作者：文军，系国家社科基金重大项目“新形势下我国社会发展面临的不确定性及其应对机制研究”首席专家、华东师范大学中国现代城市研究中心暨社会发展学院教授
随着我国改革开放的深入推进，超大城市逐渐成为社会经济发展的高速引擎，其自身面临的治理难题与复杂挑战也日益显现。2023年底，习近平总书记在上海考察时明确强调，“构建人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体”。“城市治理共同体”不仅是一个联结形式上的工具性共同体，更是一个具有实质内涵的价值性共同体。引入“服务型治理”的理念，通过构建服务型治理共同体，可以更好地破解超大城市的治理困境，探索具有中国特色的超大城市治理新路。
服务型治理共同体的理论内涵及其特征
“服务型治理”的理念虽非约定俗成，但也拥有较长的历史渊源。在政府和市场之外，一些社会治理研究者们着手寻求“第三种机制”，即通过个人、组织和系统等各层次的合作，构建一种“以整合为理念，协作为手段，服务为目标”的服务型治理构想。比如，新公共服务理论提出，政府不应总试图控制社会发展的方向，而是要为社会发展提供必需的公共服务。同时，政府还需要把政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）适度分开。无论是在组织结构、行为规范等静态的制度设计中，还是在行政人员的具体行动中，政府都需要发挥不同主体的作用，把回应公众的服务诉求作为根本目标。因此，“服务型治理”本身就蕴含“共同体”的价值内核，与“治理共同体”存在天然的契合性。无论是强调“服务”还是强调“共同体”，其最终指向都是“人”，出发点和落脚点都是为了满足人民日益增长的美好生活需要。
“服务型治理共同体”以社会服务为前提，以多方参与为价值，以公共利益为目标，以集体规范为保证，是为应对日益复杂多样的社会需求而提出的治理方案。因此，超大城市服务型治理共同体构建的核心要义在于，通过完善的社会服务体系，以组织化方式和集体化行动来实现超大城市治理的效能提升。它秉承以人为本、服务为先的基本理念，将提供优质的公共服务、实现公共利益最大化作为其工作的核心特征，通过服务解决社会问题，助力社会公共秩序的形成，进而促进社会的良性运行与城市治理的创新发展，使城市治理的功能、价值和意义最终回归到人们的日常生活中，凸显人民性和服务性的“人本理念”。
超大城市构建服务型治理共同体的动因
超大城市是各类传统与非传统安全风险交织的场域，普遍存在人口流动性强但社会归属较弱、居住密度高但社会信任水平较低等现象。其自身的特征或问题症结主要表现为：一方面，我国超大城市的社会治理主体与常规城市相似，主要是由政府和少量的非政府社会力量、民间组织构成，因此存在注意力分配的阶段性和服务力投入的有限性问题；另一方面，超大城市超前发育，其日常公共服务不仅要向本地户籍居民开放，而且要兼顾规模巨大的流动人口。由此产生的结构性矛盾导致超大城市的日常治理实践面临前所未有的难题，传统的基于地域特征的城市治理手段、服务策略更是难以适应流动性高的新要求。
本质上，超大城市生活是超地域的流动性社会实践过程。超大城市的发展常常会超越行政边界，成为连续性、多功能的“跨界流动性社会”。从区域犯罪、交通拥堵到公共安全、社会舆情等，一系列的社会问题呈现更加显著的跨界流动特征。因此，应引入服务型治理思维，重构多主体之间的协作关系。只有重构城市治理共同体模式才能有效应对跨界流动问题，推动超大城市从地域性治理迈向流动性治理。此外，在超大城市，传统以社会成员工作分配组织化、职业固定化、身份隶属化、居住不变化为特点的相对静止的社会结构，正在转变为以自主择业、自由流动、身份和居住多变为特点的动态特征。再加上超大城市内部群体多样，社会需求各异，以往单纯依靠政府主导的服务模式已越来越难以作出周全回应，“共同体”建设随即呼之欲出。
因此，加快建设与超大城市功能定位相适应、与人民群众期盼相符合的服务型治理共同体，既是破解超大城市治理困境的有效路径，也是超大城市治理体系的一次革命性重塑。相较于传统的管理化理念或是“物本”思维，服务型治理共同体主张从超大城市空间的建设到城市系统的运行、治理政策的制定与执行，都要体现人民的主体地位，从全体人民的利益出发，让城市治理真正为人民服务。
超大城市服务型治理共同体的建设路径
聚合主体利益，巩固治理共同体的基础。服务型治理共同体致力于将城市异质性空间凝聚的分散化目标整合成具有总体效应的目标体系，寻求利益的最大公约数，并取得社会公众的信任和支持。其中，局部公共利益与个人利益之间的辩证关系构成超大城市治理目标设计的元问题，要防止因目标的短期化、功利化而损害部分成员的正当权利。
完善组织结构，增强治理共同体的能力。服务型治理共同体主张将治理的中心落在“个人—个人”“个人—组织”“组织—组织”的交互网络与结构上，以协调复杂成员的利益关系。这不同于管理思维逻辑下的机械式关系，也不同于去中心状态下主体之间无序博弈的零和关系，而是在坚持整体最优原则的同时，实现整体与局部、集体与个人、公共与私人的动态平衡，以实现对超大城市多元复杂现实的切实回应与观照。
优化服务流程，强化治理共同体的管理。服务型治理共同体主张借助数字治理优势，精准控制分析、决策、执行、协调、评估等环节，推进超大城市公共服务的全流程管理和全要素整合。同时，从动态角度看待社会的流动性及社会问题的跨界性，突破地域性空间的边界束缚和限制，在更加广泛的意义上创造一种稳定、公平的社会秩序。
建立系统思维，提升治理共同体的效能。在服务型治理共同体的视角中，超大城市的公共事务和社会问题基本上是在复杂和多维的空间下发生和型构的，这不仅需要从整体把握、细处着眼，还需要将社会问题及公共服务放在社会系统的视角中加以审视，弥补传统意义上“工具—技术性”治理的单一性缺陷。同时，不断深化利益整合、区域协调、主体协同等体制机制层面的改革，最终形成彼此协调合作的“大治理”格局。
总之，超大城市服务型治理共同体的提出既为未来城市治理范式转型提供了新思路，也拓展了我们对区域发展与空间秩序变革的观察视角。通过不断探索和实践符合中国国情和城市特点的超大城市治理模式和路径，可以更加彰显中国城市治理的独特优势和制度自信，从而为建构中国特色城市治理自主知识体系作出积极贡献。