导语：如何才能写好一篇养老机构调研方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
中图分类号：G642文献标识码：ADOI：10.16400/ki.kjdkx.2016.11.090
AbstractUnderthebackgroundofpopulationaging，theelderlyinChinaisgrowingdemandforpension，familypension，communitypension，pensioninstitutionssuchaspensionmodeandnow，forthestudyofvariouspensionmodelhasbeenmoreandmoreattentionintheacademiccircles.InthisintervieweightdistrictofNanjingCity，50pensioninstitutionsbasedontheresponsibleperson，andtheelderlyandthenumberofpensioninstitutionsconductedaquestionnairesurveytointerviewsurveydata，thedevelopmentstatusoftheagedandfacessomedevelopmentdilemmatobediscussedandanalyzed.
Keywordsold-ageinstitution；currentsituation；dilemma
为了了解老龄化背景下的机构养老方式的现状、困境与需求，我们从南京市玄武、栖霞、鼓楼、秦淮、江宁、雨花台、浦口以及建邺等区200多家养老机构中抽取了50家具有代表性的养老机构，邀请其机构负责人进行访谈，并与其中多家养老机构的老年人进行问卷调查。通过对访谈调查数据加以整理，我们对机构养老的发展现状及所面临的一些发展困境进行了探讨和分析。
1现状分析
从养老机构的性质来看，目前的养老机构以民营为主，且多为养老院（老年公寓）等单一养老形式，即养老机构内部医养结合程度不高，难以为老人提供医、养、护、送等综合。在访谈的50家养老机构中，民营机构占据43家，公办公营6家，公办民营仅有1家。其中39家为养老院（老年公寓），11家为康复中心。8家是连锁机构，10家机构带有社区化的特征，24家属于高端层次，26家为中低端层次。
从养老机构的设施与服务状况来看，养老机构一般都具备电视机、冰箱等基础服务设施，但是吸氧机、吸痰机等医疗设备只是少数康复中心机构才具备。在文化娱乐设施上，多数养老机构都是不完备的，或是一厅多用、分工不细，甚至部分设施齐全的也没有好好利用，而是闲置浪费资源。
2机构养老面临的发展困境
2.1机构养老面临着资金短缺的困境
50%的养老机构负责人认为资金短缺是其机构养老面临的最大困难和问题之一。导致机构资金短缺的原因包括：昂贵的租金缴纳、机构员工的工资支付、机构的管理运行、对入住老人的服务照料等等各方面，这些仅仅依靠入住老人所缴纳的入住费用是远远不够的。也正是因为如此，多数养老机构的设施都比较落后、破旧，亟待更新，入住老人的生活条件也比较艰苦，特别是那些比较低端一点的养老机构。
2.2政府对于机构养老的支持力度小
2.3机构养老的专业人员不足
目前我国机构养老的专业化人才相当缺乏，没有形成职业化发展模式。在调研的机构中，除去部分养老机构，大部分机构都面临着专业人员不足的困境。这种专业人员的不足表现在管理者、医师、医生、护工、后勤人员、专业社会工作者和心理咨询师等各种职业身份中。68%的机构管理人员的平均受教育水平为大专/本科，32%的为高中/中专及以下，平均受教育水平为研究生及以上的所占比例为0%。在护理人员的平均受教育水平的调查中，80%处于初中及以下的水平，仅有两家养老机构的护理人员有一半及以上的人持有中级或以上的护理资格证。并且，护理人员的年龄分布绝大部分处于40～59岁这个区间，年龄总体偏高。专业知识和技能的缺乏，加之机构员工年龄分布的不合理，使得老年人难以享受到更好的服务。
经访谈了解，专业人员不足主要是由于养老机构工作劳累辛苦但是工资水平较低导致的。每一家养老机构对于专业人才都表示热烈欢迎，但是他们欢迎人才，却难以留住人才。都在访谈的50家机构中，护理人员的平均月收入大概为2886元/人。对于提高工资水平来招募专业人员的做法，他们往往有心无力。其实，该收入水平在这类职业中是比较正常的，但是对于专业人员而言，特别是对于非本地人员而言，这种收入可能无法满足他们基本的生活需求。所以，在这种情况下，养老机构只能招募那些专业水平低但是愿意留下来的人。
2.4机构养老的服务管理体系不健全，服务管理水平较低
服务管理体系的不健全，服务管理的效率低、效益差，使得机构服务管理水平也比较低，这对于入住老人及其家人、机构、机构管理人员和员工而言都是不利的。所以，养老机构在自我建设和发展的过程中要注意建构一套合理的包括餐饮与营养方案护理体系、紧急救治技能体系、长期照护服务体系、临终关怀方案、心理解决方案、健康管理方案、慢性病管理方案、餐饮与营养方案或营销管理体系等方面的服务管理体系/方案，使机构能够走上专业化道路。
2.5机构养老缺乏亲情交流，老人多感到孤独无依
通过访谈调查，我们看到了机构养老的现状以及其所面临的一些困境。发现问题是相较简单的，问题的解决往往是复杂且难以执行的，但是解决问题才是发现问题的意义所在。在人口老龄化速度加快的时代背景下，机构养老仍占据着举足轻重的地位，在国家养老服务体系中它具有“支撑”地位而不仅仅是“补充”。所以，对于机构养老的发展我们仍需予以足够的重视。我们也期待能够从企业管理、专业发展实践、政府等多种角度出发、共同努力，促进机构养老朝着专业化、标准化、规范化和职业化的方向发展，进一步健全和完善国家养老服务体系建设，为老年群体提供一个舒适的养老环境，使养老成为一件乐事而不再是个人、家庭和社会的负担。
基金项目：南京林业大学2016年大学生实践创新训练计划项目（2016NFUSPITP119）
参考文献
[1]李骏.多元化养老[J].社会观察，2007（4）：8.
[2]穆光宗.我国机构养老发展的困境与对策[J].华中师范大学学报，2012（2）：31-35.
[3]吴敏.基于需求与供给视角的机构养老服务发展现状研究[M].经济科学出版社，2011.10.
按照学习实践活动《实施方案》的要求，我厅深入学习实践科学发展观活动将由学习调研阶段转入分析检查阶段。今天大会的主要任务是：对学习实践活动第一阶段工作进行总结，并对开展第二阶段工作进行安排部署，进一步深化认识，明确任务，采取更具针对性的措施，继续推动学习实践活动深入开展。这次会议，既是阶段小结和转段动员，也是一次再加温、再鼓劲的大会。下面，我代表厅党组讲三点意见。
一、突出实践特色，学习实践活动开局良好
根据中央和自治区党委关于深入开展学习实践科学发展观活动的部署和要求，自*月*日以来，在自治区学习实践活动第7指导检查组的精心指导下，我厅学习实践活动经过动员部署、集中学习、相互交流、专题调研、广泛讨论等重要步骤，全面完成了第一阶段任务，各项工作进展顺利，开局良好，取得了阶段性成效。
（四）特色突出，活动扎实。为将学习实践活动引向深入，厅党组结合民政工作实际，突出民政为民主题，着重解决困难地区和困难群众的生活问题，精心设计了“民政为民、寒冬送暖”活动载体，确定了开展以捐赠新衣被为主要内容的“送温暖、献爱心”社会捐赠活动；为城市低保对象每人发放*0元取暖补贴、春节为城乡低保对象、农村五保和重点优抚对象每人发50元饺子费；对全区*7所各类福利机构取暖和安全越冬进行全面检查，解决实际困难和问题；及时足额发放城乡低保补助金和城乡医疗救助资金；抓好年度危房危窑改造的扫尾验收和资金兑付，使更多的困难群众早日喜迁新居；组织城乡社区开展文化大演练活动；春节为城市无固定收入和农村*0岁以上的老年人每人发放*0元高龄生活补助金等十项具体活动，并研究制定了活动的具体方案，明确了责任领导、责任处室、完成时限、具体措施和工作要求，使学习实践活动与推动民政工作的科学发展紧密结合，相互促进，相得益彰，创造性地突显了活动的实践特色。
关键词：新型；农村社会养老保险；难点；对策
对于以农业为主的我国，农民养老已成为我国现代化进程中不可避免的难题。近年来，学术界不同学者对于新农保存在问题提出了不同的意见和一些解决方案。此次对调研区调研，从具体的国情出发，实事求是地分析新农保实施过程存在的难点，找到解决问题的方案。
一、新农保概念
