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2022.05.18北京
投资项目可行性研究的关键作用和实施保障
李开孟
可行性研究是开展各类工程咨询服务的基础和关键，高质量的可行性研究是提供高质量的工程咨询服务的基本前提。可行性研究的质量不仅直接关系到项目投资决策的质量，而且还会对项目周期其他阶段的工作质量产生直接影响。在推动工程咨询高质量发展的新时代，必须强调突出可行性研究在项目投资决策咨询及引导项目周期全过程工程咨询中的关键核心地位，完善投资项目可行性研究的组织实施，切实提高可行性研究的工作质量。
一、可行性研究的关键作用
准确把握可行性研究的关键作用，首先必须明确可行性研究是针对项目建设必要性、工程可行性、运营有效性、财务合理性、影响持续性和风险可控性等六大方面所开展的一系列研究论证活动，不能将各类专业性可行性研究活动仅仅理解为编写可行性研究报告。可行性研究报告仅是可行性研究活动的成果表现形式，而且也不能将可行性研究报告理解为可行性研究成果的唯一表现形式。政府核准企业投资项目申请报告、资金申请报告、项目实施方案（包括PPP项目实施方案、通常被称为商业计划书的招商引资项目实施方案，以及其他各种类型的项目、规划及政策实施方案等），都是广义视角可行性研究成果的表现形式，并且遵循可行性研究的通用基本逻辑。可行性研究为项目周期各阶段的活动提出实施计划，对于保证项目周期各阶段的工作质量都发挥着重要作用。但是，作为项目前期研究论证阶段的重要专业咨询活动，可行性研究的关键核心作用应从以下方面进行把握。
(一）为政府投资项目审批提供依据
1.政府投资决策审批项目类型
2.可行性研究在政府投资项目决策审批中的作用
政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则。政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措投资资金。安排政府投资资金，应当符合推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的有关要求，并平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。国家通过建立项目库等方式，加强对使用政府投资资金项目的储备。
政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的投资项目，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告和初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。项目单位应当加强政府投资项目的前期工作，保证前期工作的深度达到规定的要求，并对项目建议书、可行性研究报告和初步设计以及依法应当附具的其他文件的真实性负责。
3.政府决策审批项目可行性研究的主要类型及内容要求
政府投资决策审批项目可行性研究有多种成果体现形式，包括政府投资项目建议书、政府直接投资项目可行性研究报告、政府资本金注入项目可行性研究报告，以及对政府投资项目可行性研究报告的咨询评估报告等。政府部门审批政府投资项目，既要从政府性资金出资人的角度进行审查，又要从政府公共事务管理者及公共利益代言人的角度，从拟建项目的公共利益及外部影响等角度进行审查，并根据项目前期研究的不同阶段、政府注入资金的性质不同而体现不同的要求。主要内容要求如下：
(1）政府投资项目建议书
(2）政府直接投资项目可行性研究报告
(3）政府资本金注入项目可行性研究报告
针对政府资本金注入的经营性项目特点，对影响项目是否可行的各种因素进行全面系统地分析。其研究内容和深度在达到政府直接投资项目可行性研究报告规定要求的同时，还应包括以下内容：①既有项目法人情况或新项目法人的组建方案；②项目资本金出资比例，出资方及其出资数额，以及拟申请以资本金注入方式使用政府预算内投资的额度；③政府出资人代表及其权利义务；④政府出资人代表同意接受政府预算内投资转为其拟持有国有股份的意见；⑤项目建议书批复中要求说明的其他问题。
(4）政府投资项目评估报告
