国务院关于印发全国主体功能区规划的通知
国发〔2010〕46号
国务院二○一○年十二月二十一日
全国主体功能区规划——构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局
目录
附件1：国家重点生态功能区名录附件2：国家禁止开发区域名录表1国家级自然保护区表2世界文化自然遗产表3国家级风景名胜区表4国家森林公园表5国家地质公园附件3：附图图1中国地形图图2人均可利用土地资源评价图图3人均可利用水资源评价图图4生态脆弱性评价图图5自然灾害危险性评价图图6目前开发强度示意图图7开发区分布图图8城市化战略格局示意图图9农业战略格局示意图图10生态安全战略格局示意图图11国家重点生态功能区示意图图12国家禁止开发区域示意图图13水资源开发利用率评价图图14多年平均降水量分布图图15二氧化硫排放分布图图16化学需氧量排放分布图图17生态重要性评价图图18人口集聚度评价图图19地均地区生产总值分布图图20交通优势度评价图
序言
第一篇规划背景
巍峨的群山，纵横的河流，广袤的草原，肥沃的农田，辽阔的海洋，是中华民族的美好家园。自古以来，中华民族在这里繁衍生息，创造了辉煌历史和灿烂文化。新中国成立以来特别是改革开放以来，我国现代化建设全面展开，工业化城镇化快速推进，一家家工厂不断涌现，一条条公路纵横南北，一座座城市拔地而起，一个个村庄焕然一新，我们的家园发生了深刻变化。构建美好家园，首先要了解我们这片家园的自然状况，认识已经发生的变化以及还将发生怎样的变化。
第一章规划背景——认识我们变化着的家园
第一节自然状况
第二节综合评价
第三节突出问题
第四节面临趋势
第二篇指导思想与规划目标
在工业化城镇化快速推进、空间结构急剧变动的时期，坚持科学的国土空间开发导向极为重要(13)。为有效解决国土空间开发中的突出问题，应对未来诸多挑战，必须遵循经济社会发展规律和自然规律，立足我国国土空间的自然状况，明确国土空间开发的指导思想和原则。
第二章指导思想——开发我们家园的新理念
推进形成主体功能区，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观(14)，全面贯彻党的十七大精神，树立新的开发理念，调整开发内容，创新开发方式，规范开发秩序，提高开发效率，构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局，建设中华民族美好家园。
第一节开发理念
第二节主体功能区划分
第三节重大关系
第三章开发原则——科学开发我们家园的准则
推进形成主体功能区，要坚持以人为本，把提高全体人民的生活质量、增强可持续发展能力作为基本原则。各类主体功能区都要推动科学发展，但不同主体功能区在推动科学发展中的主体内容和主要任务不同。根据主体功能定位推动发展，就是深入贯彻落实科学发展观、坚持把发展作为第一要务的现实行动。城市化地区要把增强综合经济实力作为首要任务，同时要保护好耕地和生态；农产品主产区要把增强农业综合生产能力作为首要任务，同时要保护好生态，在不影响主体功能的前提下适度发展非农产业；重点生态功能区要把增强提供生态产品能力作为首要任务，同时可适度发展不影响主体功能的适宜产业。
第一节优化结构
第二节保护自然
第三节集约开发
要按照建设资源节约型社会的要求，把提高空间利用效率作为国土空间开发的重要任务，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局，走空间集约利用的发展道路。——严格控制开发强度，把握开发时序，使绝大部分国土空间成为保障生态安全和农产品供给安全的空间。——资源环境承载能力较强、人口密度较高的城市化地区，要把城市群作为推进城镇化的主体形态。其他城市化地区要依托现有城市集中布局、据点式开发(25)，建设好县城和有发展潜力的小城镇，严格控制乡镇建设用地扩张。——各类开发活动都要充分利用现有建设空间，尽可能利用闲置地、空闲地和废弃地。——工业项目建设要按照发展循环经济和有利于污染集中治理的原则集中布局。以工业开发为主的开发区要提高建筑密度和容积率，国家级、省级经济技术开发区要率先提高空间利用效率。各类开发区在空间未得到充分利用之前，不得扩大面积。——交通建设要尽可能利用现有基础扩能改造，必须新建的也要尽可能利用既有交通走廊。跨江（河、湖、海）的公路、铁路应尽可能共用桥位。
第四节协调开发
第五节陆海统筹
要根据陆地国土空间与海洋国土空间的统一性，以及海洋系统的相对独立性进行开发，促进陆地国土空间与海洋国土空间协调开发。——海洋主体功能区的划分要充分考虑维护我国海洋权益、海洋资源环境承载能力、海洋开发内容及开发现状，并与陆地国土空间的主体功能区相协调。——沿海地区集聚人口和经济的规模要与海洋环境承载能力相适应，统筹考虑海洋环境保护与陆源污染防治。——严格保护海岸线资源，合理划分海岸线功能，做到分段明确，相对集中，互不干扰。港口建设和涉海工业要集约利用岸线资源和近岸海域。——各类开发活动都要以保护好海洋自然生态为前提，尽可能避免改变海域的自然属性。控制围填海造地规模，统筹海岛保护、开发与建设。——保护河口湿地，合理开发利用沿海滩涂，保护和恢复红树林、珊瑚礁、海草床等，修复受损的海洋生态系统。
第四章战略目标——我们未来的美好家园
第一节主要目标
表1全国陆地国土空间开发的规划指标
指标
2008年
2020年
3.48
3.91
8.21
10.65
16.53
16
121.72
120.33
303.78
312
20.36
23
第二节战略任务
第三节未来展望
第三篇国家层面主体功能区
国家层面的主体功能区是全国“两横三纵”城市化战略格局、“七区二十三带”农业战略格局、“两屏三带”生态安全战略格局的主要支撑。推进形成主体功能区，必须明确国家层面优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区的功能定位、发展目标、发展方向和开发原则。
第五章优化开发区域——优化进行工业化城镇化开发的城市化地区
