摘要：本文简要回顾了我国计划生育政策制定调整的历史演变过程，分析归纳了我国现行计划生育政策的弊端及带来的一系列矛盾问题，指出了调整我国现行计划生育政策的原因，并有针对性地对如何调整我国现行生育政策提出了作者的建议。
关键词：生育政策;调整;一胎化;生育意愿
一、我国计划生育政策制定调整的历史演变过程
在建国后至今的半个多世纪中，由于历史背景、领导决策等不同，我国不同历史阶段的人口控制政策不同，可大致分为以下几个阶段：
(一)建国初到“”前的“从限制节育到节制生育”人口政策(1950～1965年)
建国后，出生率在摆脱了战乱、疾病、动荡、贫穷等抑制后迅速增长，1950年卫生部《限制节育及人工流产暂行办法》的出台等，又严格限定了女性的流产行为，从而形成"限制避孕、限制节育"的政策特色。但在1953年第一次人口普查之后，当时的中国领导人认识到了人口增长所带来的压力，政府先后颁布出台了《避孕及人工流产办法》、《关于人工流产及绝育手术的通知》、《关于认真提倡计划生育的指示》等法例，要求各地一方面要改变那种不作公开宣传的做法，设立避孕指导门诊，另一方面则要训练技术人员和宣传骨干，做好药具供应。这时起，“节制生育、宣传为主”的人口控制政策，正在逐渐向国家调控的“计划生育”政策演变。
(二)“”时期“从节育到计划生育”的人口控制政策(1966～1976年)
““””10年，我国计生工作虽受到干扰和冲击，人口生育数量控制工作仍然有较大进展。这一时期，人口数量控制措施由宣传教育和节育转变为国家计划，成为历次"五年计划"进行指标限制的重要内容。1971年由国务院下发的《关于做好计划生育工作的报告》，这预示着中国计划生育工作的正式开始。此后，国家制订指标，层层控制落实并限定育龄妇女的生育数量。在那个政治至上的年代，为推广计划生育，甚至于搞出了“计划生育领域的阶级斗争”，对于不响应计划生育政策者实施政治攻击和打击。有效推动了“晚、稀、少”(晚：晚结婚，男不得早于25周岁，女不得早于23周岁，城市可略高;稀：两胎间隔4年左右;少：最多生两个孩子)，并将人口节制任务由城市、镇等推广到了农村。
(三)过激指标与随后的政策波动(1977～1988年)
““””后我国进一步加强了“晚、稀、少”政策执行力度，并把重点转移到“少”上，计划生育工作出现了比较激进的做法。中央政府明确了要在2000年将总人口控制在12亿之内的总目标，准备坚定不移地推行一对夫妇只能要一个孩子的政策，并认为只生一个孩子是第一位的工作，至于由此产生的问题，则是属于第二位的。为落实上述目标，1983年开展了规模浩大的计划生育宣传月活动，“提倡生了一个孩子的育龄妇女上环，生了两个以上孩子的夫妇一方结扎”，各地向农村派出了宣传队和避孕节育手术队。但是，这些急于求成的做法不同程度地激化了干群矛盾，形成了计划生育政策推行过程中政府与群众家庭组织之间的冲突和紧张，影响了社会稳定。1984年党中央在随后几年的计生政策有了很大程度的调整：适当放宽生育政策，在农村全面纠正“一对夫妇只生育一个孩子”的强制性做法，推行的政策是“开小口子、堵大口子”，即适当放宽农村群众生育第二胎的政策(开小口)，减轻计划生育工作的压力，但严防超计划的二胎和三胎及以上生育行为(堵大口)。
(四)“晚婚、晚育、少生、优生”的多元化计划生育政策(1988年至今)
1988年后，中国的计划生育政策开始稳定和成熟，中共中央和政府逐渐放宽的总量控制目标，进一步减轻了地方政府的计划控制压力，使计划生育政策推行过程中的矛盾充分缓解。2001年12月29日颁发了《中华人民共和国计划生育法》(2002年9月1日施行)，将原有的政策性规定法律化为：“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”然而随着计划生育政策的进一步实施，人口老龄化加剧、性别比失调严重、社会抚养费的征收等问题也接踵而至。面对这种态势，人口学、经济学和社会学界的知识分子也发出了是否要改革现行计划生育政策的两种不同的声音。
二、调整我国现行计划生育政策的必要性
(一)满足大多数公民生育意愿和呼声的要求
1.调查统计，大多数公民希望生育两胎
笔者在对天涯论坛关于“你认为生育几胎最符合你的愿望”的生育意愿调查中，118个回帖，有70%以上的回帖者表示希望生育两胎，20%以上的回帖者表示只愿生育一胎或者不生育，而不到10%的回帖者意愿生育三胎或者以上;四川省2010年进行的生育意愿调查中，希望生两个及两个孩子以上者占75%;这表明我国公民的生育意愿与以往相比已经有很大的降低，放开二胎是符合大多数公民意愿的良好选择，也不会带来放开后的生育失控。