农村社会养老保险是指从个人，集体和政府多个方面筹集资金，将符合条件的农村居民纳入被保险的范围，以达到所需的养老保障金待遇，保障农村居民老年时的基本生活为出发点，为带有社会福利性质的一种保障制度。新型农村社会养老保险制度是在总结完善我国上世纪90年代开展的农村社会养老保险（简称老农保）制度的基础上建立起来的一项崭新制度。①
二、新农保试点的实施现状
自制度实施以来，河北省已有37个试点县开展，2011年已有106个县开始试点工作。此次调查，从农民对新农保的参保需求、认知、意见以及农民的经济状况等方面客观反映了当前河北省新农保实施的现状，分析存在的问题总结对策。
（一）调查对象的基本情况。本次调查以河北省邢台市威县常屯乡为调研区，抽取300户进行访问。从受访者的学历分布上来看，学历层次普遍偏低，小学及以下水平学历层次比重占到80.1%，初中学历层次占到13.6%，高中（含中专）占4.2%，大专及以上占2.1%。
（二）参保意愿和参保率。调查显示，65.3%的村民表示愿意。30.9%的村民表示“等等再看”，许多村民表示，他们对新农保持怀疑态度，表示如果其他人都参保的话就参保，还有3.8%的村民表示“不愿意”继续参保。
（三）农民的参保层次及满意度。通过访谈，大部分村民表示，政府在介绍新农保时，他们眼光只局限于缴费最小的档次，因为对于农民来说他们的经济状况也只能选择最低档次，只有大概4%的村民选择高层次。在对养老金金额满意度调研显示，56.10%的受访村民满意度一般，34.14%受访村民表示满意，9.76%的受访村民不满意，总体满意度较低。
三、调研区新农保难点及其分析
四、新农保的对策
（三）合理设置缴费档次。国务院指导意见规定的建立新农保个人缴费比例是每年100元、200元、300元、400元、500元这五个档次，更高级别的支付标准是政府鼓励在有条件的地区建立。参保人可以自由自主选择其缴费档次、多缴就能多得。这个受到试点地区经济发展水平和农民收入水平的限制，缴费档次较低的是多数受访村民选择，可以根据情况适当的去提高不同缴费档次的财政补贴额度，吸引农民积极参保，稳定续保率。④
（四）加大补贴力度，提高个人账户的收益率。建立完善的农村养老金融的支持机构，农村社会养老保险分为纳费养老金系统和非纳费养老金系统，两个计划结合发展。根据中国的具体国情纳费农村社会养老保险基金筹集以“国家融资为主，个人融资为辅”为原则，贫穷落后地区养老一个人缴纳保费为主，建立个人账户，再由政府财政补贴为农民设置养老保险。
老年人等弱势群体参加新农保是得到了政府鼓励的，同时政府也在积极的争取中央政府和地方政府财政补贴。为了解决农村特困家庭（农村孤儿、重度残疾人、五保户、低保户）无力缴纳保费的问题，基层政府可以以村委会的名义上报，积极争取中央政府对困难地区财政转移支付和对新农保政策的支持，对困难家庭实施参保补贴。实现贫困地区的老有所养、老有所依。（作者单位：民族学院）
注解：
①城乡居民社会养老保险知识问答.隆安县政务信息网
②穆怀中.闫琳琳.新型农村养老保险参保决策影响因素研究.人口研究.2012（1）.36卷1期：74-82.
③仇建国.完善我国新型农村社会养老保险制度探索.北京劳动保障职业学院学报.2009（3）.第4期：14-15.
④曾映雪.周尚成.朱鹏.新型农村养老保险试点调查分析-以某市农村为例.经济研究导刊.2011（35）：35-37.
参考文献：
[1]城乡居民社会养老保险知识问答.隆安县政务信息网
[2]穆怀中，闫琳琳.新型农村养老保险参保决策影响因素研究.人口研究.2012（1）.36卷1期：74-82
“互联乐帮”养老模式，体现了“老有所为”和“老有所乐”的理念，有助于老年人力资源的开发效用最大化，在人口出生率下降，家庭养老压力增大，社会劳动力不足的新背景下，此模式在一定程度上缓解养老社会人力资源不足的压力。作为家庭养老和机构养老的一种补充形式，通过老帮老，老少互帮，促进邻里及陌生老龄人之间交往，能满足老人的情感需求，建立老人的社会关系，对老年人身心健康也有着非常积极的影响，有助于乐龄群体产生更多的共同语言，在接触的过程中彼此都体验到快乐。
二、实验项目的基本思路、基本内容、研究方法：
（一）基本思路
（二）基本内容
1.丰富老年人多样化需求
2.设计不同群体、不同层次的乐帮项目。
根据区域分：街道居委示范社、乡镇农村示范社、居民小区示范社、中小学校示范社、老年协会示范社。根据健康状态分：自理型、半自理型。根据需求分：生活解忧型、医疗护理型、精神关爱型、敬老爱幼型。
3.建立养老信息化机制
庭紧急救助系统，用来监护独居或寡居的老人。
4.推广互助养老服务理念
在创建学习型城市的背景下，推动社会学习型组织建设，推广不以任何物质报酬为目的的条件下，满足和改善社区老人的日常照料和护理需求开展的养老服务理念。推进互助型、储蓄型养老服务长效机制建设，丰富互助养老服务的内涵和形式。
5.营造敬老爱幼良好社会氛围。利用假期，组织大中小学生开展敬老助乐社会实践，同时让乐龄人士的人生经验及智慧转化为教育下一代的丰富资源。
7.推动政府层面对互助养老的政策支持，如果本项目正式确立为省市重点课题规划，争取用县社区教育领导小组的名义，发动教育系统组织学生开展活动，发动街道办事处、乡镇发动居委、农村开展活动，社区学院进行有效的业务指导和项目管理。
（三）研究方法
三、预期成果：
2.形成一套互助养老管理配套制度和激励机制。
3.建成一批有代表性的实验示范点。
四、前期准备
1.调查研究
设计调查问卷，面向老年协会、居委、老年学院学员发出调查问卷，了解老年群体的对养老服务的关切度和需求情况。申报课题材料。
2.制定实施方案
3.任务分解
本课题由本人组织动员、方案实施，制定计划表。由社区学院校级领导组织实施，其中党支部书记×××负责街道社区试点，副校长×××负责中小学校试点，校长助理×××负责老年学院、老年协会试点，×××镇校负责人×××、×××镇负责人×××、×××镇校负责×××分别负责乡镇村试点。×××、×××负责资料、图片收集、论文撰写。
4.参考文献：
《人口老龄化背景下的中国老年志愿者服务》王放中国青年政治学院学报2008年第4期
《人口老龄化背景下社会养老模式探索》薛晓鸣（江苏省广播电视总台，江苏南京210008）
《美国全面的老年人服务项目模式》王秋梅田新平沈悌(北京协和医院内科,北京100730)
根据《__市人大常委会20__年工作要点》安排，市人大常委会组织调研组，于20__年7月23日至7月28日在市人大常委会潘其弟副主任的带领下，到平果、田阳、__区、隆林、西林和__矿务局等县(区)、企业开展调研，调研以全市企业养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险的收缴、使用情况，社会保险管理机构、管理制度的落实情况，以及贯彻《中华人民共和国社会保险法》(以下简称《社会保险法》)的实施情况为重点，调研方式主要有采取座谈、走访和查阅资料等。并委托__、__、__、__、__等县人大常委会开展调研。现将调研情况报告如下：
20__年7月1日实施《社会保险法》以来，我市各级人民政府高度重视社会保险工作，将社会保险各项量化目标任务，分解到各县(区)政府，层层建立责任制。通过依法推动、宣传发动、部门联动和监督促动等有效措施，全市社会保险工作取得良好工作成效。
(一)社会保险管理机构建立健全。市、县(区)两级人民政府共建立社会保险经办机构60个，其中市社会保险事业局1个，县(区)社会劳动保险事业管理所__个，县(区)城镇职工基本医疗保险管理中心__个，县(区)失业保险管理所__个，县(区)机关事业单位养老保险所__个，县(区)城乡居民社会养老保险所__个，实际在岗人数471人(其中：编制内370人，聘用101人)。市政府于20__年5月成立了__市社会保险监督委员会，各县(区)也都相应成立社会保险监督委员会。
(二)社会保险扩面征缴逐年增加，待遇不断提高。20__年，全市企业职工基本养老保险参保人数154238人，与上年同比增长15.9%，完成养老保险费征缴109442万元，与上年同比增长18.5%;失业保险参保人数__5278人，完成年度任务__5000人的100.2%，完成基金征缴7865.47万元，与上年同比增长__.52%;基本医疗保险参保人数540840人，占任务470000人的__5.1%，完成基金征缴47758万元，与上年同比增长18.3%;工伤保险参保人数__8574人，与上年同比增长17.5%，完成基金征缴3__6万元，与上年同比增长29.4%;生育保险参保人数__9818人，与上年同比增长5.3%，完成基金征缴2203万元，与上年同比增长8.5%。到目前为止，已对企业退休人员养老保险待遇进行了8次调整提高，其他险种待遇也逐步得到提高。
