“2003年管理办法修订后，改由公安机关统一管理、监督和指导，公安部门面临很大的压力。这次修订，公安机关是最想推动法规修改的一个部门
《瞭望东方周刊》特约撰稿吴铭|北京报道
似乎已经成了一个规律，北京市养犬管理办法大约每十年就要做一次修订。
在1994年11月、2003年10月，北京市分别通过、实施《北京市严格限制养犬规定》、《北京市养犬管理规定》。如今，对《北京市养犬管理规定》的修订已然提上日程。新的北京市养犬管理办法有望在2013年开始施行。
北京市养犬协会提供的材料显示，2005年至2009年，北京市养犬登记数量从45.8万只上升到95万只，目前登记在册的犬只数量已接近100万只，比2003年实施《北京市养犬管理规定》前上升了6倍。
“北京市实际拥有犬只数量应该有200万只，未登记数量主要集中在远郊县和农村地区。”北京市养犬协会秘书长沈瑞洪告诉《瞭望东方周刊》，一些动物保护组织在进行流浪犬救助、检测过程中，也认为北京市的犬只可能已超过200万只。
和中国其他大中城市一样，城区的迅猛扩展，使养犬问题凸显。城乡结合部拆迁导致流浪狗数量增多。目前，城市狂犬病的形势也不容小视。
同时，过去数年中不断有声音呼吁采取更为宽松的犬只管理办法。有关犬只的管理费、标准等问题也一再受到质疑和批评。
在不同群体的爱恶、冲突与博弈之下，有可能出现北京历史上最为宽松的一部养犬管理办法。不过，作为一项涉及甚众的公共政策，政府、养犬人、非养犬人在其中扮演的角色仍需要进一步明晰。
重点管理区的未来
养犬管理规定，实际上就是明确养犬人的权利和责任。
作为北京市养犬管理办法法规预案研究课题组负责人，中国社会科学院法学研究所社会法研究室副主任于少祥在接受本刊采访时说：“新的管理办法，承认养犬人的权利，但是要加大对养犬侵权以及赔偿方面的处罚力度。比如说有人被狗咬伤，就要加大对养犬人的处罚。”
沈瑞洪则告诉本刊，2012年上半年，北京市养犬协会已做了近150场社区调研，并收集了1万多份调查表，“有养犬人的意见，也含纳非养犬人意见，同时，还有涉犬企业的建议。”
2012年秋天，来自社会各方面的意见整理为草案，提交北京市人大。
在沈瑞洪看来，随着犬只数量的增加，北京市的养犬管理办法经历了一个由禁养到限养再到进一步放宽的过程。
在《北京市严格限制养犬规定》出台之前，北京市禁止养犬，还有专门的“打狗办”。1994年开始“严格限制养犬”，进而到2003年出现“养犬管理”。
“2003年之前，养犬第一年登记费用5000元，确实太多了。原来的管理办法由各级人民政府组织实施。2003年管理办法修订后，改由公安机关统一管理、监督和指导，公安部门面临很大的压力。这次修订，公安机关是最想推动法规修改的一个部门。”沈瑞洪说，“确实有很多不合时宜的条款需要修订，相信这一次的管理办法修订会进一步强调政府的服务职能，为养犬人提供更多的服务。”
10年来，北京变化巨大。本来《北京市养犬管理规定》第七条规定：“本市东城区、西城区、崇文区、宣武区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区为重点管理区，其他区、县为一般管理区。”如今，崇文区、宣武区已经取消，内容势必进行调整。
“目前，北京市的犬只主要集中在远郊县和农村地区，他们的主要功能是看家护院。重点管理区面积有限，宠物狗的数量在全市养犬规模中只占很少一部分，大概有十几万只。”沈瑞洪告诉《瞭望东方周刊》。
北京市养犬管理办法其实主要针对的就是“重点管理区”。比如，根据现行规定，重点管理区内规定喂养的宠物狗成年体高不得超过35厘米，并禁止在重点管理区内饲养烈性犬。
博弈养犬
有关大型犬的规定，也是争议之一。
在沈瑞洪看来，按照犬种划分更为合理。“现在宠物狗的犬种分类已经较为明晰，成年体高超过35厘米的犬种中也有很多种类性格较为温顺，适合作为宠物狗饲养。同时，也有成年体高低于35厘米的犬种，性格相对暴烈，不易作为城市宠物狗饲养。”
他说，大型犬的标准划分其实反映了养犬问题的核心问题：养犬是公民个人权利，政府无法剥夺，但也会造成养犬人和非养犬人之间的矛盾。相比之下，非养犬人数量肯定大于养犬人数量，最终在管理办法修改过程中产生争执。而大型犬的身高划分，反映了非养犬人对于犬只的担心。
“各种各样的意见都有。对于非养犬人来说，有一部分人是可以接受的，虽然我不喜欢狗，我不养，但是你养狗只要不触犯我的利益就没关系。也有特别激烈的，说城市里面就不可以养。各种各样的人都有。”沈瑞洪说。
