仅有通用合同条款时，发包人对结算文件的沉默不视为认可
编者按
阅读提示：根据法律规定，双方当事人可以约定默示结算条款，发包人收到竣工结算文件，未在约定期限内予以答复的，视为对该文件的认可。但是如果默示结算条款只约定在通用条款中、未约定在专用条款中，如何理解默示结算条款的效力？本文将通过案例揭示最高法院对此的认定。
裁判要旨
建设工程施工合同中，仅有通用条款的约定，不能简单地推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人结算文件的意思表示。承包人提交的竣工结算文件亦不能作为工程款结算的依据。
案情简介
一、2010年11月，京某公司与海某公司签订《施工合同》，其中通用条款规定：发包人未在合同约定时限内出具书面审查意见的，视为认可竣工结算报告。
二、2010年12月，双方在《承包协议》中约定：发包人收到结算书60天内提出审核意见，双方在30天内核对完毕。京某公司已付工程款22124万元.
三、2014年1月，海某公司向京某公司提交《结算报告》，并于同年7月提交了完整的结算资料，报送金额30659万元。随后经过60日，海某公司并未收到书面回复，遂起诉京某公司支付工程款。
四、在一审阶段，宁德中院委托鉴定机构对工程造价进行鉴定，鉴定造价26611万元，小于报送价款，遂根据《鉴定报告》的鉴定造价，判决京某公司向海某公司支付工程款。海某公司不服，提起上诉。
五、福建高院二审认为，对海某公司提供的《结算报告》，京某公司超期未回应的，是对《结算报告》的认可，应当将《结算报告》作为工程结算依据，本案没有必要委托鉴定，遂改判依据《结算报告》确定欠付工程款。京某公司不服，向最高法院申请再审。
六、最高法院再审认为，默示结算条款约定在通用条款、而非专用条款，前者是格式条款、后者是非格式条款，两者不一致的，以后者为准，本案不存在适用默示结算规则的事实基础，原一审判决依据《鉴定报告》结算工程款，有事实依据，应予维持。
裁判要点
本案的争议焦点是，通用条款对结算材料审查期限经过的后果做出了规定，而专用条款没有约定时，能否适用通用条款？最高法院认为专用条款是对通用条款的修改，二者不一致的，应当适用专用条款，而非通用条款，本案不适用默示结算规则，主要有以下三点理由：
一、通用条款属于格式条款、专用条款属于非格式条款
在建设工程施工合同中，通用合同条款作为格式条款，不是合同双方事先通过谈判，协商一致后确定的条款。专用合同条款是订约双方根据各方需要，针对合同项下工程项目的具体事项，经过谈判协商而作出的相应约定，系订约双方协商一致的结果，属于非格式条款。
二、通用条款与专用条款不一致的，应当采用专用条款
根据法律规定，格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款。本案中，通用条款约定了默示结算条款、专用条款中没有约定默示结算条款，系就同一事项，专用条款与通用条款作出了不同的约定，在理解适用上，应适用非格式条款的专用条款确定最终的工程款价款。
三、其他事实证明本案不存在适用默示结算规则的情形
双方在签订《建设工程施工合同》后，又签订了《施工承包协议书》，后者的约定与专用合同条款的约定一样，也仅约定发包方审查的时限，未约定通用合同条款中有关在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的内容。据此，但凡是经过双方磋商达成的约定，体现未接受通用合同条款中有关在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的内容。
实务经验总结
北京云亭律师事务所唐青林律师、李舒律师的专业律师团队办理和分析过大量本文涉及的法律问题，有丰富的实践经验。大量办案同时还总结办案经验出版了《云亭法律实务书系》，本文摘自该书系。该书系的作者全部是北京云亭律师事务所战斗在第一线的专业律师，具有深厚理论功底和丰富实践经验。该书系的选题和写作体例，均以实际发生的案例分析为主，力图从实践需要出发，为实践中经常遇到的疑难复杂法律问题，寻求最直接的解决方案。
前事不忘，后事之师。我们就本案梳理的实务要点总结如下，以供实务参考。
需要指出的是，默示结算规则存在的价值在于促使发包人和承包人尽快办理结算，减少双方的纠纷。在建设工程业务中，应当如何理解默示结算规则，有必要集中归纳要点。
第一，默示结算规则的适用前提。根据《建设工程解释（一）》第二十一条规定，适用默示结算需要同时满足如下条件：（1）双方在合同中约定默示结算条款；（2）竣工结算时承包人按照规定向发包人提交了结算文件；（3）发包人在约定的期间内未答复或未提出异议。需要强调的是，默示结算条款必须在施工合同中作出有效约定是适用默示结算规则的前提，如本案所示，因通用条款与专用条款约定不一致的，导致默示结算条款不存在，则不存在适用的前提。
第三，在司法实践中，默示结算规则的适用仍存在以下争议：（1）施工合同无效，默示结算条款是否适用；（2）通用条款中的默示结算是否适用；（3）承包人未按照合同要求提供结算文件，是否影响默示结算条款的适用。所以，发包人与承包人在签订施工合同时，建议重点审查默示结算条款，应当在施工合同或后续协议中进行确认，以防止在诉讼中被认为已经修改而不得适用。
（我国并不是判例法国家，本文所引述分析的判例也不是指导性案例，对同类案件的审理和裁判中并无约束力。同时，尤其需要注意的是，司法实践中，每个案例的细节千差万别，切不可将本文裁判观点直接援引。北京云亭律师事务所律师对不同案件裁判文书的梳理和研究，旨在为更多读者提供不同的研究角度和观察的视角，并不意味着北京云亭律师事务所律师对本文案例裁判观点的认同和支持，也不意味着法院在处理类似案件时，对该等裁判规则必然应当援引或参照。）
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《中华人民共和国民法典》（2021年1月1日施行）