(三)社会保险基金通过预算实现收支平衡。三年来，全市的失业保险、基本医疗保险、工伤保险、生育保险的收入都大于支出。20__年，全市企业职工基本养老保险基金缺口__059万元，缺口资金按财政分担机制由自治区财政和当地财政按7:3比例承担，通过财政调剂，其中：自治区财政承担8441万元，市本级财政承担1841万元，各县(区)财政承担1777万元，财政补助资金及时到位，实现企业职工基本养老保险基金收支平衡。截止20__年6月，全市企业职工基本养老保险金缺口2__74万元，缺口资金从历年累计滚存结余中支付。
(四)社会保险基金管理基本规范。全市社会保险基金管理基本做到由财政专户储存，专款专用，实现收支两条线。审计部门加强专项审计，发现问题，及时纠正。从调研的情况看，目前我市社会保险基金的管理制度比较健全，业务流程比较规范，近几年没有出现违法违规的问题。
(五)社会保险服务水平有所提高。各县(区)强化社会保险对外窗口服务，认真开展“阳光社保”活动，公开办事流程，简化办事程序，方便群众办事，提高服务效能。全市离退休人员养老保险社会化管理服务率达92%，社会化发放和支付率达100%。
全市社会保险工作总体运行良好。但在调研中，发现社会保险工作仍然存在一些问题和困难。
(一)法律宣传不到位，部分企业参保意识差。各级政府对社会保险有关法律、政策的宣传不够深入、面不够广，部分企业领导和职工思想认识不足，存在选择性参保、隐瞒缴费工资基数、欠缴社会保险费等现象。如，__木业、__锰业两家企业选择性参保问题突出，20__年申报参加医疗保险的有近400人，而申报参加养老保险的仅__0人;__市__矿业有限公司，20__年实发工资人数245人，20__年1月---__月参加养老保险缴费人数仅为20人。
(二)养老保险基金缺口大，支撑能力下降。从20__年度和20__年上半年企业职工基本养老保险基金收支情况来看，全市企业职工基本养老保险基金缺口存在逐年加大趋势，其主要原因：一是企业参保单位欠费严重造成收不抵支。截止20__年6月止，全市有520个参保单位欠缴养老保险费，累计欠费达23__5万元，390个单位欠缴失业保险费，失业保险费累计欠费3850万元。二是退休人员增加，人口老龄化，养老保险金支付增大。20__年6月底，退休人员622__人，比上年同期增加3372人，同比增长6%。三是连续八年提高了养老保险待遇水平，支出增幅大于收入增幅。20__年人均养老保险金已提高到1894.57元，比2005年的月人均养老金615元增加了__79.57元，增幅208%。由于一方面参保单位严重欠缴，一方面退休人员增多、待遇
提高，增加支出，致使全市基本养老保险基金缺口不断加大，支撑能力下降。20__年度全市基本养老保险基金累计滚存结余44482万元，可支撑月数4.38个月，至20__年6月底可支撑能力仅为3.8个月，低于全国6个月的警戒线标准，比全区平均支撑月数少__.1个月，处于风险警戒线以上。(三)企业生产经营不景气，社会保险基金收缴难度大。受经济大环境的影响，一些企业存在生产经营管理问题，经济效益欠佳，在对历年欠费还没有偿还的同时，当年又产生了新的欠费，造成企业社会保险累计欠费不断加大。如：__矿务局近几年一些矿井受____开发投资集团有限公司__航运枢纽工程和____航运枢纽工程蓄水影响，存在安全问题，生产不正常，还有一些矿井因资源枯竭关闭，造成煤炭产量大幅度下降。此外，20__年以来煤炭市场疲软，供大于求，煤炭价格下滑，企业生产经营十分困难。截止20__年6月止，__矿务局累计欠缴养老保险费8840万元，失业保险累计欠费达1079万元。由于__矿务局严重欠缴，影响了全市企业职工基本养老基金的正常运转，任由__矿务局欠费继续加大，有可能导致无法完成20__年度自治区下达给我市基本养老保险基金的征缴任务，按财政分担机制将由市级财政来承担由此造成的基金缺口。
(五)经办机构人员不足，服务社会水平滞后。社会保险部分经办机构大都成立于上个世纪八九十年代，当时业务少，配备的人员编制也少。随着社会保险事业的发展，现有的人员编制已不能满足现在的工作需求，存在人员力量不足，年龄老化，信息管理专业人员少，服务社会质量不高的问题。如：市本级医疗保险参保征缴和待遇审核窗口经办人员仅6人，每天的服务量平均达300人次，平均人接待约50人次。此外还要管理市本级6万多参保人进行带金融功能社会保障卡的信息核对和3万多本新居保证的打印和发放工作，工作压力很大。
从调研的情况看，目前全市社会保险工作总体良好，成效明显。但面临的形势也很严峻，主要是社会保险扩面征缴难，企业累计欠缴数额大，有可能导致全市企业职工基本养老保险基金收支失衡，将极大增加财政负担。为进一步推进我市社会保险工作，提出以下意见、建议。
(一)进一步提高思想认识，加大宣传力度。贯彻实施《社会保险法》落实社会保险各项政策，事关广大人民群众切身利益，事关社会和谐稳定，是整个社会保障工作的核心。各级人民政府要进一步提高思想认识，高度重视社会保险工作，认真组织力量，采取多种形式，加大《社会保险法》和社会保险有关政策的宣传力度，不断增强用人单位的守法意识和群众的参保意识，使社会保险的参保工作成为广大群众的自觉行为。
(三)进一步提高政府服务企业工作水平，促进企业摆脱困境。政府要增强服务企业意识，加大对严重欠缴社会保险费企业的调查研究，查找原因，组织力量解决企业生产经营中的困难和问题，帮助企业走出困境，提高企业的经济效益，推动企业社会保险的征缴。
(五)进一步强化社会保险队伍建设，提高服务社会工作能力。一是要增加社会保险经办机构人员编制，解决目前工作人员不足，工作压力大的问题;要适当提高县(区)经办机构级别和干部级别，改善单位机构干部级别较低的现状，进一步激发社会保险经办人员的工作积极性;二是要加大信息数据管理和法律法规的业务培训，提高社会保险管理人员的业务素质和执法水平;三是要保障各项业务经费，满足开展业务的需要。
关键词：筹资机制；风险管理；农村养老保险
1.文献综述
我国现行的农村养老保险制度的框架是1992年由民政部出台的《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称为《基本方案》）确定的。在《基本方案》中，明确指出建立农村养老保险制度要坚持“四个原则”的方针，即坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；坚持自助为主、互济为辅；坚持社会养老保险与家庭养老相结合；坚持农村务工、务农、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向。在这一方案出台后，民政部门迅速投入到我国农村养老保险制度的建立工作中，并取得了一定的成效，参保面迅速提高。数字显示，截至1997年，全国共有7542万农民投保。由于《基本方案》推行之后，农民参保人数不断上升，取得了良好的社会示范效应，因此，有些地方政府和学者对该项制度给予了高度的评价（张朴，1995），认为无论从理论概括，还是操作层面，都比较适合现阶段中国农村的经济发展水平和社会状况（黄如今，1996），是一项有中国特色的农村社会养老保险制度安排（刘翠迎，2001）。
1998年以后，政府机构改革将农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。受管理体制改革、利率下调等因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险事业，出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，农村养老体制改革工作陷入了停顿状态。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。2004年，农村劳动力参保数量为5378万人，比1997年减少了2164万人，下降幅度达到28.7%。农村劳动力参保数量占农村劳动力总量比例同步下降，由1997年的15.4%下降到11.0%。实际上，除了农村社会养老保险制度运行在很多地方事实上已经暂停之外，原有的农村集体养老组织模式也仅仅局限于少数发达地区（蒋蔷，2007）。
综观学者们对《基本方案》运行失效的研究，主要集中于两个方面：一是农村养老保险制度的供给主体问题，二是农村养老保险制度的供给条件问题。供给主体的错位和供给条件的缺乏都可能会导致农村养老保险制度在运行中陷入困境，《基本方案》运行的失效可能是两大因素共同作用的结果。不过，考虑到我国农村发展现状的特殊性，农村养老保险供给主体方面的问题可能是矛盾的主要方面。《基本方案》基本意图是将农村养老保险的供给由传统的体制外向体制内转化，但政府投入过少和农村集体经济的弱化，使该项制度仍具有明显的体制外供给特征，供给制外供给所造成的供给主体的错位加深了供给条件的不足，而供给条件的动态变化又使供给主体的错位更加突出，这种供给制外供给下相互强化效应对于《基本方案》在短期内迅速失效产生了十分关键的影响。
