涉稳类突发事件防范与处置的思路和流程只不过是专业性的技艺和能力而已，更重要的是坚持以人为本的核心理念，坚持科学发展，无论在决策中还是在工作执行中，要始终站在人民群众的立场上，真心为群众着想，全力为群众造福，办好顺民意、解民忧、惠民生的实事，维护好最广大人民的根本利益。
如何应对涉稳类突发事件？
董幼鸿容志
目前，在我国经济社会快速发展的同时，改革逐渐进入深水区和攻坚期，各种利益博弈和对立加剧，新旧社会问题错综复杂，社会矛盾和冲突不断增多，各类涉稳类突发事件也持续增加，给地方政府的公共管理和维稳工作带来较大压力。这类事件中，参与主体的对立性和冲突性较强，有时政府还会与公众处于对立状态，对于事件性质判断和处置办法分歧较多，处置不力会直接伤害政府的公信力，影响社会稳定。主动适应维稳形势变化提出的新要求、新挑战，提升应对涉稳类突发事件能力和水平，是各级领导干部必须面对的重大课题。
一、认识涉稳类突发事件
（一）信访类突发事件
一是闹访、缠访现象大面积扩散。由于我国信访工作缺乏高层面立法的统领，各机构、各系统制定的一系列政策法规整体上较为庞杂，规范性文件也缺乏明确、稳定且普遍性强的规则，信访机构庞杂繁多，归口不一。在部分信访工作实际运作中，常“另有一套模糊的、变动的、特殊主义的‘潜规则’”，客观上造成走正常渠道的信访往往没有什么效果，而经由违规和越级上访的问题，却能得到回应和解决，造成所谓“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的闹访、缠访现象，县乡等基层干部为此忙得焦头烂额。如果以三人标准来确定群体上访，前些年三五十人群体上访就不得了，现在动辄可以达到上百人、上千人。最近发生的几起医患纠纷事件、非正常死亡事件甚至引起上万人聚集或上访。凡属重大节假日和庆典日，政府门前都会有一定数量的上访“钉子户”聚集和表达诉求。并且，闹访的地点也在不断变化，以前多数集中在政府门前，现在高速公路、交通要道、铁路等往往都会成为闹访多发地点。有的上访人明知政法部门的处理没有问题，但因上访无需付出成本，并可获取利益，因而坚持不懈地上访，更有甚者把上访作为改善生活条件的手段。
二是涉法涉诉事件比例不断提高。目前，涉法涉诉信访案件数量不断升高。有些地方的涉法涉诉事件占全部信访的80％，涉诉信访又占涉法涉诉信访的80％。如河北某县法院受理的涉及信访案件数量2007年为1527件，2008年上升到2542件，而该法院仅有62名法官，案多人少的矛盾十分突出。一些案件尽管已经判决，但案结事未了，矛盾又回到了社会，一些法院深受困扰。
三是极端上访行为愈演愈烈。大部分群众的上访缘由具有合法性、合理性或具有部分的合法性、合理性。但是，目前有相当一部分信访行为存在行为非法的特征，甚至有极端行为，如堵路、抬尸游行、集体“散步”、自焚等，严重的还会冲击基层政府、围攻殴打政府工作人员甚至公安干警。还有部分上访人员通过上访来谋求不正当的利益，如以进京上访来要挟政府机关，漫天要价，甚至出现了专业上访、代理上访、组织串联上访、甚至“告洋状”的现象，给息访控访工作带来极大困难。
（二）群体性突发事件
群体性突发事件是指由部分公众参与并形成有一定组织目的的集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等群体行为，并对政府管理和社会造成影响的事件。根据国家有关部门公布的资料，最近十年来发生的群体性事件在迅速增加，1993年约有8709宗，1999年达到3.2万宗，2003年上升为6万宗，2006年突破9万宗，2009年达到10万宗。
目前群体性事件大致可以分为三种：一是矛头直接指向政府，危害政权安全的事件。如成立反动组织，从事大规模邪教活动，为达到某种政治目的举行不经有关部门批准的游行、示威和哄抢、骚乱，冲击国家机关等事件。典型的有2008年西藏“3·14”事件和2009年新疆“7·5”事件等。二是直接影响局部地区社会稳定的群众闹事、公共群体性暴力事件以及突发性的重大治安事件。三是因群众合同纠纷或干部腐败，处事不公，侵犯一部分人的利益而引发的突发事件，比如大规模聚集、围攻党政机关寻衅闹事。
群体性事件一般具有如下特点：
（三）极端恶性刑事案件
极端恶性刑事案件是犯罪分子采用极端和恶劣的手段针对无辜群众的伤害行为，包括恐怖袭击、爆炸、投毒、暴力犯罪等。这类事件往往造成极大的社会影响和社会震动，甚至引起一定程度的社会恐慌，如2010年3月23日到4月30日，全国连续发生了5起杀童惨案，社会影响极为恶劣。
（四）网络群体性事件
有关专家对近年来发生的十多起网络群体性事件分析后发现，网络群体性事件主要有三种类型，并呈现出网上、网下群体性事件联动的特点。一是“现实与虚拟并存型网络群体性事件”，如重庆、三亚等地发生的出租车司机罢运事件；二是“现实诱发型网络群体性事件”，如南京市江宁区房产管理局局长周久耕“天价烟事件”；三是“现实诱发网内网外变异型群体性事件”，如奥运火炬海外传递青岛籍留学生高举“藏独”旗帜遭到网民强烈谴责事件。总体上看，网络群体性事件呈现出以下特点及发展态势：
二、怎么看涉稳类突发事件增多的趋势？