国家优化开发区域(29)是指具备以下条件的城市化地区：综合实力较强，能够体现国家竞争力；经济规模较大，能支撑并带动全国经济发展；城镇体系比较健全，有条件形成具有全球影响力的特大城市群；内在经济联系紧密，区域一体化基础较好；科学技术创新实力较强，能引领并带动全国自主创新和结构升级。
第一节功能定位和发展方向
第二节国家层面的优化开发区域
第六章重点开发区域——重点进行工业化城镇化开发的城市化地区
国家重点开发区域(33)是指具备以下条件的城市化地区：具备较强的经济基础，具有一定的科技创新能力和较好的发展潜力；城镇体系初步形成，具备经济一体化的条件，中心城市有一定的辐射带动能力，有可能发展成为新的大城市群或区域性城市群；能够带动周边地区发展，且对促进全国区域协调发展意义重大。
第二节国家层面的重点开发区域
第七章限制开发区域（农产品主产区）——限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的农产品主产区
国家层面限制开发的农产品主产区是指具备较好的农业生产条件，以提供农产品为主体功能，以提供生态产品、服务产品和工业品为其他功能，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高农产品生产能力的区域(53)。
第二节发展重点
第三节其他农业地区
在重点建设好农产品主产区的同时，积极支持其他农业地区和其他优势特色农产品的发展，根据农产品的不同品种，国家给予必要的政策引导和支持。主要包括：西南和东北的小麦产业带，西南和东南的玉米产业带，南方的高蛋白及菜用大豆产业带，北方的油菜产业带，东北、华北、西北、西南和南方的马铃薯产业带，广西、云南、广东、海南的甘蔗产业带，海南、云南和广东的天然橡胶产业带，海南的热带农产品产业带，沿海的生猪产业带，西北的肉牛、肉羊产业带，京津沪郊区和西北的奶牛产业带，黄渤海的水产品产业带等。
第八章限制开发区域（重点生态功能区）——限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的重点生态功能区
国家层面限制开发的重点生态功能区是指生态系统十分重要，关系全国或较大范围区域的生态安全，目前生态系统有所退化，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域。
第一节功能定位和类型
国家重点生态功能区的功能定位是：保障国家生态安全的重要区域，人与自然和谐相处的示范区。经综合评价，国家重点生态功能区包括大小兴安岭森林生态功能区等25个地区（附件1：国家重点生态功能区名录）。总面积约386万平方公里，占全国陆地国土面积的40.2%；2008年底总人口约1.1亿人，占全国总人口的8.5%（图11国家重点生态功能区示意图）。国家重点生态功能区分为水源涵养型(55)、水土保持型(56)、防风固沙型(57)和生物多样性维护型(58)四种类型。
第二节规划目标
第三节发展方向
表2国家重点生态功能区的类型和发展方向
区域
类型
综合评价
发展方向
第四节开发管制原则
第九章禁止开发区域——禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区
国家禁止开发区域是指有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等，需要在国土空间开发中禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区。
第一节功能定位
国家禁止开发区域的功能定位是：我国保护自然文化资源的重要区域，珍稀动植物基因资源保护地。根据法律法规和有关方面的规定，国家禁止开发区域共1443处，总面积约120万平方公里，占全国陆地国土面积的12.5%。今后新设立的国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园，自动进入国家禁止开发区域名录。（图12国家禁止开发区域示意图）
表3国家禁止开发区域基本情况
个数
面积（万平方公里）
占陆地国土面积比重（%）
国家级自然保护区
319
92.85
9.67
世界文化自然遗产
40
3.72
0.39
国家级风景名胜区
208
10.17
1.06
国家森林公园
738
10.07
1.05
国家地质公园
138
8.56
0.89
合计
1443
120
12.5
注：本表统计结果截至2010年10月31日。总面积中已扣除部分相互重叠的面积。
第二节管制原则
第三节近期任务
第四篇能源与资源
能源与资源的开发布局，对构建国土空间开发战略格局至关重要。在对全国国土空间进行主体功能区划分的基础上，从形成主体功能区布局的总体要求出发，需要明确能源、主要矿产资源开发布局以及水资源开发利用的原则和框架。能源基地和主要矿产资源基地的具体建设布局，由能源规划和矿产资源规划做出安排；水资源的开发利用，由水资源规划做出安排；其他资源和交通基础设施等的建设布局，由有关部门根据本规划另行制定。
第十章能源与资源——主体功能区形成的能源与资源支撑
第一节主要原则
第二节能源开发布局
第三节主要矿产资源开发布局
第四节水资源开发利用
第五篇保障措施
本规划是涉及国土空间开发的各项政策及其制度安排的基础平台。各有关部门要根据本规划调整完善现行政策和制度安排，建立健全保障形成主体功能区布局的法律法规、体制机制、规划和政策及绩效考核评价体系。
第十一章区域政策——科学开发的利益机制
实行分类管理的区域政策，形成经济社会发展符合各区域主体功能定位的导向机制。
第一节财政政策
第二节投资政策
第三节产业政策