2.体制外供给与《基本方案》的脆弱性
2.1《基本方案》仍具土地养老保险的特征，而人均土地存量有限且收益不足以支撑养老功能。后，土地既是生产资料，又是生活资料，承担着农村家庭的生活、教育、疾病、养老等多种功能。但农村土地存量看，人多地少的现实加上土地收益低的状况使有限的土地不足以支撑这一功能。资料显示，我国目前人均耕地已经由0.098公顷降为0.095公顷，有666个县人均耕地在0.8亩以下。另外，由于生产成本上升，农产品价格下跌等因素的影响，土地收益不断下降。统计资料表明，1999年我国粮食、棉花、生猪等农产品的生产成本，占出售价格的比重分别高达82%、94%和99%。
2.4《基本方案》具有自收自支的管理特征，这使得农保基金的安全性存在较高的风险。在《基本方案》的设计中，县乡两级农村社会养老保险事业管理机构，大多属自收自支的事业单位，所需经费是从当年收取的保险费总额中按3%提取的管理服务费。1999年国务院了《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》，提出农村社会养老保险工作进入了整顿和规范阶段，要求绝大多数基层农保机构停业办理新业务，从而使没有管理费可提或提取管理费不足，管理费计提逐年下降，入不敷出。有的地方给农保职工放假回家；有的使用调剂金，甚至个别地方动用责任金弥补管理费不足和发工资，这些都给农保基金的安全性和完整性构成了直接影响。
2.5《基本方案》具有短期应急的特征，对农村发展的现实明显估计不足。从《基本方案》的内容来看，基本没有考虑到农村经济社会发展的实际，这些都是农村发展中急需解决的问题：（1）由于城市化的发展，许多农民失去了土地，被征地农民的养老保险与有地农民的养老保险应该如何设计才能补偿失地农民的损失；（2）随着农村外出务工人员增加，应如何对这部分人群进行更加弹性的农村养老保险设计；（3）从长远来看，如何实现农村未来与城市养老保险的对接。这些内容均没有在方案中提及和设计。
3.筹资机制和农村社会养老保险的公共产品属性
根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。公共产品具有消费的非竞争性和非排他性特征。相应的私人产品则是指具有消费的竞争性和排他性特征的产品，介于二者之间的产品称为准公共产品。公共产品传统上认为属于市场失灵的一个重要领域。一方面，如果由私人通过市场提供就不可避免地出现“免费搭车者”，而导致“公共地的悲剧”，另一方面，外部效应的存在，使私人不能有效提供也会造成其供给不足。这时就需要政府出面提供公共产品，弥补“市场缺陷”。
农村公共产品是相对于农民私人产品而言，用于满足农村公共需要，具有非竞争性与非排他性的社会产品。根据农村公共产品在消费过程中的性质不同，又可区分为纯公共产品与准公共产品。纯公共产品是指在消费过程中具有完全的非竞争性与非排他性的产品。典型的有：农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农村环境保护、农业发展综合规划及信息系统、农业基础科学研究、大江大河治理等。农村纯公共产品同其他纯公共产品一样应由政府免费提供。然而，现实中的纯公共产品是屈指可数的，绝大多数农村公共产品是以准公共产品的形式存在的。准公共产品的性质介于纯公共产品与私人产品之间，具有不完全的非竞争性与非排他性。农村义务教育、农村公共卫生、农村社会养老保险、农村社会保障就属于准公共产品，根据公共财政理论，对于农村准公共产品的提供，市场机制可以发挥一定的作用，但由于农村公共产品的基础性、效益的外溢性特征，政府仍然发挥着主导作用。
3.1农村社会养老保险的非排他性与非竞争性―公共产品
农村社会养老保障的非排他性是指，在技术上没有办法把未付费者排除在公共产品的收益范围之外。也就是说，不论人们是否为之付费，都能从公共产品中得到利益。公共产品的这种非排他性主要体现于其公平性特征。福利经济学认为，社会保障是政府提供给全民的公共产品，全体国民都应当平等享受，而不论他们的社会状况和身份地位如何。我国宪法第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”，显然，这里所指的公民，不仅包括城镇居民，也包括农民。《基本方案》中也提出：“农村社会养老保险是国家保障全体农民老年基本生活的制度，是政府的一项社会政策。”现在农民被排斥在整个社会养老保障制度之外，是对农村劳动者的不公平对待，农民没有享受到基本的国民待遇，政府在农村养老保障事业中缺位的表现。
3.2农村社会养老保险的非完全竞争性和非完全排他性―准公共产品
农村社会养老保险是一种公共产品，但它又不属于纯公共产品，而是属于介于纯公共产品与私人产品之间的一种准公共产品。从排他性的角度来看，农村社会养老保险往往采取个人、集体、国家三方共同筹资的机制，在参保的非强制性原则下，只有个人参加了养老保险，集体和国家才有可能注资，如果个人没有参加，则国家和集体不可能对个人的养老保险账户注资。因此对参保人来说，它有一定的排他性，但并非具有完全排他性。从竞争性的角度来看，农村社会养老保险是靠多数人资金的筹集来降低个人风险，如果社会老龄人口比重在一个合理的范围内，养老金的使用不会存在竞争现象，但是如果老龄人口比重较大，如接近30%，就会存在资金不足风险。因此只有吸纳更多的人参加养老保险，提高参保率，或者在资金统筹范围上进一步提升，由县为单位上升到以省（或地区）为单位，则化解资金风险的能力就会大大加强。
以上分析表明，农村社会养老保险是一种准公共产品，公共产品的属性决定政府应该承担一定的责任，增加财政投入。《基本方案》的不足就在于没有能够把农村社会养老保险看作公共产品，同时也没有从公共产品的角度来分析和设计。由前面的分析可知，现有的农村社会养老保险制度的设计中没有对政府投入做出相应要求，政府或投入不足，或没有投入，这实质都是政府缺位的表现。政府责任的缺位导致农村社会养老保险仍然停留在传统家庭养老和土地养老的水平上，使保险退化为农民的一种自我储蓄，不具有“社会保险”的特征。另外，由于政府对农村社会养老保险这种公共产品监督、管理机制的缺乏，致使养老保险资金管理混乱、供求脱节现象时有发生。
4.农村新型社会养老保险制度的构建
农村养老保险制度作为一项准公共产品，它的提供对于保持农村老龄人口基本生活、农村社会稳定以及构建整个和谐社会是非常必要的，因此发挥政府的公共财政职能，充分体现政府在构建农村养老保险制度中的积极作用。
4.1改变城乡社会养老保障二元结构的特征，分阶段、有步骤地建立城乡一体化的社会养老保险体系。
目前，我国在城市基本已经建立起较为健全的以“个人账户和社会统筹”为特征的社会基本养老保险制度，而在农村地区受地区集体经济的影响，只在少数发达地区建立养老保险制度，大部分地区仍处于改革试点阶段，从而形成了我国养老保险制度的二元特征。另有统计资料显示，占总人口70%左右的农民的社会保障支出，仅占全国社会保障总支出的10%，而占总人口25%的城镇居民却占全国社会保障费的87%。为使农村老年人口老有所养、老有所依，保证基本的生活需要，政府应加大对农村养老保险的投入，尤其对中西部落后地区的财政转移支付，分阶段、有步骤地建立城乡一体化的社会养老保险体系，以使城乡之间、不同地区之间农村老年人口均可以享受到政府提供的这项公共服务。
虽然《基本方案》中提出的以个人储蓄型为特征的老个人账户制度存在着一定的缺陷和不足，但在目前大部分农村地区的养老保险不可能与城镇养老保险完全对接，新的个人账户制可采取“以个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的原则，集体补助、政府补贴的数额直接与个人缴费标准挂钩，切实做大做实个人账户，提高农民参保的积极性。在实践中，个人、集体和政府各自实际具体的出资额度依赖于当地经济发展水平和政府财政能力。近些年来比较成功的苏南模式、东莞模式、北京模式无不体现了各自的特色。苏南模式中的“新农保”以当地上年度农村居民人均收入的20%为缴费基数，其中个人出资80%，县财政和乡镇各补贴10%，三方资金全部进入农民个人账户。若最低缴费标准为800元，个人承担640元，其余部分由乡镇和县财政分别补贴80元。广东东莞市由于乡镇企业发达、集体经济实力雄厚，集体（村委会）除承担原来集体所应该承担的部分外，还承担个人缴费部分，市财政补贴力度也比其他地区要高得多。
4.2加大政府投入和转移支付，为不同地区的农民提供大致相同的公共产品
考虑到各地的经济发展水平及地方政府的财政能力的不同，各级政府承担的责任区分为三个层次：