涉稳类突发事件不同于自然灾害和事故灾难，后两者主要是自然原因和技术原因造成的社会伤害，其诱因与社会制度、社会关系没有太大关系，政府处于救援位置，可以通过快速反应和高效行动赢得社会支持。而涉稳类突发事件增多，背后反映的大多是因利益诉求而引起的人民内部矛盾，是改革发展过程中的问题。这就决定了我们必须不断深化改革、推进科学发展，更多地用教育疏导、解决实际问题的方法来化解，尤其要注意解决造成这些问题的一些深层次的矛盾。
第四，境外政治势力试图涉足国内的涉稳类突发事件，通过某些民间组织和新手段干扰社会问题解决。在应对涉稳类突发事件中，要求各级领导干部保持清醒的头脑，更加理性地思考问题，应对各种复杂形势的挑战。
三、国外应对涉稳类突发事件思路与做法
在某些社会公共危机事件的处置上，国外的应对思路和做法可以给我们提供一些借鉴。
（一）注重社会利益表达渠道的建设，保证顺畅的政治沟通
畅通而广泛的社会沟通渠道有利于政府官员广泛听取群众意见和建议，正确把握民意，做出科学决策，有效消除或减弱政府行为与公民之间的矛盾。西方国家开展有效政治沟通的三种主要途径是：
第一，执政党与民众直接进行政治沟通。国外政党一般非常重视与民众的直接政治沟通，因为选民手中的选票对政党的上台与否具有决定的意义。在美国的大选和中期选举年份，民主党和共和党都组织竞选团队深入各地，与选民进行多方面的政治沟通。当选的各党派议员，无论是国会的参议员或众议员，还是州的参议员或众议员，都非常注重与自己选区选民的联系，定期回到选区征求选民意见，并设立自己的办公室，回应选民的投诉和意见。新加坡人民行动党要求包括部长在内的议员，每周安排一个晚上走访选区，任期内遍访所有选民，并每周安排一个晚上接待上访群众。
第二，通过现代传媒与民众进行政治沟通。政党与民众的政治沟通，除了传统的报纸、电视、广播、杂志外，网络所起的作用越来越大。目前，无论是发达国家的政党，还是发展中国家的政党，大都拥有自己的网站，在网上发布信息，与民众进行对话。如在美国，无论是民主党还是共和党，其地方委员会成员之间、与普通党员和老百姓之间，大量的联系和沟通是通过电子邮件进行的。许多国家的政党还创办了电子党报和网络杂志，在网上向民众介绍本党主张和纲领。
第三，利用社会组织与民众进行政治沟通。各国执政党一般都比较重视与民间组织的关系，在做法上首先是处理好与工会、青年、妇女等本党外围组织的关系，让这些组织在政治沟通中发挥执政党的参谋助手作用。如英国工党的英国职工代表大会、德国社民党的德国工人联合会等，在协助执政党进行政治沟通和社会整合方面都发挥了重要作用。其次是强化与其他民间组织、社会团体的沟通与联系，最大限度地减少冲突与摩擦，努力实现执政党与它们之间的良性互动与合作。西方许多国家的执政党决策时，还注重听取社会上的思想库、咨询机构、研究所等机构的意见和建议。如美国共和党极为重视传统基金会、企业政策研究所的政策建议，这两所机构有共和党“影子内阁”之称。
西方社会还较为重视社会稳定的预警机制研究与建设。西方学者设计了若干计量社会现象的指标体系，并适时地发布了某地前瞻性的预测报告，如德国的“景气调查”、法国的“行情测量”、英国的“社会态度调查”等。通过建立社会预警系统的探索，对尚未发生、目前还不明确的事态进行预先估计，在此基础上监测区域的稳定状况和动乱热点，从而协助社会管理者了解情况，选择相应对策。建立预测模型、进行问卷调查、编制和发布预警“指数”等是目前此类研究所采取的主要方法。近年来，我国一些地区已开始运用这些方法，在江苏省的“社会风险早期预警系统”中，就包括痛苦指数、腐败指数、贫富指数、不安指数、政策变动指数、激进言论指数、牢骚指数、怠工指数、骚动指数等众多的内容。
（三）事中冷静应对、有限度使用武力原则
当人群聚集以后，任何过火和不当的处置措施都有可能引发更大规模的对抗，任何带有成见或情绪的反应,都可能激化矛盾。因此，在西方国家，对于涉稳事件也都非常小心谨慎，以免出现更加不可控的情况。警察被要求在处理聚众活动的现场要保持良好的心态和情绪,对聚众活动不发表个人看法。骚乱群体不是要攻击和歼灭的敌人,而仅仅是必须要管理的公民。武力是维护法和秩序的最后保障,只有在出现严重暴力倾向、局势难以控制时,才应被最低限度地使用。在与混乱的聚众活动对峙中,指挥官对于实施强制行动命令的下达,务必注意到情况的必要与时机选择,必须使用强制力时,指挥官以及其他带队的警官要求注意对强制力实施的管制,切忌过当。同时,在使用武力时应做到武力等级相对应。具体而言：
第一，及时隔离现场，防止更多人群聚集。一旦发生游行等事件，西方警察会立即按照预先规定的路线进行现场管控和观察，在整个过程平和、守法时，主要是观察和监控。一旦出现非常规事态甚至过激行为，警察力量要迅速封锁现场，主动隔离，防止更多人群的聚集，引起更麻烦的情形。为了对付可能发生的大规模的城市骚乱,英国警方以及临时调集的外援警察往往在全市(镇)展开大规模、立体化、公开的布控。城市上空有多架警用直升机盘旋巡视,地面上各个警种的警察全副武装,分层次监控全市的大街小巷、公园广场和大小商店。
第二，谨慎选择强制措施的时机。警察在处理聚众活动时,遇到触犯法律的闹事者时,应对其实施逮捕手段。但一定要选择恰当时机,如果时机选择不当,不仅难以驱散人群,还会激怒群众,他们把矛头指向警察,使事态扩大。一般而言,逮捕闹事首要分子的时机,最好选择在冲散闹事者后进行。