对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目，投资主管部门或者其他有关部门应当在委托专业咨询机构开展咨询评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定。
(二）为政府审核企业投资项目提供依据
1.政府审核企业投资项目类型
对于政府核准的投资项目目录以外的项目，实行备案管理，一般按照属地原则进行项目备案，备案机关及其权限由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定。对于实行备案制的企业投资项目，条件成熟的实行承诺制管理，以政策性条件引导企业投资，企业进行信用承诺，完善企业投资项目审核制度体系。
2.可行性研究在政府审核企业投资项目中的作用
对于企业投资对外部性具有重大影响的项目，核准机关应委托咨询评估机构对企业报送的项目申请报告进行评估。咨询评估机关应当根据委托评估的任务要求，明确评估重点，有针对性地开展核准评估工作，编制核准评估报告，作为核准机关对企业投资项目进行核准审查的重要依据。
企业投资项目核准机关、备案机关以及依法对项目负有监督管理职责的其他有关部门应当加强事中事后监管，按照谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则，落实监管责任，采取在线监测、现场核查等方式，加强对项目实施的监督检查。
3.政府核准项目可行性研究的类型及内容要求
对于实行核准管理的企业投资项目，应当按照国家有关要求编制项目核准申请报告，重点阐述项目的外部性、公共性等事项，包括维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公众利益、防止出现垄断等内容。
对于企业投资项目的核准评估，委托单位应提出评估重点，评估单位应根据委托要求，坚持独立、客观、科学、可靠的原则，对企业报送的核准项目申请报告进行评估。核准咨询评估报告的编写，应体现企业投资项目核准审查的要求，对企业投资项目的公共性及外部性影响，以及是否符合核准条件提出评估意见。
(三）为政府审批专项补助和贴息资金提供依据
1.政府专项补助和贴息资金申请审批项目类型
政府专项补助和贴息资金是对符合条件的地方政府投资项目和企业投资项目给予的建设投资补助，以及使用中长期贷款的投资项目给予的贷款利息补贴。建设投资补助和贷款贴息均为对拟建项目进行无偿投入的财政预算内资金。
投资补助和贴息资金重点用于市场不能有效配置资源，需要政府支持的经济和社会领域。具体包括：（1）社会公益服务和公共基础设施；（2）农业和农村建设；（3）生态环境保护和修复；（4）重大科技进步专项；（5）社会管理和国家安全领域；（6）符合国家有关规定的其他公共领域。
2.申请专项资金可行性研究的类型及内容要求
对于项目单位提交的拟建项目资金申请报告，包括建设投资补助项目资金申请报告，以及贷款贴息项目资金申请报告，必要时应委托具有资信能力的咨询评估机构进行评估论证，并按委托评估要求编写资金申请报告的咨询评估报告，作为专项资金审批部门进行专项资金审批决策的重要依据。
(四）为政府和社会资本合作项目审批提供依据
1.政府和社会资本合作项目类型
政府和社会资本合作项目，简称PPP项目，是指重点在基础设施和公共服务领域，由政府采用竞争方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，建立利益共享、风险分担、合作共赢且可持续的合作伙伴关系，由成立特殊目的项目公司（SPV）负责项目投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、混合付费等方式获得合理收益的基础设施投资项目。
基础设施和公用事业项目采用政府和社会资本合作模式，应当具备以下条件：（1）符合内外资准入等有关法律法规规定；（2）具有公益性、长期性、可经营性，风险可分担；（3）项目建设和运营的标准以及监管要求明确；（4）能够实现物有所值，即与传统政府投资模式相比，社会资本参与能提高公共服务质量和效率，或者有效降低项目全生命周期成本。
2.可行性研究在政府和社会资本合作项目审批中的作用
3.PPP项目可行性研究的主要类型及内容要求