（1）人均GDP超过1000美元、农民家庭人均纯收入超过500美元的发达地区，如北京、天津、上海、浙江、江苏、广东、山东、福建，乡镇企业发达，地方政府财政实力较强的地区，要求地方政府在建立新个人账户中承担更多的投入责任。
（2）人均GDP不到800美元，农民家庭人均纯收入不到300美元的欠发达地区，如陕西、甘肃、宁夏、内蒙古、贵州、云南、、广西、青海，受自然条件和经济条件的影响，地方财政能力较弱，农民收入水平低，农民个人参保能力严重不足，可考虑通过中央财政转移支付予以扶持。
（3）人均GDP介于800－1000美元间，农民家庭人均纯收入介于300－500美元间的地区，包括河北、山西、湖南、湖北、江西、黑龙江、吉林、辽宁、四川、重庆、海南等地，地方政府有一定的财政能力，但是非常有限，鼓励地方政府进行财政投入，中央和省级财政必要时给予支持。
4.3农村养老保险体系设计上，为不同参保人群尽可能设计出灵活而富有弹性的公共产品，满足不同人群的需要。
随着农村经济的发展及农村劳动力的流动，在原有农业户基础上呈现出多样性：有些农民外出务工，到城市选择非正式就业；有些农民离土不离乡，到本地乡镇企业打工；有些农民受工业化和城镇化的影响而失去了土地。不同类型的群体对农村社会保障的需求不同，相应的在机制设计上应该体现出一定的灵活性，尽可能满足人们不同需求。
（1）有关失地农民的社会养老保障问题。随着城镇化和工业化的发展，我国失地农民的数量不断上升。这些人失去的不仅仅是赖以生存的土地，同时还失去了作为养老的土地保障，他们对养老保障的需求最强烈、最迫切。建议对于这部分群体在征地环节一次性建立基本保障，融入城市社会养老保障体系。
（2）有关农民工的社会养老保障问题。农民工养老保险问题的关键是如何保证其缴费的可持续性和养老金的可转移性，首先解决这些前提条件，农民工养老保险制度才能顺利推行。农民工居住地点、工作单位的流动性比较大，而且往往会跨越不同的省份，这与以省为单位统筹的城镇社会养老保险发生冲突。如深圳市在推行外来务工人员养老保险的时候，就遇到了不少打工者提前退保的现象。原因在于根据深圳市目前的规定，外来务工人员必须在深圳累积缴满15年的养老保险，将来才可以在深圳办理退休并在退休后每月享受到养老保险待遇，外来务工人员由于跨地区的流动，一旦现在退了保，缴费年限达不到要求，就意味着他失去了这份保障。建议对农民工的社会养老保障机制设计上，采取一种过渡性的方案，即先建个人账户、不建社会统筹，账户权益可累积计算，便于跨地区转移，适应农民工频繁流动不断转移和接续社会养老保险关系的需要。
（3）乡镇企业职工的社会养老保障问题。有条件的企业，强制其为雇员缴纳一定比例的养老保险金，由雇主和雇员共同缴费建立个人账户与统筹账户相结合的城镇社会基本养老保险制度。
4.4通过健全管理机构和提高统筹层次，进一步加强对农村社会养老保险的管理，提高农保基金的收益性和安全性。
（1）进一步建立健全农村养老保险管理机构。目前农村社会养老保险由劳动和保障部门统一管理，而劳动与社会保障部门主要负责城镇职工的社会保障问题，在农村缺乏相应的管理机构和人员，在乡村开展工作比较困难，因此需要建立乡镇一级的社会养老保障管理机构，中央应尽快明确有关政策，加快地方管理机构的建立工作，尽快正常开展有关业务。另外，农村社会养老保险管理机构不再提取管理服务费，人员和工作经费应列入同级财政预算。
（2）提高基金统筹层次，保证基金保值增值。将基金集中在省（或者地区）级统筹管理，委托专业管理机构进行多元化组合投资运营，满足基金保值增值的需要；保费的收缴、运营和发放分开管理。中央、省、市三级政府主管部门制定政策，监督管理；县、乡两级负责保费的收缴、个人账户管理和养老金发放；中央、省设立专门的基金管理机构，承担基金管理的职责，保证农村社会养老金保值增值。
基金项目：(本文受到广东省哲学与社会科学规划项目资助（项目批准号为03/04C2-08）。
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［作者简介］苏晓艳（1973－），女，河北人，博士，讲师；
随着我国老龄化社会的来临，如果社会保障体系缺乏，导致一些“问题老人”的身心健康无人过问，就会导致我国“问题老人”越来越多。近年来，国家和我省均高度重视养老事业的发展，出台了多个鼓励和促进养老服务事业发展的政策措施。2012年7月，我省下发了《广东省人民政府办公厅印发关于加快社会养老服务事业发展的意见的通知》（粤府办〔2012〕73号，以下简称《意见》），进一步明确了养老服务体系发展的方向、要求和任务。
截至2012年底，江门市共有老年人62.7万人，占全人口的14.1%，略高于全省14%的平均水平，且老年人人口基数每年都在不断增加，人口老龄化和高龄化问题日益突出。针对养老工作的现状，根据《意见》的精神和要求，我市陆续出台了《江门市人民政府办公室印发关于加快推进我市社会养老服务事业发展的实施意见的通知》（江府办〔2013〕13号）、《江门市“大民政”工作方案》和《江门市建立多元化社会养老服务体系实施方案》等文件，并提出到“十二五”期末，基本形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展，与人口老龄化进程相适应，与经济社会发展水平相协调，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，完成养老服务体系建设“9064”的目标任务（即到2015年底，基本实现90%的老年人在社会保障体系和服务体系支持下通过家庭照顾养老，6%左右的老年人可由社区提供日间照料和托老服务，4%的老年人可入住养老机构）；每千名老年人拥有养老床位数达到40张；居家和日间照料服务基本覆盖城市社区和半数以上的农村社区。同时鼓励多元化建设各类养老设施，实现差异化发展，构建适合我市社会经济发展水平的养老设施服务体系。
二、两区养老设施现状研究
截至2012年底，我市蓬江、江海两区60岁以上老龄人口约9.6万人，占全两区户籍总人口的14.4%，略高于全省和全市的平均水平，且老年人人口基数每年都在不断增加，人口老龄化和高龄化问题日益突出。
2.1养老服务设施现状
蓬江、江海两区已初步建立起了“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的养老服务体系，千名老人拥有养老床位数约27床，总体水平与“2015年珠三角每千名老人拥有养老床位数40张”的要求有一定距离。
2.2.1机构养老设施现状
规划区现状共有机构养老设施15处，其中公办养老机构9处，民办养老机构6处，详见表2-1。
注：本表中“缺口率=缺口床位/现状机构养老床位需求”。缺口率为0时，床位充裕；缺口率不超过30%时，床位基本满足；缺口率不超过60%时，床位缺口较大；缺口率超过60%时，床位缺口严重。
2.3现状社区居家养老需求分析
按照《江门市城乡规划技术管理规定（试行）》、《社区老年人日间照料中心建设标准》（建标143-2010）等规范要求，主城区城市社区应每5000户-10000户（约1.6-3.2万人）居住人口需配置一处社区居家养老设施。截止到2011年底，规划区内总人口约106万，需配置社区居家养老设施30处以上，但现状蓬江区、高新区江海区共有社区居家养老设施11处，尚缺19处以上，缺口比较严重。
2.4养老设施现状分析
（1）社区居家养老覆盖不足
从现状养老设施统计来看，多为机构养老，社区居家养老机构较少，发展不平衡。
（2）机构养老床位总量不足，服务功能有待完善
目前规划区机构养老床位约2619张，每千名老人拥有床位数27张，与每千名老人拥有养老床位数40张的要求有一定距离。
（3）部分机构养老设施条件不足，达不到标准要求
从现状调研情况来看，部分机构养老设施的用地规模、建筑规模、服务内容与设施配备均达不到规范要求，导致养老服务质量不足。
（4）类型单一，缺乏多层次服务
现状养老设施主要以满足基本保障型养老的设施为主，缺乏中、高档和特色化、专业化养老服务设施。
（5）政府主导，社会力量参与不足
从现状养老设施的数量、规模、服务水平、收费标准等方面分析，公办养老设施明显高于民办养老设施，说明我市社会力量参与养老服务还处于较低水平，就我市养老事业发展需求而言，社会力量参与养老服务具有广泛的空间和无限的潜力。
三、多元化发展养老设施的必要性
3.1更好地满足老年人需求
3.2与第一侨乡的城市美誉相宜
我市作为中国“第一侨乡”，拥有大量的华侨分布在世界各地，“落叶归根”又是华人较为传统的养老思想，因此我市应该通过多元化的养老设施建设，提供多元化的养老服务，吸引华侨回乡养老，促进我市养老事业和“银发产业”的发展。
3.3可以提高养老服务的效率