任何国家的警察机构都强调警察在执行公务时要与公众搞好关系,要有亲近感。但在处置骚乱或暴乱时,由于警察代表着政府,这种亲近感往往荡然无存。但英国警察则能做到这一点,他们非常重视争取公众的同情和支持。即使是警方与游行队伍在牛津街头对峙时,也不时有老百姓挤到防暴警察的盾牌队伍前问路,手持盾牌的警察不但不训斥,反而不厌其烦地告诉他们应该如何走,有的甚至还聊上两句或者开几句玩笑,使问路的老百姓比较满意地离去。因此,警察能够得到普通群众的善意理解。
第三，现场对峙保持冷静避免刺激。西方社会强调，警察在处理聚众活动时,应具备专业的修养,务必保持冷静，避免刺激公众,切忌冲动和情绪化。社会行为学研究表明,即使群体行为有敌对的企图,但若对方没有敌对的感觉或冲动,其企图就难以实施,同时群体还会因冷静的气氛受到理性的克制。因此,在现场处置中尽量避免对群体的刺激,最主要的策略就是耐心、冷静及克制。在游行实施时,法国警察不和游行者正面接触,以免与其发生冲突，共和国安全连队往往全副武装部署在沿线的胡同里隐蔽待命,随时做好处理突发事件的准备。同时警察对游行者的一些过激行为,一般不予理睬,以免和情绪激动的游行者发生冲突。
第四，有限度使用武力。对于违法犯罪行为，一般都立即进行强制控制和带离，防止事态升级。但是，对于围观起哄的群体，一般采取较为温和的办法进行疏导，事态严重时才通过催泪弹、水枪进行驱散。在法国的游行示威中，部分警察还尾随游行队伍,配合清洁工清扫街道。在游行队伍的尾部,一些警察负责维护秩序,以防车辆尾随游行队伍,让清洁工顺利地清扫街道。法国人游行要散发大量的宣传品,游行结束后,街道立刻会被清扫得干干净净。
（四）事后成立独立调查机构，公布解决方案
涉稳类突发事件往往是分歧性危机，社会一般会形成不同的观点和舆论。政府要统一社会认识、重塑自身形象以及提高公信力，必须彻查和公布真相，进行问题反思并加以体制、机制上的改进。事实上，独立调查制度在国外源远流长。在西方很多国家，凡有轰动全国的重大公共事件，不仅是媒体，就是一些社会团体，也会在政府之外展开独立调查，并及时公布自己的调查结论。这些社会化的结论，对官方而言也是一种极大的压力——除了尽快公布真相，无其他路可走。可以这么说，权利对权力的制衡，在这种无形的交锋中得以实现。
有专家认为，“针对重大公共事件构建独立调查制度，目的在于还事件以客观的真相，有利于提高政府的公信力，有利于弥合社会分歧、促进社会的和谐稳定”。“在某种程度上，重大公共事件真相调查，是不同利益主体的博弈，而独立调查还可为法院的公正判决提供真实、有力的证据”。
四、应对涉稳类突发事件案例剖析
近几年来，我国各级地方政府应对涉稳类突发事件有不少好的经验，这里撷取部分案例，分析政府应对思路并对之简单评价。
案例1：上海某区中学搬迁项目社会稳定风险评估
2009年，上海市某区的知名中学计划搬迁到新校址。该中学的新址在某区的XX路，为建新校区共动迁居民1300户，可那里还有强烈要求动迁但未列入动迁的400户居民；校舍里的桌椅板凳都是新的，是不是环保，这是学生家长最关心的问题之一；还有新校区门前道路狭窄，交通拥堵，开学期间，送孩子的家长该如何停车？这些都是学校搬迁时非解决不可的问题，可这些问题又不是学校或者教育局凭一己之力能够全盘统筹解决的。2009年7月，该区教育局牵头，着手准备在这次搬迁项目中建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制。当月，该中学校舍搬迁社会稳定风险分析和评估工作小组成立，经过各类风险的研究分析，认为涉及搬迁全局的重大不稳定因素主要有三个方面：
（一）群访事件发生的风险
1．情况分析：一是1300户已动迁居民可能因为不满动迁费用，而在搬迁、开学当天在新校舍附近集结，影响搬迁、开学工作开展；二是400户未动迁居民，可能因为学校正常运作对其日常生活带来影响而产生不满，与学校师生产生对立情绪。
2．风险级别档次：为中等级别风险。
一方面，针对1300户已动迁居民，街道通过与区信访办共享信息，基本确定居民诉求主要针对政府，而且基于目前这部分居民居住分散，在搬迁及开学当日进行集访群访的可能性很小；另一方面，针对400户未动迁居民，街道已于前期做了大量工作，通过居民粉刷墙体、发放补助金等方式，提高了居民满意度。
3．防范风险措施：由区委政法委牵头，街道、区信访办、区公安分局治安支队积极参与，就可能出现的群访事件制定预案，对现场群众的劝说、劝退等工作进行明确分工。
（二）家长产生抵触情绪的风险
1．情况分析：主要是家长对新校舍可能对学生身体健康造成影响的担心。
2．风险级别档次与分析：为中等级别风险。
经学校了解，大部分家长对学校搬迁工作表示理解与支持，但有部分家长，特别是新生家长，对新校舍建成后立即投入使用的做法表示担忧，担心影响学生健康。
3．防范风险措施：
（1）由区环保局和区教育局牵头，依法、严格作好新校舍的环保测试工作，任何测评数据、结果由区环保局负责公布并进行解释、答疑。
（2）由学校负责，对新校区所有办公室及教室在开学前将进行专用设备机器消毒（净化空气）并放置活性炭及植物如吊兰、芦荟等净化教室及办公室的空气；同时，争取学生、家长的理解与支持，提前邀请学校家委会成员、家长代表以及学生代表对新校区进行实地考察，以解除家长、学生的顾虑。同时，学校将在开学后一个相当长阶段内通过街道办事处与社区卫生院保持联系，及时报告各种可能出现的学生不适情况。