第四百九十六条格式条款是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款。采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取合理的方式提示对方注意免除或者减轻其责任等与对方有重大利害关系的条款，按照对方的要求，对该条款予以说明。提供格式条款的一方未履行提示或者说明义务，致使对方没有注意或者理解与其有重大利害关系的条款的，对方可以主张该条款不成为合同的内容。第四百九十八条对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释。对格式条款有两种以上解释的，应当作出不利于提供格式条款一方的解释。格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款。
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）
第二十一条当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。
《最高人民法院民事审判庭关于发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，是否视为认可竣工结算文件的复函》（〔2015〕民一他字第23号）
你院渝高法[2005]154号《关于如何理解和适用最高人民法院＜关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释＞第二十条的请示》收悉。经研究，答复如下：同意你院审委会的第二种意见，即：适用该司法解释第二十条的前提条件是当事人之间约定了发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，则视为认可竣工结算文件。承包人提交的竣工结算文件可以作为工程款结算的依据。建设部制定的建设工程施工合同格式文本中的通用条款第33条第3款的规定，不能简单地推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据。
《建设工程价款结算暂行办法》（财建〔2004〕369号）
法院判决
以下为法院在判决书中“本院认为”部分对该问题的论述：
围绕上述争议焦点，最高法院在判决书中对仅有通用条款时，能否对沉默视为认可部分的详细论述：
本院认为：京某公司与海某公司2010年11月3日签订的《建设工程施工合同》通用合同条款第17.5.1.4条虽有“发包人未在合同约定时限内出具书面审查意见的，视同认可承包人的竣工结算报告”的内容，但专用合同条款就同一事项进行约定时，双方未将前述通用合同条款的内容写入专用合同条款所对应的内容之中。换言之，本案中，同一合同项下的通用条款和专用条款对同一事项作出了不同的约定。如何认定不同约定的法律效力，就需要结合建设工程施工合同中通用合同条款和专用合同条款的不同地位以及合同解释的有关规定加以分析认定。
其次，如前所述，通用合同条款是格式条款，专用合同条款是当事人协商确定的非格式条款。根据《中华人民共和国合同法》第四十一条规定，格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款。就本案而言，通用合同条款确定了发包人对承包人结算资料的审查时限，同时也确定了发包人逾期未提交审查意见的法律后果（即视为认可承包人提交的竣工结算文件）；专用合同条款仅约定发包人对承包人结算资料的审查时限，而未约定发包人逾期未提交审查意见的法律后果。这种情况下不能作出发包人即接受了通用合同条款所预设的法律后果的解释，因为“视为认可承包人提交的竣工结算文件”这一责任后果，相对于发包人承担的在约定期限内不予答复的不利后果而言，并不具有唯一性。因此，在本案中不应作出“双方就‘发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件’达成了一致约定”这一事实的认定。
最高人民法院，福安市京某房地产有限公司、中建海某建设发展有限公司建设工程施工合同纠纷再审民事判决书【（2019）最高法民再110号】
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一、结算审查期限经过的后果，应当由专用条款明确约定
案例一：陕西高级人民法院，陕西建工某建设集团有限公司与西安雅某集成建筑有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书【（2019）陕民终1121号】
法院认为：关于工程造价问题。根据《最高人民法院民事审判庭关于发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，是否视为认可竣工结算文件的复函》（【2015】民一他字第23号）规定“不能以通用条款简单推论出双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据”，本案中，当事人双方签订的《建设工程施工合同》专用条款与通用条款约定不同，专用条款并无发包人收到结算报告及结算资料后逾期不提出意见视为认可的约定，原审法院按照专用条款约定的结算程序和方式进行结算，准许被上诉人工程造价申请并无不妥，并以鉴定意见作为确定工程造价的依据正确。
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二、默示结算条款是当事人的真实意思表示，必须在当事人之间有特别约定
案例二：河南省高级人民法院，河南天某建设工程有限公司、河南聚某溢实业有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书【（2018）豫民终867号】
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三、通用条款引致专用条款的期限时，可将期限经过视为默示认可
案例三：北京市高级人民法院，某农业科学院与某市建筑企业（集团）公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书【（2018）京民终598号】