——修订现行《产业结构调整指导目录》、《外商投资产业指导目录》和《中西部地区外商投资优势产业目录》，进一步明确不同主体功能区鼓励、限制和禁止的产业。对不同主体功能区国家鼓励类以外的投资项目实行更加严格的投资管理，其中属于限制类的新建项目按照禁止类进行管理，投资管理部门不予审批、核准或备案。——编制专项规划、布局重大项目，必须符合各区域的主体功能定位。重大制造业项目原则上应布局在优化开发和重点开发区域，并区分情况优先在中西部国家重点开发区域布局。——严格市场准入制度，对不同主体功能区的项目实行不同的占地、耗能、耗水、资源回收率、资源综合利用率、工艺装备、“三废”排放和生态保护等强制性标准。——在资源环境承载能力和市场允许的情况下，依托能源和矿产资源的资源加工业项目，优先在中西部国家重点开发区域布局。——建立市场退出机制，对限制开发区域不符合主体功能定位的现有产业，要通过设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴、土地置换等手段，促进产业跨区域转移或关闭。
第四节土地政策
——按照不同主体功能区的功能定位和发展方向，实行差别化的土地利用和土地管理政策，科学确定各类用地规模。确保耕地数量和质量，严格控制工业用地增加，适度增加城市居住用地，逐步减少农村居住用地，合理控制交通用地增长。——探索实行城乡之间用地增减挂钩的政策，城镇建设用地的增加规模要与本地区农村建设用地的减少规模挂钩。——探索实行城乡之间人地挂钩的政策，城镇建设用地的增加规模要与吸纳农村人口进入城市定居的规模挂钩。——探索实行地区之间人地挂钩的政策，城市化地区建设用地的增加规模要与吸纳外来人口定居的规模挂钩。——严格控制优化开发区域建设用地增量；相对适当扩大重点开发区域建设用地规模；严格控制农产品主产区建设用地规模，严禁改变重点生态功能区生态用地用途；严禁自然文化资源保护区土地的开发建设。——将基本农田落实到地块并在土地承包经营权登记证书上标注，严禁改变基本农田的用途和位置。——妥善处理自然保护区内农牧地的产权关系，使之有利于引导自然保护区核心区、缓冲区人口逐步转移。
第五节农业政策
——逐步完善国家支持和保护农业发展的政策，加大强农惠农政策力度，并重点向农产品主产区倾斜。——调整财政支出、固定资产投资、信贷投放结构，保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度，大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，加大中央财政对农产品主产区的转移支付力度。——健全农业补贴制度，规范程序，完善办法，特别要支持增产增收，落实并完善农资综合补贴动态调整机制，做好对农民种粮补贴工作。——完善农产品市场调控体系，稳步提高粮食最低收购价格，改善其他主要农产品市场调控手段，充实主要农产品储备，保持农产品价格合理水平。——支持农产品主产区依托本地资源优势发展农产品加工业，根据农产品加工业不同产业的经济技术特点，对适宜的产业，优先在农产品主产区的县城布局。
第六节人口政策
——优化开发和重点开发区域要实施积极的人口迁入政策，加强人口集聚和吸纳能力建设，放宽户口迁移限制，鼓励外来人口迁入和定居，将在城市有稳定职业和住所的流动人口逐步实现本地化，并引导区域内人口均衡分布，防止人口向特大城市中心区过度集聚。——限制开发和禁止开发区域要实施积极的人口退出政策(66)，切实加强义务教育、职业教育与职业技能培训，增强劳动力跨区域转移就业的能力，鼓励人口到重点开发和优化开发区域就业并定居。同时，要引导区域内人口向县城和中心镇集聚。——完善人口和计划生育利益导向机制，并综合运用其他经济手段，引导人口自然增长率较高区域的居民自觉降低生育水平。——改革户籍管理制度，逐步统一城乡户口登记管理制度。加快推进基本公共服务均等化，逐步将公共服务领域各项法律法规和政策与现行户口性质相剥离。按照“属地化管理、市民化服务”的原则，鼓励城市化地区将流动人口纳入居住地教育、就业、医疗、社会保障、住房保障等体系，切实保障流动人口与本地人口享有均等的基本公共服务和同等的权益。
第七节民族政策
第八节环境政策
第九节应对气候变化政策
——城市化地区要积极发展循环经济，实施重点节能工程，积极发展和利用可再生能源，加大能源资源节约和高效利用技术开发和应用力度，加强生态环境保护，优化生产空间、生活空间和生态空间布局，建设低碳城市，降低温室气体排放强度。——农产品主产区要继续加强农业基础设施建设，推进农业结构和种植制度调整，选育抗逆品种，遏制草原荒漠化加重趋势，加强新技术的研究和开发，减缓农业农村温室气体排放，增强农业生产适应气候变化的能力。积极发展和消费可再生能源。——重点生态功能区要推进天然林资源保护、退耕还林还草、退牧还草、风沙源治理、防护林体系建设、野生动植物保护、湿地保护与恢复等，增加陆地生态系统的固碳能力。有条件的地区积极发展风能、太阳能、地热能，充分利用清洁、低碳能源。——开展气候变化对海平面、水资源、农业和生态环境等的影响评估，严格执行重大工程气象、海洋灾害风险评估和气候可行性论证制度。提高极端天气气候事件、重大海洋灾害监测预警能力，加强自然灾害的应急和防御能力建设。——沿海的城市化地区要加强海岸带保护，在经济、城镇、基础设施等的布局方面强化应对海平面升高的适应性对策。
第十二章绩效考核评价——科学开发的绩效考核评价体系
建立健全符合科学发展观并有利于推进形成主体功能区的绩效考核评价体系。要强化对各地区提供公共服务、加强社会管理、增强可持续发展能力等方面的评价，增加开发强度、耕地保有量、环境质量、社会保障覆盖面等评价指标。在此基础上，按照不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效考核评价办法，并强化考核结果运用，有效引导各地区推进形成主体功能区。
第一节完善绩效考核评价体系
第二节强化考核结果运用
推进形成主体功能区的主要目标能否实现，关键在于要建立健全符合科学发展观要求并有利于推进形成主体功能区的绩效考核评价体系，并强化考核结果运用。要加强部门协调，把有利于推进形成主体功能区的绩效考核评价体系和中央组织部印发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》等考核办法有机结合起来，根据各地区不同的主体功能定位，把推进形成主体功能区主要目标的完成情况纳入对地方党政领导班子和领导干部的综合考核评价结果，作为地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。