养老服务设施建设是个社会体系工程，其中，政府、社会、市场等角色定位各有所长，也各有不足。从效率最大化出发，应按照各个主体各自所长合理分工，才能达到事半功倍的效果，效率的最大化决定了养老设施建设主体的多元化。
3.4弥补当前养老服务资源不足
我国养老事业起步较晚，而且长期以来高度依赖政府，导致养老服务资源目前严重不足。弥补养老服务资源的不足，一方面需要政府加大投入；另一方面也需要整合现有一切可用资源，投入养老设施的建设与服务之中。打造多元化的养老设施服务体系有助于整合资源，可以弥补现有政府资源的不足，更好地满足老年人的需求。
3.5彰显社会公平，促进社会和谐。
多元化的养老服务体系不仅关系到效率问题，还关系到公平问题。我市老年人情况复杂、差异较大。打造多元化的养老设施体系，有助于社会公平。对于经济状况较差以及一些特殊的老年人，由政府负担养老服务的主要职责，对他们的基本需求予以保障。对于经济状况较好的老年人，适当纳入市场化服务体系。这样多主体地分工解决养老服务问题，“雪中送炭”与“锦上添花”相互结合，可以彰显社会公平，有利于社会和谐。
3.6更好地助力社区居家养老发展
我国今后的养老发展方向是居家养老，即家庭养老加社区服务，这是我国的国情所决定的。首先，居家养老的成本要比机构养老低得多。其次，我国传统文化是老年人不愿意离开家到机构，居家养老契合了这种需求。再次，我国老年人口众多，机构养老难以承受，大多数老年人选择居家养老比较合理。即使在西方国家，机构养老也只是一种“补充”形式，比例最多仅为10%左右。居家养老是我国养老发展的方向。我市也提出90%老年人居家养老的目标。但与机构养老相比，居家养老的老年人居住在家中，而且分布相对分散，因此更需要多主体的投入。打造多元化的养老设施体系，引入市场资源投入到社区居家养老设施的建设与服务，发挥政府与市场各自的积极作用，可以更好地助力居家养老的发展。
四、发达国家和城市案例研究
建立多元化的养老模式，发达国家和城市案例有一些成功的经验可资借鉴。
（1）互助养老：是指老人与家庭外的其他人或同龄人，在自愿的基础上结合起来，相互扶持、相互照顾的模式。它具体包括老年人结伴而居的拼家养老、社区内成员相互照顾的社区互助养老等很多形式。在德国，有很多老年人共同购买一栋别墅，分户而居，由相对年轻的老人照顾高龄老人。还有的地方安排了一些大学生和独居老人合住，由大学生照顾老人。瑞士也建立了很多“结伴而居”的“室友之家”。
（3）旅游养老：国外很多老人退休后，喜欢到各地去欣赏秀美景色，体会不同的风土民情，从而在旅游过程中实现了养老。旅游机构也乐于为老年人服务，并通过与各地的养老机构合作，为老年人提供医、食、住、行、玩等一系列周到服务，使老人免除游玩中的后顾之忧。
（4）候鸟式养老：是指老年人像候鸟一样随着季节和时令的变化而变换生活地点的养老方式。这种养老方式总能使老年人享受到最好的气候条件和最优美的生活环境。美国的佛罗里达，日本的福冈、北海道，韩国的济洲岛都是老年人相对集中的“迁徙”目的地。
（5）异地养老：是遵循比较优势原理，利用移入地和移出地不同地域的房价、生活费用标准等的差异或利用环境、气候等条件的差别，以移居并适度集中方式养老。如美国就建立了大量的“退休新镇”、“退休新村”，吸引老人移居养老。
（6）乡村田园养老：乡村的空气新鲜、生态环境优越、生活成本低廉。国外一些喜欢大自然的老年人退休后会选择在乡村的田园、牧场、小镇等地养老，每日养花弄草、游山嬉水，颐养天年。
我市拥有优越的交通资源、较为充足的土地资源、良好的生态资源、丰富的旅游资源，适合发展多元化的养老项目与类型。但针对多元化的养老模式，需要多元化的养老设施支持，仅依靠政府，从功能职责、财力分配、发展模式、服务多元、市场培育等方面都不是最佳选择，应该以多元化主体参与为基本理念，吸引市场的资本和资源进入养老设施建设领域，构建完善与成熟的养老服务体系。
五、多元化发展养老设施的策略
基于以上分析研究和结合我市的社会经济发展水平，本文提出一些养老设施发展策略，探索适合我市多元化养老设施建设的发展路径。
5.1机制创新，落实“大民政”理念
应以《江门市“大民政”工作方案》、《江门市建立多元化社会养老服务体系实施方案》等文件为政策基础，将养老与医保、社保、低保等社会保障体系有机衔接，实现多元化、综合化养老保障体系，实现“养医结合、养社结合”，为养老设施建设多元化发展提供政策保障。
5.2政府主导，提倡多元化参与
养老服务是公益事业，尽管不能完全依赖政府，但政府无疑在其中起着核心作用，其它各个主体围绕政府开展工作。政府的基本职责是保障弱势群体的养老服务，对一些贫困、弱势老年人的养老服务，政府应予以一定的扶持，满足这部分人的基本需求，保证养老设施的普惠。当然具体的服务大部分可由社会组织、市场来完成，政府提供资金保障。
5.3政策保障，扶持社会力量投入
5.4统筹谋划，争取国家资金支持
从2013开始，中央专项彩票公益金将连续三年累计投入30亿元，支持建设10万个农村幸福院，这将有力带动全社会对农村养老设施投入，破解农村养老难题。民政部会同财政部每年年初向各地下达农村幸福院的补助数量指标，具有适合兴办农村幸福院的场地和设施等条件的地区可以申报项目。
我市应结合农村幸福院发展计划，按照国家的申报要求，积极争取国家资金支持的幸福院项目落地。
5.5尊重市场，积极破解培育难题
在养老事业发展中，市场也是一个重要主体。市场机制对养老事业是大有裨益的，把一部分优质的市场资源纳入养老服务中，一方面可以补充养老服务资源的不足；另一方面，由于一部分老年人具有较强的购买力，也促进经济的发展，一举两得。在养老设施建设发展中，一直存在一个误区，就是养老属于公益事业，应由政府负责，不应纳入市场化运作。正是基于这一误区，导致养老服务市场化不足，也使部分老年人造成依赖心理，影响了养老服务的发展。对于养老服务发展而言，市场化运作是重要方向之一，但与是否公益事业并不矛盾。
5.6细分类型，体现本地资源特色
政府面对不同类型的养老设施和养老需求，针对不同的投资对象，应引导市场进行细分，制定相宜的政策措施。
对投资基本养老设施建设的主体，政府应通过减免税费、购买服务等策略，保证其一定的长效收益率，激励其投资基础养老设施的建设，适度缓解政府财政压力，完善城市养老服务设施资源，完成“通过政府主导、社会参与，实现全市普惠性养老设施服务”的发展目标。
对于投资中高档次养老设施的主体，应利用我市优越的交通条件、第一侨乡的名片、优美的生态环境、众多的旅游资源等优势，积极发展养老服务、养老地产等产业。此类养老设施的建设，应以市场为主导，政府负责引导和监管，通过产业政策调控来拉动养老产业的发展，力争使其成为我市第三产业良性发展的增长极。
5.7保障用地，优先供应养老资源
（2）应尽量争取将养老服务设施建设项目列入省重点建设项目计划。对已列入省重点项目计划的社会养老服务项目，如选址不符合土地利用总体规划的，可按照《广东省土地利用总体规划修改管理规定》的要求，申请修改土地利用总体规划。
（3）对列入地级以上市国民经济和社会发展规划中的非营利性养老服务机构，如占用基本农田，按列入土地利用总体规划可以占用多划（预留）基本农田建设项目清单和重大（重点）项目清单处理，可申请按《广东省土地利用总体规划实施管理规定》编制《多划基本农田占用方案》占用多划基本农田，不需另外补划基本农田。
（4）对民间资本举办的非营利性养老机构和政府举办的养老机构，可以使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地。但涉及农用地和未利用地的，应当依法办理农用地转用和使用未利用地手续。
（5）对营利性养老机构建设用地，按照国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定，优先保障供应。
（6）鼓励将闲置的公益性用地依照城乡规划调整为养老服务用地。鼓励将厂房、住宅或其它类型物业依照城乡规划转用作为养老服务设施。
（7）对养老服务设施因城市建设需要依法拆迁时，要优先安排不小于同等面积的回迁房屋或异地建设用地。
5.8摸清家底，有效利用闲置资产
NEC与汇晨养老集团共同开发的智能老年公寓管理系统是一个针对老年公寓入住老人的服务流程管理、自理/护理业务管理、老年公寓运营管理以及信息化办公管理的应用软件平台。此外，NEC还提供了4000台平板电脑，用于老人的房间、医务室以及老年公寓的各个管理层面。汇晨养老公寓不仅是智慧养老的一个成功范例，而且还是智慧城市的一个缩影。它充分运用了脸部自动识别、RFID、云计算、移动计算等多项技术，集中体现了NEC在智慧城市建设方面的成就和技术领先性。
中国市场是战略重点
