【摘要】：区域行政协议作为一种被广泛应用的区域法治协作机制，具有加强政府间行为协同，解决跨行政区划公共治理问题的重要作用。但区域行政协议的法律效力模糊不清，影响了协议的顺利实施和区域合作的稳定性。为此，需要明确区域行政协议对缔约主体、行政相对人的拘束力问题，以及先后缔结的区域行政协议之间的效力关系、区域行政协议与缔约主体辖区内规范之间的效力等级；在此基础上，还应完善外在约束机制，减少区域行政协议在法律依据、缔结程序、文本内容、纠纷解决等方面的不确定性，来保障其所具有的应然效力能够转化为实然效力。
【关键词】：区域行政协议;公共治理;法律效力;区域合作;拘束力;实然效力;
21世纪以来，区域一体化成为我国经济社会发展的显著特征和重要趋势。长三角、珠三角、京津冀等经济区域多年来的合作发展经验表明，采用签订区域行政协议的方式来加强政府间行为协同，是推动区域协调发展的可行路径。作为一种被广泛应用的区域法治协作机制，区域行政协议所发挥的功能类似于美国的州际协议和西班牙《公共行政机关及共同的行政程序法》所规定的行政协议，是对政府间关系进行一定调整，以实现公共资源在地区之间的共享、交换或重新分配组合。
就区域行政协议的缔结与履行而言，区域政府间的竞争、协调与合作构成了其中行政关系的主线，如何通过协议机制有效激励和约束政府协同行政是当前行政法学研究不可回避的问题。目前，区域行政协议缔结仍缺乏明确的实定法依据，加之其内容未以权利、义务、责任的规约形式呈现，通常依靠地方领导人承诺来保障其实施，由此造成此类协议法律效力的模糊不清及违约的低成本，导致协议履行遭遇困境，最终影响区域合作的稳定性。为此，本文重点围绕区域行政协议对缔约主体及行政相对人的拘束力、区域行政协议的效力层次、如何增强区域协议的实效等问题开展研究，以期对政府间协议治理走向法治化和规范化有所裨益。
一、区域行政协议对缔约主体的拘束力
(一)区域行政协议对缔约主体的拘束力尚未得到现行法律的认可
(二)区域行政协议作为一种对等性的行政契约对缔约主体应具有拘束力
对于第一种观点，本文并不赞同。首先，区域行政协议一般不直接针对缔约各方以外的主体设定权利义务，并且不少协议在缔结之后未向社会公布，其内容的知晓范围仅限于行政机关内部，因而不像抽象行政行为那样具有对不特定对象的直接适用的特征。其次，行政机关制订立法文件或其他规范性文件只能就某一事项进行商讨寻求最为公平的解决方案；而区域行政协议的缔结过程中则存在较大的利益交换空间。再次，行政机关制定的规范性文件通常表现为要素齐整、样式标准的法规范，即便是软法规范，在文本形式上也与国家制定法具有相似性；而从现有的区域行政协议文本来看，协议条款中往往缺乏法律规则的基本要素，也不拘泥于法律文本的基本格式。可见，区域行政协议应属于一种独立于硬法和软法的规范形式，其对缔约主体的拘束力不能从抽象行政行为的法律效力中推导出来。
二、区域行政协议对行政相对人的拘束力
区域行政协议的效力是否会扩展至缔约主体以外的行政相对人，这一问题关乎私人权益保障与区域合作目的的达成。在美国，经各成员州批准和国会同意的州际协议属于州的法律法规，对各成员州的立法机关、行政机关、司法机关和所有公民都具有法律拘束力，州政府及公民都须严格遵守。在现阶段，我国地方政府间缔结的区域行政协议不属于法的渊源，所以不能以抽象行政行为的性质来推导其对相对人同样具有拘束力。考虑到将区域行政协议定位为一种对等性行政契约相对合理，可从合同相对性原则适用及突破的理论入手来探讨其对相对人的拘束力问题。
(一)区域行政协议中适用合同相对性原则所面临的挑战
无论是大陆法系还是英美法系，都以合同相对性作为私法领域合同制度赖以建立的基础，其内涵表现为合同权利义务分配和责任承担仅及于订立合同的当事人。这项重要原则被我国合同立法和司法吸收。若在区域行政协议中适用合同相对性原则，就意味着协议只能约束缔约方，对缔约主体以外的相对人不产生拘束力。
