亩,西安的建设用地至少提前7年“预支”了3.5万亩。自此土地资源的紧缺,使西安失掉了许多项目,如西安市政府在2002年洽谈的50个投资项目因不能及时提供建设用地走了12个,失掉投资7亿元左右;2003年洽谈的55个项目,因同样的原因失掉投资达4亿元。据统计,目前西安市可投入市场供应的土地仅1万多亩,且绝大部分位于较为偏远的区域。
城中村作为存量土地的一个重要组成部分,优越的地理位置和区位环境使其无疑具有巨大的开发潜力。西安市三环以内的187个城中村中,农业人口20.1万人,总占地面积13.05万亩。按人均65平方米(其中40平方米为居住安置楼;25平方米用于经济发展建设)指标分配,平均3.0的容积率计算,这些城中村的村民安置用地为0.65万亩,改造后可盘活土地12.4万亩,即8.67.08万平方米,可建设各类商品房、商业房、停车场、经营项目等总建筑面积2.48亿平方米,其中80%约1.984亿平方米为居住面积。
可见,城中村改造土地已成为西安市房地产市场的主要供给力量,不仅将为城市提供大量的土地,提高土地资源利用率;同时也为保障性住房的建设提供了很大的发展空间。
1.2对居民居住条件的影响
1.2.1对廉租房供给的影响
作为西部最大、经济最发达的城市,自20世纪90年代以来,一直是外来人口打工、出行的城市之一。据不完全统计,西安市外来人口已突破40万人,其中70%都居住在城中村,良好的地理区位、低廉的房租、方便的租赁手续、宽松的管理等优势使城中村成为城市外来人口的重要聚居地。随着城中村改造进程的加快,外来务工人员租房问题已越来越凸现。2009年8月,随着西安市雁塔区后村拆迁工作的启动,将近3万的流动人口都面临着租房难的问题。虽然城中村村民为了获取更多的租金使乱搭乱建现象极为严重,但其在缓解城市政府对于大量的外来人口居住安置问题上所起到的积极作用是不容忽视的。
由上可知,城中村改造大大减小廉租房的供应量,因此政府在对城中村改造的同时更应加强廉租房的建设力度,做好城中村的整体规划,改造城中村的同时,也推动了住房供应体系的健康发展。
1.2.2对商品房供给的影响
经调研发现,西安市城中村改造项目的容积率都较高,价格也比同地段普通商品房要低一些,如莲湖区的“芙蓉新天地”、“古都西苑”等。这些改造项目的容积率基本上在5左右,有些甚至达到了6;其户型以80-120平方米、二室和三室为主;均价在3500元/平方米左右,与同地段商品住房相比价格低1000-1500元/平方米。可见,城中村改造的商品住房项目无论是在户型还是价格定位上都在一定程度上满足了那些真正需要购房来改善居住条件的中低收入阶层,解决了住房市场的刚性住房需求。
1.2.3对住房供应总体的影响
从以上数据看出,政府规划在这四年中商品房的供给以中小户型为主;经济适用房方面以平均每户建筑面积80平方米计算,这四年间将会为西安市提供71625套经济适用房,可见在城中村改造的同时政府也加大了经济适用房的建设力度;但在廉租房建设方面,以每户建筑面积50平方米计算,这四年中的廉租房供给量也只有4400户,远低于市场需求,这显示政府对廉租房的重视程度还很低。但总体来说,西安市的住房供应体系正在努力朝健康的方向发展。
2建议
2.1通过城中村改造推动保障性住房建设
据了解,杭州市已将外来务工人员公寓建设纳入城中村改造项目中来解决其居住问题。郑州市则通过借助城中村改造大力推进廉租房、周转房等保障型住房项目建设,满足外来务工人员的居住需求。这些成功的例子值得参考,但也应结合西安市的实际情况采取相应的方案,在合适的区域将一部分城中村改造为商品房和经济适用房,另一部分改造为合法的廉租房;此外也应多设计一些小户型,除满足房主自己居住外,便于将多出的房屋出租。具体情况视“城中村”区位地段、产业结构调整与升级及暂住人口安置数量等影响因素而定。
2.2城中村改造应体现灵活性和多样性
首先对城中村的规划应符合其周边环境未来的发展趋势,将住宅、商业和服务业项目建设与城中村改造有机结合,因此规划设计中应带有可变性和灵活性。同时考虑到城中村负载着一定程度的经济职能,如房屋出租、商品销售等,因此改造后的住宅应考虑上层居住、下层经营的布局特点。
[1]杨淡锋.社会视角:“都市村庄”都市化发展问题研究.西安建筑科技大学硕士论文,2003:19-24
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关键词：快速城市化；城中村；城市规划；管理；对策
城市规划、建设与管理是一个密切关联的完整系统，日益加快的城市化进程，迫切要求城市规划管理者加强城市规划建设与管理指导，这是一项重要而迫切的任务。要实现城市的发展与繁荣，必须正确处理城中村的规划管理，以长远的、高品位的规划来体现整个城市建设的高规格，进而推进城市化进程向更高层次迈进。对此，笔者针对当前城中村规划管理问题，从三方面论述快速城市化进程中的城中村规划管理。
一、目前城中村规划管理的现状