第六篇规划实施
第十三章规划实施——共建我们美好家园
第一节国务院有关部门的职责
第二节省级人民政府的职责
第三节监测评估
附件1：
国家重点生态功能区名录
范围
面积（平方公里）
人口（万人）
346997
711.7
111857
637.3
117699
60
353394
72.3
28514
18.2
33827
155.5
185194
240.7
66772
1234
112050.5
1085.6
31213
898.4
76286.3
1064.6
27849.6
520.6
453601
497.1
336625
9.5
45546
7.6
111202
385.2
168048
288.1
96936.1
95.8
302633
501.2
140004.5
1500.4
97750
5.8
494381
11
47727
142.2
65571
1137.3
7119
74.6
3858797
11354.7
注：青海省格尔木市唐古拉镇为乡级行政单位，不计入县级行政单位数。
附件2：
国家禁止开发区域名录
表1国家级自然保护区
名称
面积(平方公里)
位置
主要保护对象
217.43
46.6
359.13
9
53.6
300
13.95
218.33
10.15
112.25
142.47
400.38
200.30
79.7
506.37
187.87
55.73
242
214.53
206.17
104.44
3885.77
1367.94
1004
1194.13
138.62
276.38
867.99
81.83
147.7
464.1
4746.88
3468.48
200.85
7400
1245.27
1073.48
1269.87
948.3
5800
1236
1318
677.1
262.53
6722.75
145.95
13.5
35.75
152.17
1010
74.67
114.59
110.03
800
138.32
46.3
7.65
150.61
203.06
506.84
110
1440
1054.67
539.4
1087
773.17
1964.65
1152.53
222.30
2100
265.7
443.64
2224.88
230
2700
181.65
121.33
438.24
1119.95
1980
218.36
1605.95
196.48
600
1008
888.49
1672.13
2295.23
315.16
2116.18
356.48
420.2
241.55
2841.79
780
493.65
112.52
42.84
196
188.62
2.75
45.58
81.07
55.25
260.52
315.18
123
67.13
289.14
334
185.65
330.88
180.605
156.93
130.22
110.15
134.72
31
23.6
30.01
565.27
143.65
221.68
333
224
125
134.12
214.99
115
138.67
160.07
7.74
1530
154.17
50.15
1.2
16.75
804.8
227.8
680
151.6
780.15
560
54.13
640
29.17
468
105.8
566
2.05
704.68
409.65
15.67
20
135
166.09
683.39
345.5
223.22
237.86
119.92
125.9
1900
338.18
665.68
142.85
200
198.33
109.74
200.66
130.41
159
248
127.95
142.39
217.20
583.68
75.45
280
9.22
460
193
143.79
468.65
11.33
106.97
18
169.94
122.31
151.33
170.09
350
80
30
91.95
582.77
189.94
209.24
252.13
108.30
255.95
103.69
220.62
33.37
44
70
13.14
299.8
201.7
183.89
134.36
76
1360.17
418.5
310
301.5
13.58
331.74
238.27
322.97
636.15
234
400
301.64
358
482.03
390.39
2000
720
1665.67
4091.43
1436.83
4591.61
1457.5
506.55
6698
262.31
519.11
133
434.14
311.13
96
473
212.85
129.11
677
4055.49
192
201.41
439.93
420.27
650.58
268.67
309.38
2425.1
266
797
2764
175.41
508.87
12.2
6143.5
1206.15
1853
33810
298000
18936.3
9168
1014
563.93
563.25
406.21
299.06
375.49
292.4
254.85
281.03
164.18
138.06
102
65.59
479.3
296
3898.83
162.83
2360
8000
13600
3960
6600
319.38
1837.99
126
2474.31
2877.59
881.78
172.9
4952
45000
152342.04
100
2062.66
748.43
140.43
840
337.1
678.6
2670.85
3954.2
78000
1486.89
2376.38
312.17
546.67
2201.62
表2世界文化自然遗产
遗产种类
长城文化遗产明清皇宫（北京故宫、沈阳故宫）
7.26
56.25
446.2
13.68
426
654.8
700
2.6
15
9.3
170
500
171.88
3.8
7.3
46.97
33.05
2.34
1278.63
178.91
13.73