（3）由区教育局负责，如遇学校环保测评指数不合格，协调旧课桌椅1600套及兄弟学校住宿部床位250个，作为临时过渡使用。
（三）搬迁及开学当天造成交通拥堵的风险
2．风险级别档次：为高等级别风险。
3．防范措施：由区交警支队负责，向市交警总队递交报告，申请将学校正门口XX路段改为由西向东单向行驶道路，力争9月1日正式开学前获得批准；在开学前几日及开学当天，增加警力与交通协管员维持该路段交通。开学后，将增加安排该路段交通协管员，帮助维持交通。
以上列举的三种主要风险，是本次搬迁过程中的三大核心风险。制定应对风险的制度程序的核心在于同步互动性，达到这个预期目标的途径就是问责，明确部门职责。
整个风险评估抓住三个关键点进行预测：一个是动迁矛盾；一个是环保矛盾；一个是交通矛盾，根据三个风险点得出该项目存在A级社会稳定风险，针对三类风险采取一系列有效采取了一系列应对措施，最终学校顺利搬迁，如期开学，达到社会稳定风险评估的预期效果。
评析：在决策项目或公共政策实施之前进行社会稳定风险评估，化解因重大工程或重大项目引起的社会稳定风险，便于政府及时掌握群众的利益诉求，为政府决策收集充分的信息，促进政府决策和项目运行的科学性，有利于从源头上防范和化解社会群体性事件。
从风险管理角度研究重要决策或重大工程引起的社会安全和社会稳定问题，有利于转变观念，探求出一条从疲于奔命的“保稳定”到政府主动“创稳定”的社会和谐之路，变“被动”为“主动”，变“事后的应急”为“事前的防范”，提高社会管理的能力和水平，从根本解决社会的矛盾，有利社会的和谐与稳定。
案例2：一起因重点工程而引起的群体性突发事件
2007年，某市西南区一重点市政工程——某变电站进线工程引发了一起群体性突发事件。
导火索：变电站进线工程
该改建架空高压线约4.6公里，沿线涉及某镇A小区、B小区等8个居民小区，另外还涉及某区xx花园等3个小区、涉及万余户居民。该高压线路最初规划于1995年。2004年，可行性研究报告获得市发改委批准。在设计该变电站进线方案的过程中，考虑到该区域已建起成片住宅小区，且100米控制绿化带已向小区居民开放，为最大程度减少对小区环境的影响，方案不断调整，调整后的工程方案先后获市环保局许可、市绿化局占用绿地许可，取得市规划局建设用地规划许可证、市房地局建设用地批准书，2007年11月取得市规划局建设工程规划许可证。
爆发：小区居民与电力公司的矛盾激化
2007年9月29日，市电力公司在取得市有关部门的立项批文，但尚未办理建设工程规划许可证的情况下，为赶工期，在A、B小区开始施工，引发居民与施工方的多次冲突，矛盾逐步激化。9月29日、10月1日，A小区100多名居民集体阻止施工，并在小区内悬挂反对高压线施工的横幅和标语；部分居民成立“维权”小组，在互联网上串联、鼓动冲击施工现场。对立程度迅速升高，小区内已浇制好的2个塔基也遭人为彻底破坏。10月2日，为确保特奥会和党的十七大期间社会稳定，该区与市电力公司协商后明确表示工程暂停。11月18日，得知电力公司即将继续施工信息后，300余名情绪激烈的居民到市政府集体上访被劝返，其中6名行为出格的上访居民被公安部门依法传唤。
11月26日上午，为保障冬季用电高峰，市电力公司在某区公安部门的配合下，开始在A、B小区实施保护性施工。当天晚上，约600名居民接受网上和手机短信的煽动聚集后，冲破小区A10塔基警戒带和施工围拦阻绕施工，双方发生激烈冲突。有些居民的情绪一度失控，向施工人员和民警投掷砖块，致使有人被砸伤。27日晚上，约600名居民在小区门口聚集后，又沿路口阻塞交通，被执勤民警及时阻止。28日晚上，约400名居民在小区内聚集高唱国歌，呼喊口号，情绪异常激烈，并欲上街堵路，被公安民警坚决制止。以后数天每天晚上有数百名居民开始在A、B等小区散步煽动和抵制高压线施工。
事件发生后，市委、市政府领导、区委区政府领导及镇、社区领导高度重视事件处置工作，并采取了积极有效措施。
第一，领导重视，靠前指挥。市委书记批示要求“依法办事，慎重处置，耐心工作”。市长等领导多次过问事件处置工作情况，并就做好矛盾化解和稳定工作作出批示和指示。副市长、市委副秘书长等领导多次召开专题会议，并多次到现场检查指导工作。区委、区政府领导靠前指挥，多次到现场检查、指导工作，区主要分管领导在一线组织指挥现场处置工作，并直接参与居民对话，稳定居民情绪、争取居民理解和支持。镇领导几乎全在一线工作，发动党员、楼组长等骨干积极开展正面宣传，做好居民的稳定工作。
第三，根据“条块结合，属地为主”的原则有序开展处置工作。区委、区政府制订了详细的应急预案和工作措施，动员组织有关镇和区职能部门、深入社区开展耐心细致的群众工作，加强现场处置工作，协调施工单位优化施工方案，保护工程正常施工，维护社会稳定。同时指挥部协调组织市公安局有关部门和分局做好处置大规模群体性事件的各项准备工作；同时区里制定了接待采访预案，设立记者接待站，妥善处理境内外媒体记者的采访活动，掌握主动。