中国的城市化进程正在不断加快，同时中国也正在步入老龄化社会阶段。中国的许多城市在平安城市建设、交通与物流、绿色环保、养老与区域医疗等方面有着迫切的需求。正是基于这些观察，NEC将中国作为推广其智慧城市解决方案的重要市场之一。“NEC中国有一个专门的部门负责调查和研究用户的需求。经过细致的调研，我们最终选定了安心安全、医疗保健、节能环保和交通物流四个领域作为突破口。一方面，这些领域的客户对云计算、物联网等技术有迫切的需求，另一方面，在这四个领域，NEC有领先的技术、解决方案和丰富的实践经验以及很多成功案例。”远藤信博表示。
增长50%
远藤信博明确表示，NEC不会将在日本得到成功应用的智慧城市解决方案直接搬到中国市场上来。NEC一定会在仔细了解中国用户需求的基础上，为中国用户提供定制化的能满足其个性化需求的解决方案。远藤信博举例说：“为了给汇晨养老公寓提供定制化的智慧养老解决方案，NEC的技术人员在汇晨养老公寓生活了三个月，与老人、医护工作者和公寓的管理者同吃同住。”
NEC凭借自身在ICT领域的技术优势，可以提供包括传感器、网络、通信以及后端海量数据云处理平台在内的端到端解决方案。远藤信博表示：“从方法论的角度看，无论是先搭建一个统一的智慧城市基础设施平台，然后再丰富其上的应用，还是先建立智慧医疗、智慧电网、智慧交通等应用，然后再将这些应用系统统一管理起来，都是可行的。其实，智慧城市的核心还是信息，如何准确、实时地收集信息，然后高效地处理和分析信息，并为智慧城市的应用提供支撑才是最重要的。”
关键词：老年服务与管理;课程体系;人才培养
作者简介：张烨（1971―），男，武汉民政职业学院副教授，科研处处长，研究方向为老年服务与康复医学。
基金项目：湖北省高等学校省级教学改革研究项目“老年服务与管理人才培养模式研究”（项目编号：2012438）
据不完全统计，全国有近100所大中专院校开设老年服务与管理专业或涉老课程，其中高职院校近50所（全国养老教育产业联盟统计数据）。在老年服务与管理专业办学过程中，各校根据地区经济发展形势和养老行业的发展状况研究设计了课程培养体系结构，并且各有特色，有代表性的诸如大连职业技术学院、长沙民政职业技术学院和北京社会管理职业学院等。然而，由于受老年服务与管理专业在我国起步较晚、全国养老行业发展滞后、社会大众对养老行业和人才培养的认知度受限等多种因素的影响，现今对于该专业的人才培养目标、课程体系结构、培养模式、教学大纲、培养教材、质量控制等并没有统一标准。湖北省的养老行业也呈蓬勃发展之势，研究机构众多，但目前正式开设并实际招生进行老年服务与管理专业人才培养的职业院校仅武汉民政职业学院一所。
一、调查方法与与对象
调查湖北地区30家养老机构，其中武汉市内20家、武汉市外10家。设计有针对性的调研表格两份：《老年服务与管理专业职业岗位主要工作任务分析表》和《老年服务与管理专业行业企业调查表》。采用问卷调查、座谈、访问、网站搜索、政策咨询等方法，并对差错问卷进行排除。
二、调查内容
《老年服务与管理专业职业岗位主要工作任务分析表》主要针对职业岗位类别、主要工作任务、职业技能、必备的理论知识、基本素质等方面进行调查;《老年服务与管理专业行业企业调查表》主要调查企业近三年对高职人才的需求、企业实际能够提供的工作岗位、企业要求学生应掌握的基本能力、企业认为学生最需要学习的课程、企业认为学生最需具备的职业证书、企业认为学生最需解决的素质缺陷等方面。
三、调查结果
通过座谈、填写调查表、归类分析整理等，我们得出调查结果如下页表1、表2。
四、结果分析与讨论
（一）职业岗位
（二）知识和能力
（三）素质
学生的素质包括职业素质和人文素质两方面。职业素质包括职业道德、通用职业技能（计算机、英语、普通话、写作、沟通等）、老年人权益保护等;人文素质包括孝道文化、文明礼仪、爱岗敬业、企业忠诚度、身体和心理素质等。同时，对学生工作纪律、岗位认同感等方面提出了要求和希望。
五、“三核”课程体系构建
结合工作任务分析及知识、能力、素质的要求，我们提出老年服务与管理专业课程体系的构建构想。我们将传统的学科课程体系模式重组为“三核”课程体系，包括内核课程体系、中核课程体系和外核课程体系。
（一）内核课程体系
内核课程是指结合学生必须掌握的核心知识和技能而匹配的主干核心课程。根据调研得知，学生需要掌握的岗位技能主要包括老年人生活照护技术、老年人医疗保健和养生技术、养老机构营运管理能力等三大方面，并在此基础上拓展延伸。由此我们设计出6门核心课程作为“内核课程体系”，分别是“老年人日常生活照护技术”“老年康复护理技术”“老年推拿保健技术”“老年福利机构经营与管理实务”“老年社会工作实务”“养老机构质量标准体系”。这6门课程的学习有利于学生从基层养老护理员服务岗位不断突破职业发展空间，上升到养老机构的建设和管理层级，有利于学生毕业后根据用人单位工作实际分类从业，提升学生的就业信心。
（二）中核课程体系
中核课程是指为了保证内核课程的顺利学习而设置的基础性课程。为了适应内核课程体系的培养要求，学生需要前期掌握基本的医学基础知识、护理基础知识、营养保健知识、社会工作知识，了解国内外老龄化趋势，同时应具备行政管理的基础知识。中核课程体系和内核课程体系之间充分体现了“适应岗位需求，能力逐层递进”的学习规律。基于此，我们设计出8门课程作为“中核课程体系”，分别是“老年学概论”“医学基础”“基础护理技术”“社会工作概论”“老年心理学”“老年营养与膳食”“管理学基础”“社区居家养老照护”等。
（三）外核课程体系
外核课程是指为了适应和丰富养老服务岗位工作能力而设置的拓展延伸课程，主要体现为对学生素质要求的培养。对于老年服务与管理专业人才，素质教育贯穿始终。从就业稳定性和企业忠诚度角度来讲，对从业人员的素质要求更甚于专业技术要求。根据企业调查数据，我们把素质培养划分成三大领域，并转换成教学执行计划，分别是通用职业素质课程领域、职业道德课程领域和人文素质培养领域。
1.通用职业素质课程领域
主要是指为了适应当今国家科技创新和信息化建设，适应现代职场人士基本素质所需要的公共职业素质和能力。主要包括“计算机应用基础”“大学英语”“法律基础”“体育”“大学生心理健康教育”“大学生就业指导”等。
2.职业道德课程领域
（四）“三核”课程体系的拓展
为了更好地适应并体现工学结合的职业教育要求，我们在“三核”课程体系构建的基础上开展了教学方法改革、职业资格培训考证和省级实习实训基地建设。
1.教学方法改革
根据“三核”课程体系不同类别，把内核课程体系定位于“实践技能课”，要求培养过程做到“实践技能操作为主，理论为辅”，教学环境以“校内实训室和校外实训基地为主，课堂教学为辅”;把中核课程体系定位于“理―实一体化课”，要求做到“理―实一体化教学，理论讲授与实践操作相结合”，教学环境以“校内教室和实训室相结合，辅于养老企业认知实践”;外核课程体系定位于“理论知识课”，要求“知识讲授为主，辅于项目任务完成”，教学环境以“校内教学条件为主，校外开放和联姻相结合”。经过改革，任课教师在编制教学大纲、执行教学计划时均能大胆创新，校内外活动丰富开展，多元化培养方式逐步形成。
2.职业资格培训考证
3.省级实习实训基地建设
同时，为了丰富和完善“三核”课程体系，我校正在养老产业营销（主要是养老服务营销和养老地产营销）、行政秘书等方向上进行有益的尝试。
六、“三核”课程体系构建的意义
（一）体现以“市场为导向”的职业教育要求
“三核”课程体系建立在养老企业对职业人才需求和技能要求的基础之上，避免了“闭门造车”式的人才培养方案制定模式，体现了市场需求。在前期专业建设和养老行业专家、养老企业一线调查的过程中，对核心课程体系进行了科学分析和论证，提出了“养老护理、保健康复和社会工作能力”三大主要能力任务要求，同时提出了对高端管理人才的迫切需求。“三核”课程体系的设计并执行是对养老用人市场要求的积极响应。
（二）有利于促进学校办学内涵建设
（三）有利于学生素质培养
“三核”课程体系的构建，通过对内核和中核课程结构的性质定位，特别是对外核课程体系的设计，系统、规范性地对学生展开素质教育体系的培养，甚至于素质教育体系的培养要求胜过对职业技能的掌握要求。对学生全面提高职业素质、职业道德、通用能力起到了指引作用。
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Constructionof"ThreeCore"CurriculumSystemforTrainingProfessionalsofAgedCareandManagement
ZHANGYe，WUChang-you，WANGYu-jiao，LIUJi-wen，JINGLi
（WuhanCollegeofCivilAffairs，WuhanHubei430079，China）
高职教育工作过程系统化课程建设职业能力一、引言