268.64
7.82
11.96
16984.19
183.07
1.23
9245
24
1460
31.1
10.88
229.5
607.2
2183.57
158.3
表3国家级风景名胜区
475
84.66
72
106
824.2
2394
365.97
42
498.5
166.7
63
216
44.72
256
127
630
376
147.51
103.38
178
32
139
1726
888
110.4
64.85
201
蜀岗瘦西湖风景名胜区
7.43
花山谜窟—渐江风景名胜区
61.2
17.23
22
59.04
254
1123
79
289.91
62
41.95
245.74
58.2
92.02
34.91
30.23
625
140
58
66
71
44.3
49.7
67
43
158
73.188
52.5
152
302
137
213.5
26
160.6
198
82.46
143.68
214.74
192.18
35.2
260
108
524
255
479.9
50
87
73
19.527
76.54
14
27
215
21.8
151.38
19.6
214.82
268
38
2064
45.2
3001
73.24
212
1095.67
305
209
441
213.37
268.5
100.75
100.7
456
397.5
2550
150
1012
597
1202.31
11055
8609.1
103
685
483
957
450
115.35
156
672.31
2240
167.14
482
176
109
186
920
148.4
307
153.34
176.46
118.8
328
83.595
380.7
267
4583
86
65
548
1880
2789
1301.4
88
143.13
56
87.8
101.5
46.09
168
118
31.8
174
102.2
138.6
4249.74
8900
表4国家森林公园
表5国家地质公园
附件3：
图1中国地形图
————————————————————————————————————
(1)国土空间，是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。
(2)党的十七大要求到2020年基本形成主体功能区布局。国家“十一五”规划纲要要求编制全国主体功能区规划，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策。《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号）对编制规划提出了具体要求。
(3)战略性，指本规划是从关系全局和长远发展的高度，对未来国土空间开发作出的总体部署。基础性，指本规划是在对国土空间各基本要素综合评价基础上编制的，是编制其他各类空间规划的基本依据，是制定区域政策的基本平台。约束性，指本规划明确的主体功能区范围、定位、开发原则等，对各类开发活动具有约束力。
(4)我国陆地国土空间中，山地约占33%，高原约占26%，盆地约占19%，平原约占12%，丘陵约占10%。
(5)这里的自然灾害主要指洪涝、干旱灾害，台风、冰雹、暴雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等。
(6)据2005年全国水力资源理论蕴藏量复查，64.7%的水力资源集中在四川、云南和西藏。
(7)化石能源主要指煤炭、石油、天然气、煤层气、油砂油、页岩油等。
(8)2008年全国查明矿产资源储量中，77%的煤炭资源集中在山西、内蒙古、陕西和新疆，75.9%的铁矿资源集中在辽宁、四川、河北、安徽、山西、云南、山东和内蒙古，62.4%的铜矿资源集中在江西、西藏、云南、内蒙古和山西。
(9)经济发展和工业化城镇化，必然要落到具体的国土空间。从国土空间的角度观察，工业化城镇化就是农业空间和生态空间转化为城市化空间的过程。
(11)目前，全国水土流失面积达356万平方公里，沙化土地174万平方公里，石漠化面积12.96万平方公里，退化、沙化、碱化草地达135万平方公里。
(12)2008年全国有地下水降落漏斗222个，其中浅层133个，深层78个，岩溶11个，主要分布在华北、华东地区。
(13)空间结构形成后很难改变，特别是农业空间、生态空间等变为工业和城市建设空间后，调整恢复的难度和代价很大。
(14)落实科学发展观，必须把科学发展观的思想和要求落实到具体空间单元的开发利用工作中，明确每个地区的主体功能定位以及发展方向、开发方式和开发强度。
(15)开发通常指以利用自然资源为目的的活动，也可以指发现或发掘人才、发明技术等活动。发展通常指经济社会进步的过程。开发与发展既有联系也有区别，资源开发、农业开发、技术开发、人力资源开发以及国土空间开发等会促进发展，但开发不完全等同于发展，对国土空间的过度、盲目、无序开发不会带来可持续的发展。
(16)退耕还林、退牧还草、退田还湖等，一定意义上就是将以提供农产品为主体功能的地区，恢复为以提供生态产品为主体功能的地区，是对过去开发中主体功能错位的纠正。
(17)在农业社会，很多地区可以做到“一方水土养活一方人”。但在工业社会，达到较高的消费水平后，有些地区就很难做到“一方水土养富一方人”。
(18)技术进步可以提高一定国土空间的承载能力，但国土空间总量、环境容量、绿色开敞空间是技术进步不能完全解决的。
(19)开发强度指一个区域建设空间占该区域总面积的比例。建设空间包括城镇建设、独立工矿、农村居民点、交通、水利设施以及其他建设用地等空间。
(20)空间结构是指不同类型空间的构成及其在国土空间中的分布，如城市空间、农业空间、生态空间的比例，以及城市空间中城市建设空间与工矿建设空间的比例等。