第四，积极采取宣传、疏导、沟通、教育的方法，耐心做好群众工作。采取多种形式，面向居民积极宣传工程的合法性和科学性。区委宣传部在市有关部门的配合下，制作《告居民书》、《输变电设施电磁环境知识问答》各4000份，发送工程沿线小区每户居民；《某区报》印发“建绿色电网、创和谐家园”专刊1万份；某区电视台邀请环保、电力部门领导和专家，针对居民提出的突出问题，录制现场解答专题片连续滚动播放；深入社区面对面做好群众工作。区委、区政府分管领导和市、区有关部门领导与专家，先后多次召开居民座谈会，与沿线8个小区的600多名居民代表进行沟通，就居民最关心的问题解疑释惑，教育引导居民以理性、合法的方式表达利益诉求。
第五，坚持“依法办事，避免激化”的原则，维护法制的尊严和权威。依法教育重点人员。公安机关将阻挠施工的12名违法滋事人员强制带离现场，进行训诫教育，使其认错悔过；对58名组织煽动或有过激行为的重点对象，进行正面谈话和法制教育，使大多数人转变态度。按照“慎用警力，慎用武器警械，慎用强制措施”原则，依法稳妥地做好现场处置工作。一是备足警力和辅助力量，形成威慑态势。市、区两级公安机关每天落实警力500多名，并组织了由社保队员等组成的应急保障力量，处置力量上的绝对优势有效阻止了部门居民试图冲击施工现场、游行堵路、大规模集体上访市政府的企图。二是及时掌握现场动态，严密控制现场秩序。公安、安全和两个镇派出观察哨和便衣人员深入居民集聚现场，注意收集闹事居民游行、堵路等最新动向和情况，及时上报指挥部，据此下达处置指令，在不与居民发生直接冲突的情况下，严密控制了现场秩序。三是加强现场取证，确定重点工作目标，公安机关通过各种手段，对居民中的挑头人物进行取证，先后锁定重点对象58名，为依法处理提供依据。
第七，坚持善后处理以人为本的原则修缮关系。事件平息了，但是居民的心理和想法不可能一下子得到平静。区委、区政府责成规划、农绿环保等部门重新优化绿化等方案。征求意见，倾听民意，改善环境。同时区领导还专门进行回访，听取党员等骨干意见。两个镇也分别采取措施做了很多实事，有关部门对原挑头者进行再沟通，各项善后措施都达到了预期效果。
评析：对于群体性突发事件，如果反应迟缓，信息沟通不到位，事态将会出现难以控制的局面；反之，如果掌握了处理的主动权，就可将事件本身造成的影响控制在一定范围内，最终圆满应对此起群体性事件。
案例3：一起交通肇事案引发的网络群体性事件
2010年12月25日上午9点45分左右，位于浙江东部沿海的乐清市蒲岐镇寨桥村发生了一起车祸。53岁的村主任钱云会被一辆大型工程车碾压，当场死亡。
不少村民认为钱云会的死与他长期向上级反映他们村土地被占问题有关。据村民们反映，2003年10月10日，乐清市政府计划在寨桥村征用山地233亩，滩涂471亩，租用林地297亩，两个天然深水码头。但这一纸由前任村委会与政府签订的协议却引发了群众的不满。长期以来，钱云会带领群众多次上访，未取得明显效果，村民对土地征用不满，为事件演变留下了隐患。
12月27日，乐清市公安局召开了一场新闻发布会，就村民和网民的质疑做出了回应。根据现场初步调查，乐清市公安局将本案定性为“一起交通肇事案件”。据乐清公安局调查，死者钱云会当时撑着雨伞从右侧往左侧横穿，工程车紧急刹车，但仍与死者发生碰撞，造成钱云会当场死亡。根据肇事驾驶员供述，现场目击证人反应的情况，以及现场勘查结果，该事故为交通肇事案件。但是30分钟的新闻发布会，在村民疑似被封口、目击证人不在的前提下，警方的说法并不能让当地村民信服。
虽然乐清方面已经将其定性为“交通肇事案件”，但网上的消息仍铺天盖地，引起更多质疑，比如，工程车为什么不正常行驶，而要逆行撞死死者；死者身体方向为何不合物理规律；现在政府说是交通事故，但路面上没有一点刹车痕迹，等等。而针对这些问题，有关部门在处理时信息没有及时不公开、不透明使事态进一步发酵。这使乐清市政府陷入舆论的漩涡，市政府被推动风口浪尖上，一起交通事故演变成了典型的网络群体性事件。
12月29日22时55分，温州市人民政府新闻办公室在乐清召开新闻发布会。就钱云会被撞身亡一事进行了通报，温州市公安局明确表示，村民钱成宇并未对“谋杀行为”进行直接目击。经调查已经排除谋杀可能，认定为交通肇事案件。同时，蒲岐镇党委、政府下派了11个工作组43人进入寨桥村，主动澄清事实真相，并做好交通事故民事赔偿部分的调解工作。
网络的质疑声并没有消失，中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘教授等网友在新浪和搜狐微博上组成了四个独立观察团，要前往乐清，以第三方的视线来调查和还原钱云会事件。对于网名的独立调查，温州展现了开明的态度，温州外宣办主任张春校表示：“于建嵘教授或其他人，甚至网民过来展开独立调查，是来帮我们的，我们欢迎！”
12月31日晚，由彭剑律师、许志永博士、公民刘沙沙、张永攀和徐健组成的调查团经过48小时的调查后得出基本结论，认为浙江省乐清市蒲歧镇寨桥村村民钱云会之死是一场普通的交通事故，由于多种复杂因素的存在，导致该事“最终通过网络演变成了一个巨大的公共事件”。其他公民调查团也都得出类似结论。2011年1月4日，肇事司机因涉嫌交通肇事罪被乐清市公安机关正式逮捕。到目前为止，此次网络群体性事件基本趋于平稳。