2007年，中国人民大学公共政策与制度分析研究中心的一项调查显示，32%的非养犬人明确表示反对邻里养犬。而养犬户中只有3%的人认为，邻居反对他们养犬。
在“养犬消极影响极小，可以消除”的选择上，养犬人与非养犬人的比例也超过5:1。
沈瑞洪坦言，现在只能大胆地设想，新的管理办法会更加人性化，服务意识更强。
国家疾病预防控制中心传防处自然疫源性疾病防治办公室主任殷文武在接受本刊采访时认为，无论养犬管理办法如何修改，目标都应该是规范居民养犬行为，提高养犬人的自律行为。“其中，要特别强调养犬人的责任意识。在保障养犬人权利的同时，不能侵害非养犬人的权利，要有足够的守法意识和足够的道德意识。”
按照现行管理规定，宠物犬在每年的5月或6月进行一次年检。年检地点为养犬人居住小区所在的辖区派出所。
事实上，即使在重点管理区，也有很多宠物犬没有登记。
西城区北京市回民医院狂犬病免疫预防门诊病人登记本显示，2012年8月19日白天共有26例患者，其中10例涉及犬只没有注射疫苗，11例注射过疫苗，另有5例不清楚是否注射疫苗。“这26例基本上都是宠物犬咬伤的，没有注射疫苗的犬只基本上都是没有在公安部门登记的。”狂犬病免疫预防门诊大夫告诉《瞭望东方周刊》。
宠物犬在登记时需交纳一定的管理费用，同时免费注射预防狂犬病的疫苗。2003年《北京市养犬管理规定》将“重点管理区”内第一年登记费由5000元降为1000元，以后年度由每年2000元降为500元。
沈瑞洪对新管理办法中养犬管理费用的进一步降低持乐观态度。
同时，沈瑞洪认为，宠物犬每年的年检不要单一地集中在居民区所在派出所，也可以在固定的宠物医院，“将来这些方面可能会有一些修改或者调整。”他建议，北京市养犬协会也可以帮助公安机关分担年检注册的工作。
沈瑞洪说，在此前收集的上万份调查表中，有不少居民对现在在重点区域内“一户一犬”的管理规定有意见，认为有能力的家庭可以饲养多只宠物犬。
推广电子化管理
在讨论放松尺度的同时，有关部门也在寻找更为严格、科学的管理手段。
早在2007年7月，北京市养犬协会就开始着手进行电子芯片埋植工作。到2012年，北京市东城区、西城区、朝阳区等已经陆续进行了电子芯片埋植试点，约有四五千只宠物狗进行了埋植。“截至目前，在电子芯片埋植方面已经积累了不少经验。电子芯片埋植最终肯定要在北京市普及。不过，要有一个逐步推进的过程。”沈瑞洪说。
对于电子芯片埋植的困难，沈瑞洪认为主要来自政策的滞后。“目前，养犬协会只是做一些试点和科普宣传工作，要想大面积推行，必须得到法律法规的支持。真正从根本上解决，还是走人大立法这条路。”对此，他抱有很大信心
当然，对犬只的电子芯片埋植，也必将利于识别流浪犬的身份，方便对流浪犬的管理。
与有人携带的宠物犬相比，目前对市民造成最大威胁的其实是北京日益增多的流浪犬。
对于世界各大都市而言，流浪犬都是一个严峻问题。香港目前登记在册的犬只约为25万只，但实际上总量将近50万只，剩下有相当一部分就是流浪犬。
“北京堪称在城市化过程中流浪动物最多的城市。”沈瑞洪说，其中流浪犬占有重要部分。
10年前，北京大概有6000多条胡同，现在只有不到700条。在城市化进程中，随着住房的拆迁以及居民居住地的迁移，部分犬只被遗弃，流浪犬增多。
“譬如，在朝阳区望京、太阳宫一带，拆迁之后，建起了高楼大厦，村民搬迁过程中，人走了，狗留下来了，致使一些犬只被遗弃，变成了流浪犬。”他说。
为了便于流浪犬的收容和管理，北京市政府专门设立了北京市公安局犬类留检所。“狗的繁殖能力很强，致使北京市流浪犬的数量无法统计。但从近几年的情况看，流浪犬的数量一直是增加的，而且增加的数量非常大。”沈瑞洪说。
流浪狗增多也反映了非养犬人对养犬人的另一个批评：不能对宠物负责，一旦出现不便，就容易遗弃它们。
沈瑞洪说，目前北京市的流浪犬被收容到北京市犬类留检所后，主要有三个去处。
一方面，经过体检和筛选，挑出部分身体条件较好的犬只，在注射疫苗后鼓励市民认养。在每周五的公众开放日，由市民免费领养。
最后一条途径，就是把一些病重和严重残疾的犬只，按照国际惯例经过安乐死之后，进行无害化处理。“譬如香港，流浪犬在收留15天内如果没人认养，就要全部实施安乐死。”沈瑞洪说。
不过，对于这类流浪犬的处理，也存在极大争议。“认为安乐死合理的，就是要把好的留下，不好的、有毛病的、有传染疾病的，就应该把他们处理掉。另一派认为，狗再有毛病，也应该给他们治好。”
殷文武在接受本刊采访中也认为，流浪犬的大量存在是狂犬病产生的重大隐患。通过对流浪犬进行有效管理，能够很好抑制狂犬病的传播。
而其根本，是养犬人在争取更宽松的管理环境的同时，要更加明确自己的责任。