实际上，除一部分纯粹涉及行政机关内部事务的协议外,区域行政协议缔结与实施的影响范围并不局限于缔约各方，众多社会组织、企业、公民也会有意或无意加入这一区域行政活动中。按区域行政协议的文本内容能否在缔约各方辖区内直接适用，可将其分为直接适用型协议和转化适用型协议。前者条款内容较为具体、明确，能直接在缔约主体的辖区内实施。若此类协议的条款涉及区域行政相对人的权利义务分配，协议本身就会对相对人的权益产生直接影响，如《关于长三角食用农产品标准化互认(合作)的协议》第2条对需认证(定)食用农产品的生产企业规定了所应符合的产品标准。后者在内容上过于抽象，其在缔约主体辖区内适用有赖于缔约各方出台相应的以实施细则为形式的规章、行政规范性文件加以转化。实践中，大部分区域行政协议都属于转化适用型协议，如《长江三角洲地区城市合作协议》《泛珠三角区域合作框架协议》《推进环渤海区域合作的天津倡议》等。虽然转化适用型协议本身不能直接影响缔约主体辖区内的公众权益，更谈不上产生跨区域效力,但在缔约主体出台解释性或补充性规章、行政规范性文件对某一领域的公共事务予以细化规定后，会间接影响缔约各方辖区内的行政相对人权益。
由此可见，凡是针对具体区域公共事务签订的区域行政协议，只要在缔约主体辖区内实施都会影响相对人的权益，这无疑给合同相对性原则的适用带来挑战。但对可归于行政契约范畴的区域行政协议来说，其与私法领域的合同一样，也应受合同相对性原则的规制，不能因自身的特殊性而否定该原则的适用性。同时，在区域行政协议对外效力的问题上，也不能固守合同相对性原则，应充分考虑私人权益保障和公共利益维护、个人本位与社会本位之间的平衡。
(二)合同相对性原则突破在区域行政协议中的适用
在私法领域，随着第三人介入契约的情形日益增多，古典契约法赖以生存的合同相对性原则已不能适应现有社会经济关系。各国立法及司法不同程度突破该原则，使受合同拘束的对象不再局限于签订合同的当事人。私法领域合同相对性突破的法理依据主要为诚实信用原则。其要求合同当事人在订立、履行、终止合同的过程须持有真实、善意的意图，在追求自身利益的同时，以应有的注意程度防止损害他人利益、社会公共利益，这使个人行为不受他人和社会约束的理念得到修正。居于下位的合同相对性原则不得不对处于上位的诚实信用原则作出一定程度让步。
德国学者毛雷尔指出，“公共利益和个人利益是有时相互一致，有时相互冲突的。”无论是强调两者的一致性还是冲突性，在对公共利益进行调整和分配时，都不可避免地会影响到个人利益。在区域合作治理中，单凭地方政府间的协同行动并不足以达成区域协调发展目的，还有赖于通过区域行政协议为非政府主体设定权利义务，使其给予相应的协助与配合。当公共利益与个人利益相一致时，两者间主要表现为相互转化、转换与包含的关系，增进公共利益也从根本上保护了个人利益。但在某些特定情形下，公共利益与个人利益之间难免产生冲突，个人利益也会因公共利益的维护而遭受损害，如在有关跨区域公共服务项目的行政协议中，可能会涉及征地、房屋拆迁等，此种协议会对特定人的权益产生减损效果，这就需要赋予利害关系人正当程序下的防御性权利。因此，在一定范围内承认区域行政协议对行政相对人的拘束力，有助于保障其通过各种形式参与协议的形成，当自身合法权益受到不利影响时，能够及时申请救济，促进公益与私益的平衡。
就现有区域行政协议而言，其内容具有多样性，少部分直接涉及相对人权利义务分配，大部分因涉及政府间合作安排的具体公共事务而间接影响特定公众的权益，还有一部分因仅规范缔约机关的内部事项而不具有通常意义上的利害关系人，并非所有协议都存在适用合同相对性突破的情形。只有当协议内容及其实施已经影响或将来很可能影响相对人的权益，且其权益值得法律保护时，才宜肯定协议效力的扩展。比如，涉及区域内基础设施规划的协议，往往具有对公众现实或未来生活的形成功能，故应设置必要的公众参与程序对协议予以正当化。
三、区域行政协议的效力层次