城中村问题是在快速城市化进程中产生的，是我国城乡二元化的管理体制对基于集体土地产权和集体经济属性的城中村地区，在户籍、土地、规划、建设、融资、就业、医疗、教育和社会保障等方面管理不到位而造成的。城中村的弊病主要体现在：外来人口将租赁房屋作为解决居住问题主要方式，高度集中于城中村，人口密度过高；城中村建筑密度过大，布局混乱，有的城中村建筑密度达到70％以上，甚至达到90％；城中村暂住人口过多、构成复杂，社会治安混乱；城中村的公共服务设施和市政设施欠缺，环境卫生堪忧，且存在诸多安全隐患，等等问题。
而以上诸多问题的产生，正是由于我国正处于快速城市化时期，大量农村剩余劳动力涌入城市。一方面是由于户籍制度、城市住房制度等问题，另一方面，则是城市规划问题导致了城中村问题的产生。如：城市规划与土地利用总体规划编制不完善、不衔接造成城中村建设无据可依；城乡发展缺乏统筹安排，未考虑外来人口的居住需求；城市政府为节省开发建设成本，只征用农用地，绕开现有农村居民点；城乡二元化分割造成城中村规划管理缺位、违法建设行为查处不力。
城中村改造应结合城市建设和发展的总体规划，科学制定各村的总体规划和详细规划，实现总体规划和详细规划的全覆盖；按照“一步规划到位，分期分批实施”的原则要求分步开展，使各项建设有据可依，不要让今天的规划成为明天发展的障碍，更不能让“今天建，明天拆”的现象发生；规划编制完成后，应按照“规划一张图，审批一支笔，建设一盘棋，一张蓝图绘到底”的要求，对建设项目进行严格控制，严禁一切违章行为发生。此外，城中村改造后其城市管理体制应在现有城市管理方式的基础上进行改革，全程加强新型社区的规划、建设和管理。
二、城中村规划管理的原则与模式
城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。城市规划管理是实现城市规划目标的过程，是对城市建设活动的组织和控制。要想把城市规划好、建设好、管理好、规划蓝图能否实现，关键是规划管理。但是在我国城市化快速发展的同时，城中村的规划管理面临以上诸多严峻问题，及时解决城中村规划管理的重要问题，一定要明确城中村改造的原则和模式。
要充分认识快速城市化进程中老城区更新和危破房、城中村改造工作的重大意义，按照规划先行、合理布局，政府主导、社会参与、经济平衡，多轮驱动、点面并进，妥善安置、借改造惠，造福市民、改善环境、优化功能的思路，切实改善城中村的人居环境。科学、合理、有序、快速地推进城中村改造工作，需遵循六个方面原则：1、政府主导，市场运作。实行市、区、村联动，探索市场机制为基础的多元化整治改造模式；2、规划统筹，配套建设。着力解决城乡二元割裂问题，深化“城中村”社会公共管理体制改革，促进城乡和谐发展；3、村民为本，多方共赢。着力改善人居环境，提高居民生活水平；4、吸引资金，多元筹措。在依法行政的前提下，敢破善立，着力推进制度、机制和方法创新；5、依法安置，合理补偿。紧紧围绕城市建设的总体要求，通过整治改造带动产业结构升级和城市功能转型；6、分类指导，稳步推进。要注重方案的可操作性，着力强调工作的实效性。
三、城中村改造规划的对策实践分析
一是将城中村改造纳入城市总体规划。将城中村改造作为城市总体规划的重要专题内容之一，要综合考虑城市规划区范围内城中村的现状、农用地和集体建设用地的土地产权属性和范围、整治或改造需求及可行性，对建成区和城中村地区的建设做到统一规划管理，妥善安排城中村改造项目的时序和规模，合理安排待改造城中村的安置场所和回迁住房建设。
三是规范城中村改造项目的实施。城市政府应对城中村项目的实施条件和参与城中村改造的开发机构的资质做出具体规定；城中村改造项目可逐步推行招投标方式确定开发机构；要加强城中村改造项目的合同管理，严格追究违约责任；监察部门对项目涉及公共利益的环节实施全程监督，确保国家、集体和村民的利益；加强规划监督力度，对纳入改造计划和范围内的城中村，按城乡规划建设统一管理的要求，实现城中村建设活动按《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》和《建设项目选址意见书》审核管理、建设项目的有证跟踪管理和违法项目的惩罚管理。
一、“城中村”改造的近期工作情况
(一)加强领导，建立“城中村”改造工作的保障机制。我们把“城中村”改造工作列入我区十五建设规划之中，并作为当前工作的重中之重。专门成立了“城中村”改造工作领导机构，领导机构下设有办公室，区委书记和区长担任该项工作的总指挥，并安排有丰富城区工作经验的副区长张立同志具体负责。“城中村”改造工作办公室同时建立各项工作制度，做到人员到位，职责到位，办公经费落实到位。“城中村”改造建设的总体方案和实施办法，正在着手研究制定之中。
(二)宣传发动，动员群众参与和支持“城中村”改造建设。“城中村”改造工作成功与否，关键在于能否得到群众的理解和支持。自市委书记到街道调研“城中村”问题之后，我们就组织人员深入社区，尤其是深入到初步确定的两个试点村开展宣传发动工作。先后召开社区居民代表会议和试点村的村民大会，进行个别走访座谈20多人次，印发、张贴宣传标语50余条。街道干部还走村串户，向群众讲清楚市委市政府改造“城中村”的意义，争取群众的理解和支持。到目前为止，两个试点村都没有出现群众逆反心理和产生阻挠滋事的行为。中国教育查字典语文网chazidian.com