(21)生态产品指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等。生态产品同农产品、工业品和服务产品一样，都是人类生存发展所必需的。生态功能区提供生态产品的主体功能主要体现在：吸收二氧化碳、制造氧气、涵养水源、保持水土、净化水质、防风固沙、调节气候、清洁空气、减少噪音、吸附粉尘、保护生物多样性、减轻自然灾害等。一些国家或地区对生态功能区的“生态补偿”，实质是政府代表人民购买这类地区提供的生态产品。
(22)优化开发、重点开发和限制开发区域原则上以县级行政区为基本单元；禁止开发区域以自然或法定边界为基本单元，分布在其他类型主体功能区域之中。
(23)城市空间，包括城市建设空间、工矿建设空间。城市建设空间包括城市和建制镇居民点空间。工矿建设空间是指城镇居民点以外的独立工矿空间。农业空间，包括农业生产空间、农村生活空间。农业生产空间包括耕地、改良草地、人工草地、园地、其他农用地（包括农业设施和农村道路）空间。农村生活空间即农村居民点空间。生态空间，包括绿色生态空间、其他生态空间。绿色生态空间包括天然草地、林地、湿地、水库水面、河流水面、湖泊水面。其他生态空间包括荒草地、沙地、盐碱地、高原荒漠等。其他空间，指除以上三类空间以外的其他国土空间，包括交通设施空间、水利设施空间、特殊用地空间。交通设施空间包括铁路、公路、民用机场、港口码头、管道运输等占用的空间。水利设施空间即水利工程建设占用的空间。特殊用地空间包括居民点以外的国防、宗教等占用的空间。
(24)退耕还水就是在严重缺水地区，通过发展节水农业以及适度减少必要的耕作面积等，减少农业用水，恢复水系平衡。
(25)据点式开发，又称增长极开发，是指对区位优势明显、资源富集等发展条件较好的地区，突出重点，点状开发。
(26)我国国土面积广大，但相当一部分国土空间并不适宜工业化城镇化开发。到2020年全国国土空间开发强度控制在3.91%是根据《全国土地利用总体规划纲要》确定的建设用地指标，并以全部陆地国土空间测算的，若扣除不适宜工业化城镇化开发的面积，开发强度将大大超过3.91%。
(27)陆桥通道为东起连云港、西至阿拉山口的运输大通道，是亚欧大陆桥的组成部分。
(28)集中均衡式经济布局是指小区域集中、大区域均衡的开发模式。亦即在较小空间尺度的区域集中开发、密集布局；在较大空间尺度的区域，形成若干个小区域集中的增长极，并在国土空间相对均衡分布。这是一种既体现高效，又体现公平的开发模式。
(29)提出优化开发区域，既是针对一些人口和经济密集的城市化地区存在过度开发隐患，必须优化发展内涵的迫切要求，更是面对日趋激烈的国际竞争，增强我国国家竞争力的战略需要。
(30)环渤海地区地势较为平坦，以海拔100米以下的平原和500米以下的丘陵为主。开发强度较高，未来可作为建设用地的土地资源较为紧张。人均水资源量不足全国平均水平的1/3。水资源利用已处于过载状态，地下水超采十分严重，形成了大面积地下水漏斗。大气环境质量一般，二氧化硫排放相对较少，污染主要发生在局部地区取暖季节，除辽中南地区以外，大部分地区二氧化硫环境容量尚有剩余。地表水环境质量很差，化学需氧量排放已超过水环境容量，水污染问题突出。气候属暖温带半湿润、湿润气候，四季分明，光热资源充足，降水集中在夏季，雨热同期。丘陵地区的水土流失、平原地区的风蚀都较为严重。受地理位置和自然条件影响，旱涝灾害潜在威胁较大，尤以春旱最为严重，滨海地区风暴潮和海水入侵也时有发生。
(31)长江三角洲地区以海拔低于100米的长江三角洲平原和杭州湾滨海平原为主体，地势起伏平缓。开发强度较高，未来可作为建设用地的土地资源十分缺乏。水资源丰富，但水污染突出，地下水超采严重，形成了大范围地下水漏斗。大气环境与水环境质量问题较为突出。二氧化硫排放超过大气环境容量，仅在区域东北与东南沿海部分地区尚有剩余容量。化学需氧量排放也已经超过水环境容量，京杭运河沿线超载较为严重。气候冬温夏热、四季分明，降水丰沛。河湖水系发达，受洪水灾害威胁较为严重。土壤以红壤和黄壤为主，抗侵蚀能力较弱，加之降水强度大，土地开发利用不当易引起土壤侵蚀。
(32)珠江三角洲地区主要为河口三角洲冲积平原，海拔多在50米以下，地势平缓，有零星小山丘分布。开发强度较高，未来可作为建设用地的土地资源严重缺乏。水资源总量丰富，但随着用水量的不断增加，水资源供需矛盾日益突出。污水排放量大，河网水污染严重。枯季河流水位降低，海水倒灌，咸潮上溯，对供水安全形成了严重威胁。大气环境与水环境质量总体较差。二氧化硫排放超过大气环境容量，仅在南部沿海市县尚有剩余容量。化学需氧量排放已超过水环境容量。以南亚热带气候为主，夏热冬暖，热量丰富，雨量丰沛，降水强度大，沿海地区经常受台风和风暴潮的袭扰。生物资源较为丰富，森林覆盖率高。代表性土壤为赤红壤，抗侵蚀能力差。
(33)提出重点开发区域，既是落实区域发展总体战略、拓展经济持续发展空间、促进区域协调发展的需要，也是减轻优化开发区域和限制开发区域人口、资源、环境压力的需要。
(34)冀中南地区位于华北平原腹地，地势平坦，可利用土地资源丰富。大部属海河流域的子牙河、大清河水系，人均水资源较少，水资源开发利用率较高，存在一定程度的地下水超采。大气环境质量较好，大部分地区不存在二氧化硫排放超过大气环境容量问题。水资源总量较少，水环境质量相对较差，整体水污染情况较为严峻。自然灾害危险性较低，生态系统稳定性较强。
(35)太原城市群地区位于山西省中部，属于黄土高原东部的盆地地形，地势相对平坦，可利用土地资源相对丰富。属汾河流域，人均水资源量在500立方米左右，开发利用率较高，存在一定程度的地下水超采问题。大气环境质量整体较好，除太原等中心城市外，大部分地区二氧化硫排放超过大气环境容量问题不严重。水资源总量较少，水环境质量相对较差，整体水污染情况较为严峻。水土流失较为严重，土壤侵蚀脆弱性较高。各类自然灾害的危险性总体较低。
(36)呼包鄂榆地区沿黄河呈条带状分布，地势平缓，地貌类型为河流谷地。土地资源相对丰富，开发强度相对较低。降水较少，本地水资源短缺，农业用水量占总用水量的80%以上。大气环境质量总体较差，部分城市二氧化硫排放超过环境容量，中部地区尚有剩余的二氧化硫环境容量。水环境质量总体差，化学需氧量排放已经重度甚至极度超过水环境容量。属温带大陆季风性气候，气温变化大。生态环境脆弱，开发不当易加剧水土流失和沙尘暴。自然灾害主要是干旱、沙尘以及风灾。