区域政府间合作是一个不断深化和调整的过程，缔约主体可能会就同一事项先后缔结两份内容相冲突的区域行政协议，因彼此间不存在明显位阶之分，如何适用上述两份协议就需要明确其效力关系。同时，考虑到区域行政协议的实施大多有赖于缔约方在各自辖区内制订相应的规章、行政规范性文件，为避免区域合作政策在落实中出现走样的现象，也有必要厘定区域行政协议与缔约主体在各自辖区内制定的规范间的效力等级，使其成为对缔约方具有实际约束效果的行为规则。
(一)先后缔结的区域行政协议之间的效力关系
当对同一事项，先后订立的两份区域行政协议作出相冲突的约定时，确定这两份协议的效力关系，需分相同的缔约主体和不完全相同的缔约主体两种情形来讨论。
当两份协议缔约主体完全相同时，可参照“新法优于旧法”原则，对前后协议约定相冲突的同一事项，适用后缔结的协议。前协议与后协议没有冲突的部分效力如何，需根据具体情况来判断。若后协议旨在废止前协议，则前协议应当停止实施；若后协议旨在补充前协议，那么前后协议间没有冲突的部分均有效力；若后协议旨在变更先协议，则前协议只有变更部分不产生效力，其他部分依然有效。
多边区域行政协议中，可能会出现前后两份协议缔结主体不完全相同的情形。比如，甲乙丙丁就某一事项缔结了A协议后，甲乙又与戊己就同一事项达成了B协议。当AB存在冲突时，对同时参加两个协议的甲乙来说，在理论上也可参照“新法优于旧法”原则，即按照B协议履行其义务；而对只参加一个协议的丙丁戊己来说，各自签订的协议均有效力。但若同时参加两个协议的甲乙只履行B协议，则会给A协议中其他缔约主体的权益造成损害，由此产生违约责任承担问题。更为妥当的处理方式为甲乙与丙丁通过协商对A协议进行修改，确保其得到有效履行，或者是甲乙待A协议履行完毕后再与戊己缔结新的协议，或者是甲乙在与戊己缔结B协议时，将A协议的内容告知戊己，尽力避免两份协议内容冲突。
(二)区域行政协议与缔约主体辖区内规范之间的效力等级
对于区域行政协议与缔约主体辖区内的规范之间效力等级，理论界存在三种观点，即辖区规范优先说、对等说和区域行政协议优先说。辖区规范优先说认为，缔约主体辖区内的规章、行政规范性文件的效力均高于区域行政协议，当两者内容发生冲突时，应适用前者的规定。对等说认为，区域行政协议与缔约主体辖区的规章、行政规范性文件的效力等级相同，若两者发生冲突时，应参照“新法优于旧法”原则。区域行政协议优先说认为，区域行政协议的效力比缔约主体辖区内的规章、行政规范性文件都高，当两者发生冲突时，应适用区域行政协议的规定。
通过对上述观点的比较，并考虑我国区域合作实情和国家结构形式，本文认为宜采用区域行政协议优先说。理由在于，在签订区域行政协议前各方均享有选择是否接受及如何接受协议约束的自由，而一旦签订协议，就意味着对自身权力作出限制，不能随意撤回或改变这种“自限”的意思表示。此外，考虑到我国是单一制国家，中央利益高于地方利益，区际利益高于单个行政区域的局部利益，而区域行政协议和缔约机关辖区内的规范都不涉及主权问题，所以何者优先适用只能以最有利于增进区际利益为标准。可以说，区域行政协议最为关键的作用就是推动区域间协调发展及解决区域纠纷，当协议与缔约主体辖区内的规范发生冲突时，只有优先适用区域行政协议，才能保障协议的履行和实现区际利益最大化。
综上，可得出如下结论：任何一个缔约主体签订的区域行政协议效力都比其单独制定的规章或行政规范性文件高。具体而言，省级政府签订的区域行政协议效力高于其单独制定的规章的效力；有立法权的市级政府签订的区域行政协议效力高于其发布的规章，但低于同级和上级人大常委会制定的地方性法规，也低于省级政府制定的规章；不具有立法权的地方政府及政府职能部门签订的区域行政协议效力仅高于其制定的行政规范性文件。
四、增强区域行政协议实效的对策思路
正如英国哲学家霍布斯所言，“不以强力防卫的信约永远是无效的”,单凭缔约主体对其所享有的行政权力的自我约束不足以保证区域行政协议效力的实现。因此，为保持缔约各方合作的稳定性，还需要完善外在约束机制，减少区域行政协议运行的不确定性，淡化其强制性不足的特征。
(一)赋予区域行政协议以合法地位并确认其法律效力
(二)完善区域行政协议缔结中的公众参与程序和上级机关监督程序