政府和社会资本合作项目可行性研究主要包括以下类型：（1）对于实行审批制的政府投资项目，项目单位或实施机构报送可行性研究报告，应一并编写PPP项目实施方案；重大基础设施政府投资项目，可根据实际需要编写PPP项目实施方案；（2）对于实行核准制或备案制的企业投资项目，项目单位或实施机构应组织编写并报批PPP项目实施方案。
(五）为企业投资项目决策提供依据
1.企业投资项目类型
企业投资项目是指企业在中国境内投资建设，且不使用政府直接投资或资本金注入的各类固定资产投资项目，包括企业使用自筹资金进行投资建设的项目，以及使用自筹资金并申请使用政府投资补助或贷款贴息等的建设项目。
2.企业投资项目可行性研究的作用
企业投资项目应从企业自主决策、提高投资效益、规避投资风险的角度，认真做好可行性研究。企业投资项目可行性研究的作用主要体现在以下方面：
(1）企业投资自主决策的依据。可行性研究从需求、建设、运营、财务、影响和风险等方面，针对各个研究模块进行分析研究，为企业提供全面、客观、可靠的项目投资建设必要性、方案可行性及风险可控性研究结论和建议，为企业投资自主决策提供重要依据。
(2）筹措资金和申请贷款的依据。银行等金融机构通过对企业投资项目可行性研究报告的评估，分析项目产品的市场竞争力、工程技术可靠性、项目盈利能力和还款能力，据此决定是否对项目提供贷款。
(3）签订合同或协议等的依据。可行性研究的结论是项目单位就项目有关的设计、工程承包、设备供应、原材料供应、产品销售和运输等问题与有关单位签订合同或协议等的依据。
3.可行性研究的主要类型及内容要求
企业投资自主决策项目可行性研究类型主要包括企业投资项目可行性研究报告和商业计划书，其内容要求如下：
(1）可行性研究报告
企业投资可行性研究是对项目产品（服务）的市场需求、资源供应、建设规模、建设方案、资金筹措、盈利能力、外部影响和风险管控等进行分析，判断拟建项目的需求可靠性、工程可行性、运营有效性、财务合理性、影响持续性和风险可控性，提出研究结论和建议。
(2）商业计划书
商业计划书是企业以投资决策和招商融资等为目的，重点分析企业及其拟建项目基本情况、未来发展前景与执行策略的研究论证报告，是针对项目招商实施方案及其可行性的研究成果。其主要内容包括实施单位和项目概述、项目需求分析、建设和运营方案、实施机构和管理团队、商业模式、投融资方案、财务分析、风险管控等。
二、可行性研究工作的组织实施
(一）可行性研究的阶段划分
可行性研究围绕拟建项目的建设必要性、方案可行性和风险可控性等专业维度，从需求可靠性、工程可行性、运营有效性、财务合理性、影响持续性和风险可控性等不同方面，按照各专业细分研究模块进行专业性研究。在实际应用中，不要求对所有项目均应开展面面俱到的专业研究，也不应要求按照统一的模板编写整齐划一的可行性研究报告，而是要结合可行性研究的不同阶段、研究目的、项目特点等因素，选择适当的研究模块进行组合应用，确定研究成果的呈现形式及内容深度要求，确保可行性研究各模块的实际应用中，能够做到切合实际，不流于形式。
1.投资机会研究
投资机会研究的目的是鉴别投资方向。在此阶段，收集的信息和积累的经验相结合形成投资机会研究结果，包括确定投资行业、产业链上下游、产品类型、市场分层等。研究成果可以是独立的投资机会研究报告，也可以是投资战略规划研究成果的组成部分，通常是对特定地区、特定领域战略规划、投资方向及具体项目投资建议的系统性研究。
2.初步可行性研究
初步可行性研究需要对投资机会研究所提出的拟建项目，从需求可靠性、工程可行性、运营有效性、财务合理性、影响持续性和风险可控性等六个方面及项目所涉及的具体研究模块进行初步研究，对项目建设的必要性、可行性及风险可控性得出初步研究结论，对是否值得开展进一步的可行性研究提出建议。
初步可行性研究阶段的研究成果可以是项目建议书、初步可行性研究报告或预可行性研究报告。对于政府投资项目，应按照审批制的要求报送初步可行性研究的项目建议书，作为项目投资方案立项决策的重要依据。对于企业投资项目，初步可行性研究报告是拟建项目可行性研究工作的前期成果，作为企业针对拟建项目进行初步决策的依据，并为项目可行性研究奠定基础。
3.可行性研究
在项目可行性研究阶段的实际应用层面，应结合项目实际需要，除针对影响项目建设必要性、可行性及风险性所涉及的所有研究模块开展完整的可行性研究之外，还包括针对项目决策的特定目的，对特定研究模块或若干模块组合开展针对性的可行性研究工作，并形成相应的可行性研究成果，为特定领域的项目审核、投资监管、风险防控等提供依据。