(38)东陇海地区地貌类型多样，山地、丘陵、平原、滩涂、河湖等均有分布，总体上平原及丘陵面积较大。拥有大量可供开发的低产盐田和未利用滩涂，未来可作为建设用地的土地资源较为丰富。年均降水较多，可利用水资源较为丰富，能够满足工农业用水需求。生态环境状况总体良好。临海地带潮流通畅，风速大，水气环境的扩散和自净能力较强。广袤的滩涂湿地具有调节气候、减缓洪水灾害和净化环境等功能。
(39)江淮地区地形以平原、丘陵为主，属亚热带湿润季风气候，温和湿润，日照充足，四季分明。开发强度相对较高，可利用土地资源具有一定潜力。属于长江流域中下游和淮河流域中游，雨量充沛，水资源较为丰富。总体环境质量较好，大部分地区主要污染物排放未超载。长江干流安徽段大气环境和水环境质量总体较好，淮河干流安徽段整体水质轻度污染，巢湖湖区水质为中度污染，酸雨主要分布在沿江地区。
(40)海峡西岸地区沿海岸线呈狭长带状分布，地势由内陆向海岸倾斜，起伏较大，地貌类型主要为低山丘陵和滨海平原。开发强度普遍较高，可作为建设用地的土地资源较为短缺。位于东南诸河流域，雨量丰沛，水资源相对丰富，但河流多为山区独流入海小河流。大气环境与水环境质量总体较好，但南部少数地区化学需氧量排放有一定程度超载。跨中亚热带和南亚热带两个自然地理带，气候温暖湿润，四季常青，夏季多台风，常有暴雨发生。植被种类丰富，植被季相变化不明显。赤红壤为本区代表性土壤。
(41)中原地区地势起伏相对平缓，以平原和黄土丘陵为主。开发强度相对较高，可利用土地资源尚有一定潜力。水资源比较短缺，但过境水资源比较丰富。大气环境质量总体一般，西部的二氧化硫排放已超过大气环境容量，东部尚有一定容量。水环境质量总体较差，化学需氧量排放已超过水环境容量，黄河沿线超载程度较重。属北亚热带与暖温带过渡区气候，具有四季分明、雨热同期、复杂多样的特点。降水集中，分配不均，旱涝灾害严重。
(42)长江中游地区地势起伏相对平缓，地貌类型以平原、缓岗和丘陵为主。开发强度不高，未来可作为建设用地的土地资源较为丰富。水资源丰富，能够满足区内用水需要。但水污染问题较为突出，特别是湘江污染比较严重。大气环境与水环境质量总体较差，大部分地区二氧化硫和化学需氧量排放超过环境容量。属亚热带湿润气候，光照充足，热量丰富，无霜期长，降水丰沛，四季变化明显。降水和温度的年际变化大，常出现干旱洪涝、低温冷寒、春秋连阴雨等灾害性天气。
(43)“绿心”是指城市群中心区域的农林地、水面等农业和自然生态景观，具有防止城市无序蔓延，保护农业发展和区域生态环境的功能。
(44)北部湾地区地势起伏相对平缓，主要为盆地、缓岗丘陵和滨海平原。开发强度较低，可作为建设用地的土地资源较为丰富。雨量充沛，水资源较丰富但分布不均，利用率不高，南部沿海河流源短流急，调蓄能力较低。大气环境与水环境质量总体一般，部分地区二氧化硫排放轻微超载，水环境基本没有超载，但应重视近海海域保护。热量丰富，雨热同期，降水丰沛，干湿季分明。水热资源较丰富，生物资源种类多，植被类型主要为热带季雨林，土壤类型为赤红壤。
(45)成渝地区以平原、坝地、丘陵和中低山地为主。开发强度相对较高，可利用土地资源具备一定潜力。水量比较丰富，水资源保障程度较高。成都平原灌溉农业发达，用水量大，在干旱年份缺水季节易出现水资源紧张状况。成都地区大气环境质量总体一般，水环境质量较差，部分河段化学需氧量排放存在不同程度超载。重庆地区大气环境与水环境承载力较低，二氧化硫排放严重超过大气环境容量，南部县市化学需氧量排放存在不同程度超载。属亚热带湿润季风气候，四季分明，热量丰富，雨量充沛，雨热同期。土壤类型多样，平原以灰色及灰棕色潮土为主，低山及丘陵为紫色土。
(46)黔中地区位于贵州省中部，大部分地区属云贵高原的喀斯特丘陵地貌，城镇基本分布在山间平地（坝子），可利用土地资源较少，但现有开发强度也不高。位于乌江流域，水资源十分丰富。由于地处山区，空气流动性较弱，大气环境质量一般，二氧化硫排放超过大气环境容量较为严重。水环境质量相对较好，除中心城市外，基本不存在水污染超载问题。大部分地区处在石漠化敏感地区，生态系统较为脆弱，需要保护部分山区的水源涵养、土壤保持、生物多样性维护等重要生态功能。
(47)滇中地区属于滇东高原盆地，以山地和山间盆地地形为主，地势起伏和缓。多盆地，集中了全省近一半的山间平地（坝子）。开发强度较低，可利用土地资源具备一定潜力。位于长江、珠江和红河上游，有滇池、抚仙湖等高原湖泊，水资源保障程度较高，但缺水问题较为严重。大气环境质量总体较好，大部分地区二氧化硫排放未超载。水环境总体较好，滇池等部分高原湖泊污染严重。属亚热带气候，日照充足，四季如春，气候宜人，干湿季分明。土壤类型以红壤为主。植被类型多样，多为次生植被和人工植被。
(48)藏中南地区位于喜马拉雅山和冈底斯山—念青唐古拉山之间的藏南谷地，海拔在3500~4500米左右，可利用土地资源不多，但由于人口较少，人均可利用土地资源相对丰富。属雅鲁藏布江流域，水量丰富，大多数地区人均水资源高于2000立方米。大气环境和水环境质量十分优良。属高原河谷地形，降水稀少、气候干燥，土壤侵蚀脆弱性较高，土壤保持、水源涵养等生态功能十分重要。位于印度洋板块和亚欧板块的交界处，地震灾害危险性较高。
(49)关中—天水地区地势由渭河河道向南北两侧呈阶梯状抬升，地势起伏相对平缓，地貌主要以河谷阶地型平原为主体。开发强度相对较高，可利用土地资源具备一定开发潜力。水资源非常短缺，地下水超采严重，形成多个浅层漏斗。渭河水环境污染严重，影响城市供水安全。大气环境质量总体较好，大部分地区二氧化硫排放都未超过大气环境容量。水环境质量总体较差，部分河流化学需氧量排放存在不同程度的超载。属暖温带半湿润气候，四季分明，冬夏较长。降水集中、变率大，易发生水土流失。
(50)兰州—西宁地区处于青藏高原和黄土高原交界地带，地势起伏较大，地貌以山地和河谷盆地为主。开发强度较低，可利用土地资源具备一定潜力。地处黄河上游，气候属半干旱、半湿润区。大多数区域年降水量不到200毫米。大气和水环境质量一般，其中城镇和工矿区是大气污染点状分布的主要区域。水污染呈块状分布，大多数区域化学需氧量排放已超过水环境容量。河谷地带生态系统相对比较稳定，山区土壤保持对该区域生态质量作用明显。