“老年常见病的预防与照护”课程是老年服务与管理专业学生必修的一门职业能力核心课程和主干课，在人才培养方案中处于重要的地位，对学生职业能力培养和职业素质养成起着主要支撑作用。本课程是适应养老护理职业岗位工作能力要求，培养学生具有一定的医学护理知识和技术，在老年护理工作中正确选择和运用护理保健知识和技术，可以减少老年人患病几率及控制病情发展，促进机体康复，提高老年人生活质量。
课程组专业教师为探索课程建设思路，深入养老机构一线，开展岗位需求情况调研，与专业人士探索。通过调研，了解行业发展进程；本行业在我国及区域经济中的地位和作用；对人才的行业需求；专业技能型人才的紧缺状况等。在此基础上解决专业定向问题和服务面向问题，进行职业能力目标分析，归纳典型工作任务，开发出核心课程的学习领域并形成课程体系。
依据“工作过程系统化”的职业教育理论确定课程开发的流程，实现了课程体系的重构和人才培养模式的创新。在教学实践过程中，教师强化培养学生在护理工作中具有发现问题、提出问题、分析问题、解决问题的能力，对提高本专业人才培养质量、树立品牌、提升人才就业质量，促进人才可持续发展起着积极推动作用。
二、课程建设的理念与思路
1.以养老护理员“岗位职业能力”为培养目标
以“养老护理员”岗位职业能力培养为教学目标，确定该专业学生应具备的能力，然后围绕能力确定专业课程计划及内容。我们通过对养老机构护理与管理岗位（群）、工作任务、能力素质进行职业能力目标分析，按照职业能力所包括的专业能力、社会能力和方法能力，对“老年常见病的预防与照护”课程进行了能力分解，以实现课程教学目标的准确定位（见表1）。
2.以老年人“常见疾病”为项目载体，基于典型工作任务创设学习情境
学习情境是学习领域课程方案的结构要素，每个学习情境的创设都是基于任务分析——典型工作任务，是一个具体任务化的学习和训练。“老年常见病的预防与照护”以“人体不同系统疾病”做载体，将工作任务创设为8个学习情境，38个学习子情境（工作任务）。每一个学习子情境的教学目标明确，体现“必须、够用”原则，所涉及的知识技能由过去的学科体系排序转变为以对患病老人护理的工作过程排序。将学生职业道德素质教育融入课程设计方案中，在培养学生能力的同时，注重素质培养。
3.课程内容选取具有针对性和适用性
课程内容体现实用性、综合性。根据行业发展的需要及国家对养老护理从业人员资格考核标准要求，认真选取教学内容，力求全面覆盖从事养老及管理护理人员所必备的专业知识和技能，并紧扣国家养老护理资格认证考试要求。通过教学使学生们了解和掌握老年人各系统常见疾病的发病原因、临床表现、预防和护理的基本理论知识和技术，侧重解决在老年养护工作中遇到的实际问题，并从老年人的生理、心理及生活方面进行健康指导。
三、课程教学设计与实施
1.以老年疾病照护“完整工作过程”为行动导向设计教学活动
在教学活动的设计和实施中，遵循高职课程建设的规律，“教、学、做”相结合，做到理论与实践一体化。每个学习任务以老年疾病照护完整的工作过程为行动导向，在教学中应用六步法设计学习性工作任务：咨询、决策、计划、实施、检查、评价，指导教学与实践。教师根据照护任务设计融入六个行动步骤的任务工单，学生以小组为单位共同完成任务工单，不但强化学生专业能力，而且在培养学生的社会能力和方法能力方面有着不可替代的作用（见表2）。
2.以学生为中心，“寓教于乐，施教于用”组织教学实施
在行动导向教学过程中，我们采用案例教学、情景教学、角色模拟等多种教学方法，让学生积极参与，调动学生学习的积极性与主动性。对学生进行分组教学，课外每个小组同学共同完成项目任务，同学之间相互学习，共同探讨，取长补短。在课堂上，各小组展示任务成果，教师注重发挥学生主体意识，小组之间相互竞争，互相点评，提高学生的沟通表达与团队合作能力。
3.加强实践教学，充分体现高职教育特色
老年服务与管理专业于2000年评为国家高职高专教育教学改革试点专业，于2007年审批为国家示范校建设中央财政支持重点建设专业，于2011年又入选为国家教育部实训基地建设重点支持专业，这些都为该专业实训基地建设提供了大力支持。目前，我校有在国内处于领先地位的老年养护实训室、老年康复实训室、老年心理咨询实训室、推拿按摩实训室，教师在实训室里边授课、边操作演示，指导学生操作练习，为“教、学、做”一体化教学提供了实施保障。我院正在筹建的老年急救护理实训室、生理解剖实训室也即将投入使用。
同时，我们与国内四十余家养老机构建立稳定的校企合作关系，签订了校外实习基地合作协议，接收教师挂职锻炼，学生教学实训、顶岗实习等。我们聘请一线行业人员做兼职教师，共同探索课程开发与设计，进行校内、外实训基地一体化教学，为学生顶岗实习做指导等，加强了校企合作实践教学的实施。
4.课程考核方式实施多元化评价体系
为了保证教学质量，实现教学目的，反映教学效果，充分调动学生学习主动性、积极性，我们改变“一卷定终身”的考试形式，采用多元化评价体系对学生学习成绩进行评定。
评价主体多元化。采取学生自评、学生互评、教师评价三者相结合的方式。
评价内容多元化。按照典型工作任务所需具备的素质、知识、技能、态度等分项目进行全面评价。
评价方式多元化。过程考评（项目考评）70%与期末考评（卷面考评）30%相结合。新的课程考核注重过程考评，它包括职业素质考评（学生纪律考勤、课堂表现、工作态度等方面）15%+照护技能操作考评（学生对照护技术操作、应用情况）20%+岗位职业能力考评（学生职业道德、团队协作能力、知识应用能力、任务设计及完成情况）35%；期末考评（基于工作过程的理论掌握考评）30%。
四、课程教学实施效果与评价
1.校外行业企业专家评价
大连市社会福利院副院长徐国强听了课程建设方案的汇报后，对该方案做了充分肯定，他认为该课程理论教学和实践教学统一协调，突出高职教学特色，所培养的学生岗位适应能力强。在课程内容上减少了理论篇幅，增加了实际应用，有创新。教师和学生定期深入企业进行实践教学，充分体现了高职的人才培养目标和教学特点。配套合理的实训条件，保证了人才培养目标的实现。
2.校内学生评价
“老年常见病的预防与照护”课程实践在老年服务与管理专业中得到了学生的高度认可和一致好评，学生满意率在95%以上。所教学生普遍认为课程负责人及主讲教师教学能力强，教学内容丰富、实用容，组织得当，讲课条理清晰，课程教学中突出案例教学，情景模拟，实践操作，互动教学效果好。学生通过该门课的学习，掌握了大量的疾病照护知识和技能，学生在养老机构所表现出来的良好专业素质受到好评。
五、课程建设的特色与创新
“老年常见病的预防与照护”课程建设充分体现了职业教育以“就业为导向，以能力培养为本”的办学思想。课程建设的特色与创新如下：
1.基于“工作过程”的课程开发设计理念
根据老年护理职业岗位（群）、工作任务和能力素质要求，“老年常见病的预防与照护”以“人体不同系统疾病”做载体，将工作任务创设为8个学习情境，38个任务单元，构建基于工作过程的课程体系，遴选课程教学内容具有先进性、实用性与针对性，突出了教育的职业性要求。
2.坚持“以人为本，以学生为中心”的办学理念
为了保证教学质量，实现培养目标，我们注重教学方法改进，特别是针对高职院校以培养“高技能人才”为目的，将以往的“教师为本”向“学生为本”过渡，在教学方法上采用现场教学、讨论式教学、案例教学、模拟教学等，使课程更加生动、具体。
3、强调“教、学、做”一体化教学理念
充分利用现有教学资源，科学设计教学方法。一方面在老年医学护理模拟实训室授课，设计教学模式，理论授课与实践模拟训练相结合；另一方面，加强校企合作，强化学生实际技能的培养，突出了教育的实践性要求。
4.打造“双师”结构课程教学队伍建设
为适应高职教育教学改革的需要，我们积极探索并建设“双师型”教学队伍，教师要具有双职称，即要具备扎实的专业理论知识，还要拥有较强的专业实践能力，能够胜任“理实”一体化的教学任务。我们除了在企业聘用有资历的护理人员做指导教师外，还派专业教师定期到养老机构实践、兼职，制订科学合理中青年教师的培养计划，并取得实际效果。
5.开发具有高职课程建设的特点和要求的教材
高职培养的是技能型应用性人才，因而选用教材一定要注重培养学生的实践能力，基础理论贯彻“实用为主、必须和够用为度”的教学原则，突出职业技能和职业素质的培养。根据“老年常见病的预防与照护”课程设计思路和实践，课程教师总结课程实施经验，结合国家养老护理员资格证书所对应的职业技能鉴定的考核点正在编写基于能力本位的、符合高职教育人才培养要求的项目化教学教材及教学指导手册，相信该教材的出版和应用可以引导学生积极思考，乐于实践，在学中做，在做中学，将学生从被动的教学模式中解脱出来。
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