评析：钱云会之死经由网络迅速传播，事发后一周内，网上言论普遍怀疑，这个因村庄被征地而上访多年的老村长，是死于一场“阴谋”。舆情汹涌之下，激愤的情绪遮蔽了对真相的理性追寻，而官方事件处置和危机应对失当，愈加凸显官民对立和政府公信力瓦解的尴尬。但随着事件的发展，乐清政府逐渐开始积极应对，主动介入，有效整合资源，转被动为主动，成功化解了此次网络群体性事件。
化解网络群体性事件，这件事可以给我们不少启示：
其一，此次事件发生说明一些地方政府在处置此类事件时，领导干部的危机意识和风险意识不强，导致对事态未来发展趋势研判不足，被动应对。政府部门对钱云会之死的事故敏感性和复杂性认识不足，只将此事故当成普通交通肇事事件处置，忽视了该当事人的特殊性。
其二，对事件造成的网络舆情的复杂性和敏感性认识不足，对网络流传的信息处置反应迟缓。当天下午网上流传此事件是谋杀的贴子，只到第三天下午才给予公开的回应，已经难以扭转舆情被动局面，根本谈不上引导舆论，最终乐清政府只能被动地应对网民的质疑，效果非常不理想。
五、应对涉稳类突发事件的三大策略
谈到涉稳类突发事件的应对问题，对领导干部来说其实就是三种素养的培养问题：第一种是群众素养。树立群众观念，将保护群众合法利益始终放在政府工作重心位置，始终明确群众的力量是防范和处置涉稳类突发事件的决定性力量。第二种是政治素养。增强政治判断力，是正确防范和处置涉稳类突发事件的前提。政治判断力要求领导增强政治敏锐性，做好各种事件发生发展监测和预警的准备，对未来事件的准确研判，作出科学的防范与处置的决策。第三种是专业素养。提高专业能力，是防范和控制涉稳类突发事件成败的关键。前面两种素养的培养是长期的过程，是“本”的问题，而专业素养是“标”的问题，它是可以通过一系列理论和实践活动可以培养的。
因而，涉稳类突发事件应对的策略，必须是在群众观念和政治意识指导下，加强突发事件应对的专业素养培养，不断提高领导干部应对突发事件能力。具体而言，应对策略至少包括预测防范、处置救援和善后恢复三个阶段的思路和措施。在预测防范阶段，更多地强调“应急准备”的核心理念；在处置救援阶段，更多地强调“整合资源”核心理念；在善后恢复阶段，着重强调“评估改进”核心理念。
（一）涉稳类突发事件的防范策略——做好思想准备、机制准备、工作准备和预案准备，防患于未然
1.在思想方面，加大对领导干部的危机教育，增强领导干部的危机意识和政治敏锐性，明确领导干部化解各类涉稳类突发事件的责任。涉稳类突发事件防范的策略讲到底是做好新时期群众工作，保障群众合法权益，满足群众合理合法的利益诉求，化解各类社会矛盾，保持社会稳定与和谐的问题。因而，在常态危机教育和风险防范过程中，强化领导干部的群众观念、危机意识和责任意识，提高领导干部做好群众工作的能力，履行领导干部的社会责任，将各类社会风险和矛盾控制在萌芽状态中，掌握化解社会矛盾的主动权。
2.在机制建设方面，完善各类机制，健全社会管理系统，满足群众诉求表达和利益实现的需要，从源头上化解社会矛盾和社会风险。
第二，畅通公民利益的表达渠道，完善公民利益的表达机制。群众的利益表达组织发挥着重要的社会“减压阀”作用。随着改革的推进和市场经济的发展，各种利益纠葛和社会矛盾激增，处在社会底层的弱势群体由于掌握的资源很少且缺乏有效的利益表达渠道，经常受到权力和资本拥有者的侵害。因此，亟须建立群众利益表达组织这样的社会“减压阀”来舒缓矛盾，发泄不满。健全的利益表达机制是满足多元化的利益表达主体表达合理的利益诉求，化解社会纠纷和矛盾，建设社会主义和谐社会的前提。为此需要健全信访制度，畅通信访渠道，完善人大、政协制度，健全听证制度等，让群众有更多参与社会事务的管道，使政府在公共权力运行中体现更广泛的民意。
第三，建立涉稳类突发事件社会预警机制。对涉稳类突发事件前兆给予重视和警觉，作出科学判断，防患于未然，及早地预防和纠偏。要坚持“四早”原则，做到“早发现、早报告、早控制、早化解”，建立健全涉稳类突发事件的预警机制，做信息的收集、监测、预报和预警，将风险控制在萌芽状态和初始阶段。
3．加强公共政策或重大工程的社会稳定风险评估，识别和评估各类社会风险和隐患，采取有效防范措施化解各类社会稳定风险。在企业改制、征地拆迁、涉农利益、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全等容易引发社会矛盾的领域，建立和落实社会稳定风险评估机制和社情民意调查机制，真正把社会稳定风险评估与社会矛盾化解联动起来，努力从源头上预防涉稳类突发事件的产生。
具体工作如下：
（1）成立社会稳定风险评估机构。在社会稳定评估常态化的过程中，可建立由党委政府统一领导，综合治理部门牵头协调，司法、法院、检察、公安、民政、信访、城建、环保、人事、劳动保障、宗教、畜牧、土地等有关部门负责人为成员的社会稳定评估联席会议制度。
（2）明确社会稳定风险评估的范围。社会稳定风险评估的重大事项包括：事关广大人民群众切身利益的重大决策、政策；关系较大范围群众切身利益调整的重大决策；涉及较多群众切身利益并被国家、省、市、区(县)拟定为重点工程的重大项目；涉及相当数量群众切身利益的重大改革等。