区域行政协议的缔结是由合作意向的达成、磋商、起草、签署等多个行为环节构成动态行政过程，在现代行政法平衡理论模式下，强调以行政相对人参与、行政系统内部监督的方式对区域行政行为进行事中控制。目前，区域行政协议主要是通过行政首长联席会议这一程序平台制定的，协议缔结的进展取决于首长间是否能达成一致。这种以行政首长强力推进为特征的协议缔结程序是比较适合我国国情的，但也存在缺乏公众参与、上级机关监督不足等缺陷，需要从制度上予以完善。
鉴于区域行政协议的内容往往事关公共利益配置的优化，在其缔结过程中设计公众参与程序的重要性不言而喻。但公众参与的适用范围并非越广越好，应以区域行政协议是否与公众存在利害关系为标准。当存在法律上值得保护的利益时，缔约主体应当征求其辖区内权益受到协议影响的公众的意见；若存在的是事实利益，缔约主体则可以征求区域公众的意见。而对公共利益及私人利益不产生实际影响的协议或者涉及国家机密、商业机密和个人隐私的不宜由公众参与的协议，其缔结就不需要经过公众参与程序。在实践中，区域协议缔结的过程大多是在行政机关内部运作，社会公众缺乏相应的参与机会和渠道。对此，需要在法律上明确适用公众参与程序的区域行政协议缔结过程中所应遵循的步骤，即缔约各方通过沟通达成合作意向——形成协议草案——征求辖区内利害关系人和专家的意见——签署协议——向社会公示。对于公众参与协议缔结的形式，应根据具体情形作出最适宜的选择。当协议内容与该区域公共利益间存在普遍、密切的联系时，可采用网络问卷调查的方式征求意见；当协议内容涉及缔约方辖区内相对人的权利义务，且相对人数量相对有限和明确时，可选择听证会、座谈会等方式征求意见。
(三)规范区域行政协议的条款设计
(四)明晰区域行政协议纠纷解决方式
鉴于区域行政协议是缔约各方在平等协商基础上签订的，各方通过自主协商的方式解决纠纷符合协议之本义，也有利于维护各方关系的和谐，一般可将其作为纠纷解决的首选方案。若当事方间无法自行达成解决纠纷的方案，则可以引入各缔约方都认可、与该纠纷无利益冲突的主体作为第三方进行调解，更加公正、中立地协调和处理纠纷。考虑到协商与调解均有强制力不足的缺陷，还需以较为刚性且具有权威性的方式，即行政解决方式作为补充。在我国行政管理体制下，上下级机关之间是一种领导与被领导的关系，其主导理念就是命令与服从，因此上级机关对区域行政协议纠纷作出的处理方案比较容易得到作为缔约方的下级机关的尊重和切实履行。在具体处理机关的选择上，宜采取逐级处理的方式，即由各当事方请求其共同的上一级行政机关作出处理决定，若对这一处理决定不服，则可以向该处理机关的上级机关提出申诉，但若是国务院作出的处理决定则为终局决定。
至于是否可以通过仲裁、司法途径解决区域行政协议纠纷，目前在国内学界尚存在一定的争议。本文认为，无论是采用仲裁还是司法途径来解决区域行政协议缔约主体间的纠纷，均面临短期内难以克服的体制机制障碍。就仲裁而言，由现有的仲裁机构来审理涉及不同地区公益协调和地方政府间关系的区域行政协议纠纷并不适宜。而将区域行政协议缔约主体间的纠纷交由法院来审理，不仅与司法权不宜过多干涉行政主体内部事务的行政法基本原理不相符，还会破坏我国现有司法权、行政权的配置框架，并带来跨区法院设置的难题。但当区域行政协议损害到行政相对人的权益时，仍有适用司法救济的空间。在实践中，区域行政协议的内容通常涉及行政许可、行政确认、征收征用等多种行政行为类型，协议的缔结与履行往往可以与其他行政活动形式结合起来、连续作出，成为外部行政行为的重要一环，从而对相对人权益产生实际影响，所以有必要建立区域行政协议的司法审查机制，允许相对人对能够纳入行政诉讼受案范围的行政行为提起行政诉讼。
综上，区域行政协议纠纷解决方式的采用宜遵循如下次序：先由当事双方就争议事项进行协商，如无法达成一致，再引入其他区域的同一级别行政机关或专业机构和组织来居间调解。若当事双方能达成解决纠纷方案，就应订立书面调解协议，作为对原行政协议的修改和补充。若经过调解双方未能达成协调方案，或因一方违反调解协议而引发新的纠纷，则应上报共同的上一级行政机关加以处理。