(51)宁夏沿黄地区位于宁夏回族自治区北部，属黄河流经贺兰山和鄂尔多斯台地之间的冲积平原地貌，地势平坦，可利用土地资源丰富，土地资源开发潜力较大。人均水资源量在500立方米左右，开发利用率较高，存在一定程度的地下水超采。大气环境质量较好，大部分地区二氧化硫排放未超过大气环境容量。水环境质量相对较差，水污染较为严重。大部分地区生态系统较为稳定，但受沙漠化的威胁，防风固沙的生态功能重要。
(52)天山北坡地区地形开阔地势平坦，地貌类型主要为山前冲积、洪积扇平原。土地资源丰富，开发强度较低，可作为建设用地的土地资源丰富。水资源较为紧缺，开发利用程度较高，存在河流尾闾湖泊萎缩等问题。地下水超采严重，绿洲内部和边缘地带自然生态系统退化。大气环境质量总体较好，部分城市二氧化硫排放超载。水环境质量总体较差，部分河段化学需氧量排放超载。属典型的大陆性气候，气温变化剧烈，日照充足，降雨少。自然资源相对丰富，冰川和永久性积雪、耕地、草场、天然森林、水域等均有分布。
(54)七区指东北平原等七个农产品主产区；二十三带指七区中以水稻、小麦等农产品生产为主的二十三个产业带。
(55)水源涵养型：主要指我国重要江河源头和重要水源补给区。包括大小兴安岭森林生态功能区、长白山森林生态功能区、阿尔泰山地森林草原生态功能区、三江源草原草甸湿地生态功能区、若尔盖草原湿地生态功能区、甘南黄河重要水源补给生态功能区、祁连山冰川与水源涵养生态功能区、南岭山地森林及生物多样性生态功能区。
(56)水土保持型：主要指土壤侵蚀性高、水土流失严重、需要保持水土功能的区域。包括黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区、大别山水土保持生态功能区、桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区、三峡库区水土保持生态功能区。
(57)防风固沙型：主要指沙漠化敏感性高、土地沙化严重、沙尘暴频发并影响较大范围的区域。包括塔里木河荒漠化防治生态功能区、阿尔金草原荒漠化防治生态功能区、呼伦贝尔草原草甸生态功能区、科尔沁草原生态功能区、浑善达克沙漠化防治生态功能区、阴山北麓草原生态功能区。
(58)生物多样性维护型：主要指濒危珍稀动植物分布较集中、具有典型代表性生态系统的区域。包括川滇森林及生物多样性生态功能区、秦巴生物多样性生态功能区、藏东南高原边缘森林生态功能区、藏西北羌塘高原荒漠生态功能区、三江平原湿地生态功能区、武陵山区生物多样性及水土保持生态功能区、海南岛中部山区热带雨林生态功能区。
(59)生态廊道是指从生物保护的角度出发，为可移动物种提供一个更大范围的活动领域，以促进生物个体间的交流、迁徙和加强资源保存与维护的物种迁移通道。生态廊道主要由植被、水体等生态要素构成。
(60)生态孤岛是指物种被隔绝在一定范围内，生态系统只能内部循环，与外界缺乏必要的交流与交换，物种向外迁移受到限制，处于孤立状态的区域。
(61)国家级自然保护区是指经国务院批准设立，在国内外有典型意义、在科学上有重大国际影响或者有特殊科学研究价值的自然保护区。
(62)世界文化自然遗产是指根据联合国教科文组织《保护世界文化和自然遗产公约》，列入《世界遗产名录》的我国文化自然遗产。
(63)国家级风景名胜区是指经国务院批准设立，具有重要的观赏、文化或科学价值，景观独特，国内外著名，规模较大的风景名胜区。
(64)国家森林公园是指具有国家重要森林风景资源，自然人文景观独特，观赏、游憩、教育价值高的森林公园。
(65)国家地质公园是指以具有国家级特殊地质科学意义、较高的美学观赏价值的地质遗迹为主体，并融合其他自然景观与人文景观而构成的一种独特的自然区域。
(66)人口在地区间的转移有主动和被动两种。主动转移是指个人主观上具有迁移的意愿，并为之积极努力，付诸实践。被动转移是指个人主观上没有迁移的意愿，但出于居住地基础设施建设、自然地理环境恶化等原因不得不进行迁移。推进形成主体功能区，促进人口在区域间的转移，除了在极少数自然保护区核心区必要的生态移民等被动转移外，主要指立足于个人自主决策的主动转移。政府的主要职责是提高人的素质，增强就业能力，理顺体制机制，引导限制开发和禁止开发区域的人口自觉自愿、平稳有序地转移到其他地区。
(67)排污权交易是指在一定的区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。
(68)绿色信贷是通过金融杠杆实现环保调控的重要手段。通过在金融信贷领域建立环境准入门槛，对限制类和淘汰类新建项目不提供信贷支持，对淘汰类项目停止新增授信支持，并采取措施收回已发放的贷款，从而实现在源头上切断高耗能、高污染行业无序发展和盲目扩张的投资冲动。
(69)绿色保险绿色保险又叫生态保险，是在市场经济条件下进行环境风险管理的一项基本手段。其中，由保险公司对污染受害者进行赔偿的环境污染责任保险最具代表性。
(70)绿色证券，是以上市公司环保核查制度和环境信息披露机制为核心的环保配套政策，上市公司申请首发上市融资或上市后再融资必须进行主要污染物排放达标等环保核查，同时，上市公司特别是重污染行业的上市公司必须真实、准确、完整、及时地进行环境信息披露。
(71)新勘探发现的矿产资源富集区，若位于生态环境承载能力较弱和生态功能重要的区域，可以适度开发矿产资源，但原则上应确定为限制开发区域。
(72)“自然资源和地理空间基础信息库”是我国国家空间信息基础设施建设和应用的重要项目，主要建设国家基础地理空间信息目录体系和交换体系、地理空间信息共享服务平台和综合信息库，以及相应的标准规范、管理制度和技术与服务支撑体系。
(73)“宏观经济管理信息系统”是国家电子政务的重点建设项目，主要依托国家电子政务网络平台，通过信息资源、信息共享平台、重点领域业务应用系统和安全保障体系建设，实现宏观经济管理部门的互联互通和信息共享，提高业务管理信息化和科学决策水平。
主办单位：国务院办公厅运行维护单位：中国政府网运行中心