（3）确定社会稳定风险评估指标。社会稳定风险评估可以确定以下的评估指标：第一要评估合法性。看重大事项是否与党和国家的政策、法律法规相抵触；所涉政策调整、利益调节的对象和范围是否界定准确；调整的事项政策法律依据是否充足；决策方式、步骤、时限等程序是否合法；应公开的决策是否经听证或公示等必经程序；是否按规定经过职工（代表）大会等民主程序，等等。第二要评估统筹性。看重大事项是否兼顾了绝大多数群众的利益需求；是否超越了绝大多数群众的承受能力；是否得到绝大多数群众的理解和支持。第三要评估合理性。看重大事项是否符合经济社会发展规律；是否坚持了以人为本的科学发展观；是否符合大多数群众的根本利益；是否把改革的力度、发展的速度和社会可承受程度有机地统一起来，等等。第四要评估可行性。看决策事项所需人力、财力、物力等是否在可承受范围内，出台的政策是否能确保连续性和稳定性，等等。第五要评估安全性。了解群众对决策事项心理预期；是否充分权衡了反对意见；是否有应急预案，等等。
4．加强社会稳定风险的化解，消除各类社会矛盾产生的隐患，促进社会和谐与稳定。社会稳定风险评估后，要采取有效的防范措施，消除各类风险，保持社会的稳定和有序。
（1）领导干部应高度重视风险和危机隐患。古人云：“预则立，不预则废”。干部首先树立风险意识和危机意识，对公共政策带来影响作充分的准备和预测。上海市委书记俞正声在接受东方卫视记者采访时曾坦言，对磁浮项目的反对和抗议预测不足，致使在项目公示期间出现了意想不到的不同声音。后来，市委市政府及时调整策略，变被动为主动，消除了公共政策的社会稳定风险，保证了社会的稳定。
（3）畅通各类信息渠道，加强信息收集和监测，动态把握事物发展的进程。畅通各类信息收集渠道，广泛收集各类信息，对可能发生的事情作充分的研判，动态把握各类事件发生、发展的进程，对可能发生的风险作充分的准备。
（4）加强与群众的沟通，拓宽群众参与的渠道，了解群众不同利益诉求，满足群众合法合理的诉求。政策制定过程中，建立群众广泛参与的机制，满足群众知情权、参与权与表达权。
（5）加强媒体沟通，创造良好的舆情环境。群众对政府政策异议除了利益方面诉求以外，另一个重要原因是不理解或认识不到位，对政策存在曲解。这就需要政府加大信息公开力度，提高政策透明度，让更多群众了解政策，消除误解，促进公共政策形成共识，降低风险。
（6）释放决策气球，测试政策风险。政策未出台之前，释放决策气球，试探群众的反应。一旦政策引起群众强烈的反响，必须要高度重视群众反应的原因及其影响，作为调整政策的重要依据。
（7）动员社会力量，尤其是发挥专家学者的作用。政策制定是整合各种资源的过程，各方面力量的聚集有利于达成共识，提高政策的认同度，降低公共政策带来的社会风险。
5．加强涉稳类突发事件预案的建设，为可能发生的突发事件做好各项应对准备。风险并不等于突发事件，但是风险评估与防范不到位，将会导致突发事件的发生。为此，在化解风险的基础上，采取相应措施和方案预防突发事件发生，即使突发事件发生，也能按照预案从容应对，降低突发事件造成的危害。
（二）涉稳类突发事件的应对策略——快速反应、信息公开、引导舆论、部门联动、依法治理
在处置涉稳类突发事件过程中，必须坚持“可疏不可堵、可散不可聚、可顺不可激、可解不可结”的指导思想。
1．迅速启动预案且成立应急指挥小组，合理分工，明确责任，确保指挥高度统一。启动应急预案，成立领导小组，明确群体性突发事件处置的程序，保障突发事件处置的政令畅通，做到应急指挥的高度统一，为涉稳类突发事件应对提供组织保障。
2．处置部门及时获取信息，把握工作主动权。做到早发现、早报告，加强与上级信息沟通，争取上级领导和部门的支持，为涉稳类突发事件处置争取更多的资源。群众情绪过激酿成的涉稳类突发事件，往往有一个酝酿过程。及早发现、及早报告、及早控制，是防止突发事件事态扩大的关键。
4．积极主动与媒体和网络沟通，发布权威信息，公布事实真相，监控媒体和网络信息传播，加强引导社会舆情，有效整合媒体的资源，将媒体纳入应急管理框架。通过媒体的宣传和沟通作用，提高涉稳类突发事件处置的透明度，保障信息畅通，避免谣言传播，为群体性事件快速处置创造有利的舆情环境。在信息传播过程中，要求领导干部转变观念，改变态度，从战略高度认识尊重网络民意的作用，树立与媒体和网络合作理念，坚持“善待媒体、善管媒体和善用媒体”的原则，勇于接受来自媒体和网络的质询。坚持“快报事实、慎报原因、实事求是，主动应对”的原则，保证信息传播的权威性和可信性，同时采用多种有效手段，不断跟踪舆情发展态势，确保事件处置部门牢牢掌握信息传播的主动权。
5．加强政府部门之间的联动，各方密切配合，整合职能部门资源，快速化解风险。根据“弱化职能，强化功能”原则，发挥各部门在涉稳类突发事件处置中的责任和功能。从涉稳类突发事件产生的机理分析，突发事件是社会系统中各种致“灾”因素共同作用的结果，往往一件事情会涉及很多部门，一旦发生，仅靠一个部门或一位领导干部很难解决。必须认识到，任何涉稳类突发事件应对应是各部门的共同责任，在处置中，各部门跨前一步，主动介入，将事件快速处置作为自己的责任，这就有利于消除政府体制中固有弊端，整合各种部门的资源，提高反应速度和能力。