(二）可行性研究的实施步骤
1.明确研究任务
2.组建研究团队
3.制定工作计划
4.开展调查研究
5.形成项目方案
在调查研究的基础上进行项目需求分析，形成项目选址方案、技术方案、设备方案、工程方案、实施进度、招标方案、商业模式、生产保障方案、运营服务方案、项目融资方案、资金平衡方案等建设、运营及财务方案。通过多方案比选和择优，构造和优化项目方案。
6.开展项目评价
对项目方案从战略规划、政策准入、产业及区域发展、企业自身发展等不同层次，以及从市场、技术、工程、财务、经济、社会、资源、环境、风险等不同专业领域进行分析评价，判断项目建设的必要性、建设方案的可行性及投资风险的可控性，得出项目方案是否可行的研究结论，为项目投资最终决策及未来行动计划提供建议。
7.编制研究成果
8.沟通交换意见
(三）可行性研究的基本依据
1.政策法规依据
2.发展规划依据
3.标准规范依据
4.项目背景依据
5.专业研究依据
可行性研究成果的编写，应建立在各种专题研究的基础之上，包括市场研究、竞争力分析、场址比选研究、风险分析等。要针对项目所在地区及行业特点，有针对性地开展各类专题研究，如涉及矿产资源开发的项目，应有经批准的矿产储量报告及矿产勘探报告等。必要时，应将专题研究报告作为拟建项目可行性研究成果的附件一并提交任务委托及评审单位。
(四）可行性研究的基本原则
1.预见性
2.客观性
可行性研究必须坚持实事求是，在调查研究的基础上，按照客观事务的原本属性进行论证和评价。各专业方向和研究模块的可行性研究工作，不能预设立场和结论，然后按照事先设定的评价结论反向寻找理由。必须坚持按照工程项目本来的客观条件进行方案策划和研究评价，得出体现客观性要求的研究结论和建议。
3.可靠性
可行性研究应根据拟建项目的需求可靠性、工程可行性、运营有效性、财务合理性、影响持续性和风险可控性等总体思路和逻辑框架，结合各研究模块的研究内容和深度要求，充分考虑委托单位及审查部门的实际需要，提出能够经得起实践检验的项目实施方案及研究结论，以保证项目投资建设的安全性和可靠性。对于不可行的项目或方案，应经过扎实专业的研究论证，提出明确的否定意见，以避免投资决策失误。
4.科学性
可行性研究涉及到宏观、中观和微观、国际国内等不同层面，以及政策法规、工程技术、建设运营、经济社会、资源环境、生态低碳等跨专业领域，必须应用现代科学技术手段及跨学科研究方法，有效利用专业团队的整体优势，对拟建项目的必要性、可行性和风险可控性进行科学评价，为项目科学决策提供强有力的专业支持。
5.合规性
三、可行性研究的质量保障
(一）完善可行性研究法规制度建设
1.推动投融资体制深化改革
提高投资项目可行性研究的质量，关键是要构建一个能够促进项目科学决策的制度环境，建立投资决策的风险约束机制。推动投融资体制深化改革，落实企业投资决策自主权，完善政府投资决策责任追究制度，使得提高可行性研究质量成为内在的自觉行动，形成内生的驱动力量，推动可行性研究整体水平不断提高，以更好地满足经济社会高质量发展的需要。
随着投融资体制深化改革，可行性研究在重视投资效率的基础上，更加重视战略规划的指导作用，在项目投融资模式上引入政府和社会资本合作（PPP）、资产支持证券（ABS）和不动产投资信托基金（REITs）等模式，主动贯彻落实“3060”低碳发展目标，在项目层面建立环境-社会-治理（ESG）评价体系等，必将推动可行性研究理论方法体系不断创新，可行性研究工作更加受到应有重视。
2.发挥可行性研究在项目科学决策中的基础性作用
可行性研究是投资决策科学化民主化的内生要求，项目科学决策、民主决策必须建立在可行性研究的基础之上，不得人为干预决策过程和结果。投资项目的建设内容、产品方案、建设规模、工艺流程、厂址选择等往往存在诸多方案，方案的合理与否直接决定着项目的成败。通过高质量的可行性研究，对不同方案的利弊得失进行全面衡量，反复论证优化，从中选取最优方案，是项目科学决策的基础。可行性研究在推动科学决策中的基础性作用主要体现为以下方面。
(1）确定投资目标