6．广泛动员社会资源，依靠全社会力量支持，迅速平息事态，恢复社会正常秩序。在化解公众对某件事件性质、责任或原因认定等方面的质疑时，可以聘请独立的第三方——专家或社会组织介入，提高事件性质认定或责任界定的权威性和公信力，有利快速化解矛盾，消除疑虑，达成共识，恢复常态。同时，大力加强基层组织建设，发挥基层组织在涉稳类突发事件化解和处置中的功能，是解决群体性突发事件的基础和关键。实践也证明，凡是上访问题比较突出甚至发生群体性事件的地方，都是党的基层组织软弱涣散的地方。因而，要充分发挥基层组织决群体性事件中的功能，必须首先夯实基础、固本强基，加强基层组织的凝聚力和号召力。
7．坚持依法处置涉稳类突发事件，提高事件处置的法制化水平。涉稳类突发事件处置的底线就是坚决依法处置、破除群众“法不责众”落后意识，树立法制尊严和权威，掌握突发事件处置的法制主动权，提高涉稳类突发事件处置的规范性和制度化水平。
（三）涉稳类突发事件善后策略——消除疑虑，反思改进，问责追究
1．畅通群众利益诉求表达机制,搭建政府与群众沟通的平台,加强与群众沟通,切实解决群众关心的问题和诉求,防止事态的再次反弹，重塑政府的形象。各级干部要牢固树立宗旨意识，对群众提出的合理诉求，要依法按政策及时解决；对不合理诉求，要耐心做好思想教育工作；对各类矛盾纠纷，要引导当事人通过法定渠道、采取协商调解等办法加以解决。在与群众沟通中，敢于直面工作中的矛盾和工作失误，敢于承认工作中的不足，实事求是地回应问题和解决问题，建立与群众良好的沟通机制和互动机制，树立政府的公信力和权威。同时，加大与媒体、网络的良好沟通，做好危机后的公关，即时将政府的诚恳态度及有效恢复秩序的措施，公布于众，消除群众的疑虑，赢取群众的支持和理解，引导社会的舆情，为尽快恢复社会秩序创造良好的舆情生态环境。
3．结合《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，明确领导干部在突发事件防范与处置中的责任，根据责任追究的制度要求，加大对领导干部的责任追究，强化领导干部的责任意识和危机意识。近年来，一系列涉稳类突发事件的善后处置都不同程度地处分和罢免了一批官员，这确实让部分官员承担了应有的责任，教育了其他的干部。同时，问责制平衡了公众心理的感受，树立了政府对民负责的良好形象，有利于培养公众对政府的认同，消除危机事件带来的负面影响。
但不可否认，这种善后处置方法也存在不少弊端。第一，给公众一个心理误导，似乎危机事件的善后工作的最终目标就是问责官员，长此以往将公众的期望调得很高，增加未来依法处理此类事件的难度。第二，加大官员的风险，影响了官员的进取心。如果凡有突发事件发生，就对主管官员问责，直接后果就是使官员趋于保守，在处理突发事件时瞻前顾后，不敢主动去创新和突破。一些地方官员在问责压力下，在遇到突发事件时，下意识地采用揭盖子的思维，避重就轻，避实就虚，结果贻误时机，造成更恶劣的后果。第三，简单的问责将善后处理重心更多地放在责任认定及责任承担上，把官员问责变成突发事件处置的终点，而忽视了突发事件产生根源上的反思和考量，缺乏了从源头上健全化解突发事件风险的机制，为下一次突发事件产生埋下隐患。其实，问责官员固然重要，但它决不是善后工作的唯一。我们在问责官员的同时，要将更多的精力放在善后反思、查漏补缺上，从制度和机制建设角度，完善涉稳类突发事件防范预警的长效机制，创新社会管理的新模式，保持好社会可持续的稳定和发展，实现社会公平和正义。
总之，对领导干部来说，涉稳类突发事件的应对归根到底是一种对群众的态度和责任问题，是一种群众素养的问题。正如前面所说，涉稳类突发事件防范与处置的思路和流程只不过是专业性的技艺和能力而已。更重要的是坚持以人为本的核心理念，坚持科学发展，无论在决策中还是在工作执行中，要始终站在人民群众的立场上，真心为群众着想，全力为群众造福，办好顺民意、解民忧、惠民生的实事，维护好最广大人民的根本利益。要带着对人民群众的深厚感情，换位思考，认真负责地去做好新时期的群众工作，创新社会管理方式和模式，畅通群众利益的表达机制和完善群众合法权益保障机制，依法切实保护好、维护好人民群众的根本利益，从源头上化解各类社会风险和社会矛盾，最大限度地保障社会公平和正义，保持社会的和谐与稳定。
（作者董幼鸿为中共上海市委党校公共管理教研部副主任、博士，容志为中共上海市委党校公共管理教研部副教授、博士）
作者简介：
董幼鸿，男，1971年生，安徽泾县人，中共上海市委党校、上海行政学院公共管理教研部支部书记、副主任、副教授、博士，上海市委党校应急管理培训项目负责人。曾赴加拿大阿尔伯塔大学做访问学者；赴英国牛津大学、新加坡公共事务学院、清华大学公共管理学院学习进修等。2010年6月至12月，在上海世博局园区运行指挥中心挂职锻炼。
主要研究方向：公共危机管理（应急管理）研究、地方政府公共政策研究、公务员制度研究等。曾发表论文30余篇，著《地方公共管理：理论与实践》、参与编著《中国特大城市政管理体制改革与创新》《公共基础知识》《上海市新录用公务员初任培训教材》等多部教材和专著，主持上海依法治市办课题多项、参与国家级及省部级课题多项。
开设专题：在中共上海市委党校领导干部局级班、中青班、处级班、兵团师团级班、青干班等多种主体班次开设：突发事件处置与应急管理能力提升；提高领导干部突发事件应急管理能力；突发事件处置与媒体沟通；国外应急管理理论与实践；涉稳类突发事件防范与应对、公共政策社会稳定风险评估及化解、群体性事件应对（模拟演练）、提高企事业单位干部危机管理能力等专题。