项目决策的目的就是要达到预定的投资目标。因此，确定投资目标是项目决策的前提。如果投资的目标不明确或不适应环境的需要，最终的决策也就不可能正确。正确确定投资目标，一要有正确的指导思想；二要有全局观念，即把长远利益与眼前利益结合起来考虑；三要注意调查研究，按决策问题的正反两个方面搜集数据，以便确定问题的边界，使决策的目标具体明确，避免抽象模糊。所有这些要求，必须通过高质量的可行性研究予以解决。
(2）议定投资方案
当确认投资目标具有重要意义时，应拟定多个备选方案，通过对各个方案可能产生的效果和影响进行分析和择优，评价项目的需求可靠性、工程可行性、运营有效性、财务合理性、影响持续性和风险可控性，通过全面系统的分析评价，研究提出最优项目方案。
(3）制定风险应对方案
任何一项投资活动，都存在不同程度的风险。可行性研究应从需求方案、建设方案、运营方案、财务方案及影响效果等不同层面分析拟建项目存在的风险，提出风险规避的应对措施方案，综合评价项目建设必要性、方案可行性及风险可控性，反馈调整和优化项目方案，从而使决策更加科学合理。
3.发挥可行性研究在全过程工程咨询中的引领作用
通过发挥可行性研究的统领作用，贯彻落实投资决策综合性咨询的总体责任和全过程工程咨询服务的协同作用，创新工程建设组织实施模式，增强综合性、跨阶段、一体化专业咨询服务，为固定资产投资和工程建设及运营管理活动提供高质量的综合咨询和专业技术与管理服务，有利于贯彻新发展理念，促进工程建设质量和投资效益提升，实现投资建设领域高质量发展。
(二）加强可行性研究专业能力建设
1.可行性研究单位及人员能力要求
可行性研究等专业咨询服务的核心资产就是人力资源，人才素质是决定可行性研究质量的关键因素。先进的咨询理念、专业的技术手段、完善的咨询方法、经典的案例积累、高素质跨专业的人才聚积、社会形象的认知和接受程度成为咨询机构核心竞争力的主要体现。可行性研究单位应充分认识人才队伍建设的重要性，持续投入足够的资源用于人才培养、知识创新及咨询理论方法研究，加强专业团队建设和人力资源整体质量提升，为可行性研究专业能力建设提供保障。
2.加强工程咨询行业自律管理
可行性研究是工程咨询的核心业务之一。可行性研究的质量提升，有赖于工程咨询行业的整体质量提升。工程咨询行业自律是工程咨询市场参与主体的自我约束。行业自律的目的是协调沟通行业内各工程咨询机构，增强行业力量，包括规章制定权、规则实施权和惩罚权，建立工程咨询机构自律与声誉机制以及监督制度，为可行性研究质量提升奠定行业发展基础。
3.明确可行性研究质量评价标准
咨询工作成果的评价标准，是衡量咨询成果质量的准则。为了推动可行性研究咨询成果的质量评价，应明确评价目标、标准和方法，要求投资项目可行性研究成果的质量评价目标应包括需求方案、建设方案、运营方案、财务方案、影响效果、风险管控等方面及各种细分研究模块，并对各方面的研究质量按不同等级制定评价标准。
(三）确保可行性研究成果编制质量
1.确保资料数据可靠准确
2.确保研究方法科学合理
可行性研究所涉及的各个研究模块，都需要各种专业方法进行研究。项目需求方案、建设方案、运营方案、财务方案、风险管控方案的选择，同样需要科学可靠的专业方法。拟建项目对经济社会、资源环境、生态低碳等影响效果的分析评价，涉及到可行性研究理念及理论方法的创新和应用。因此，要重视各专业领域可行性研究理论、方法及各种专业工具的研究和应用，并要重视实践案例的总结，为提升可行性研究质量提供实践层面的专业支持。
3.完善可行性研究逻辑框架
作者简介
■中国国际工程咨询有限公司总经济师，研究员，中国人民大学人口资源环境经济学专业经济学博士毕业，享受国务院特殊津贴专家。
■中国技术经济学会副理事长，国家发展改革委PPP专家委员会委员，国务院国资委中央企业智库联盟研究员，中国PPP咨询机构论坛秘书长，清华大学PPP研究中心专家委员会委员，国家公派赴美国斯坦福大学访问学者。
■拥有注册会计师、咨询工程师（投资）、监理工程师、资产评估师、美国项目管理学会专业项目管理师（PMP）、亚洲风险与危机管理协会注册高级企业风险管理师、澳大利亚项目管理协会高级注册项目管理师等执业资格。
■出版专著30多部，发表论文160多篇，获得国家发展改革委等优秀成果奖30多项，参加数百项工程项目的研究论证工作，多项智库成果获得中央领导重要批示，多次获得智库建设重大贡献奖，为国家重大工程决策及构建全国工程技术经济理论方法体系做出了重要贡献。