2.多数公民偏好“一男一女”的子女组合
在天涯论坛关于“你希望生育的子女组合是什么”的调查中，65%左右的公民选择了“一男一女”的子女组合，表明多数公民偏好“一男一女，男女双全”的子女搭配组合。放开二胎尽量满足多数家庭“一男一女”的子女组合意愿要求，既是中国传统文化的需要也是满足多数家庭意愿的选择，更是调整男女比例严重失调的重要措施。
3.社会各界要求改革人口政策的呼声越来越高
除普通民众外，近几年的“两会”中，也有不少代表、委员提出人口政策改革的建议。2013年两会中，“允许生二胎”这个话题持续升温，全国人大代表、前广东省人大会主任欧广源说：“我的意见是，提倡生一胎、允许生二胎、坚决控制第三胎。”人大代表、惠州市旅游局局长黄细花指出，现在当务之急是政府信守30年为期的承诺，并审时度势，立即取消独生子女政策。全国人大代表，律师朱列玉提议国家放开计划生育政策，不分地域、不分民族、不分城市与农村，一律允许生二胎。全国政协委员、清华大学公共管理学院NGO研究所所长王名建议无条件全面放开生育。国家民委副主任吴仕民建议：快速完善计生国策，终止一对夫妇一个孩。民间和两会上“放开二胎管制”的呼声日渐高涨。
(二)有利于缓和社会矛盾，建设和谐社会
1.计划生育部门行政执法高压政策带来的官民、党群矛盾
由于现行的“一胎制”的计划生育政策一定程度上不符合群众的意愿，造成群众抵触情绪较大，社会上超生偷生现象仍大量存在，而计划生育部门在行政执法过程中操之过急，加之部分领导和执法人员依法行政观念比较淡薄，素质偏低，采用暴力执法，引发了大量官民冲突事件，激化了党群矛盾。例如在计划生育的宣传工作，一些地方打出了各种“触目惊心”的口号：“该扎不扎，房倒屋塌;该流不流，扒房牵牛”、“一人超生，全村结扎!”、“宁添十座坟，不添一个人”、“宁可血流成河，不准超生一个”、“谁不实行计划生育，就叫他家破人亡”等等，这种类似强盗的行径，麻木不仁的宣传标语，是对法律和生命的亵渎，也是一种严重的违法办案行为。高压政策反而让官民矛盾不断激化，更加重了计划生育工作的顺利实施的难度。
2.强制堕胎、强制结扎带来的人权问题
计划生育政策中的“强制堕胎、强制结扎”的行为，不同程度地激化了干群矛盾，形成了计划生育政策推行过程中政府与群众家庭组织之间的冲突和紧张，影响了社会稳定。在有些地方，那种强迫命令和强制妇女做绝育手术的做法，影响了群众对计生工作的看法。
3.社会抚养费征收中带来的冲突
不少群众尤其是农民对现行计划生育政策存在不满和不理解，在与执法的计划生育部门征收高额社会抚养费中，容易引起语言冲突甚至肢体冲突，严重者导致群体性事件的爆发。基层领导干部在执行公务中，为有效吓阻违法生育的家庭及时缴纳社会抚养费或者对已有身孕的妇女实行强制流产堕胎，经常会集结上百口人登门，而同村一些群众认为不进行帮助就是软弱的表现，经常也会纠结村中人口围堵执法人员，以致冲突产生。另外，计划生育行政部门把计划外超生等的收费和罚款作为机关日常经费，存在着“自费执法”的现象，据统计，每年全国针对生二胎的夫妇征收的“社会抚养费”估计超过200亿元，且流向不明。这造成了计划生育行政执法行为与执法目的的严重背离，并衍生出了腐败、不公平等一系列严重问题。群众对此意见很大。近两年，虽然中央已经意识到这一问题的严重性并采取了一系列相应措施，但仍未得到完全遏制，基层在执法过程中打法律擦边球现象仍时有发生。
(三)控制社会发展风险，促进国家稳定进步的要求
1.人口老龄化问题
独生子女政策推行至今，导致了严重的人口结构问题，造成了空前的人口老龄化危机，超低生育率导致老龄化程度不断上升。2013年中国老年人口数量将再增加约1000万人，首次突破2亿大关，全国老龄化水平将达到14.8%。中国人口老龄化高峰期将在2030年到来，届时需要抚养的老人将占总人口的40-50%。与此同时，中国人口老龄化的速度也可能比我们想象的快很多。新生人口严重不足，很多农村中小学的生源已经严重短缺，初级劳动力市场短缺现象已很突出。
2.新生人口性别比例失调问题
因独生子女政策的强力挤压和农村“一孩半”政策的误导，加上受“重男轻女”的封建残余思想影响，部分群众尤其在农村家庭中，通过各种方式如中医偏方、生前进行性别鉴定，造成男女性别比例严重失调。据东北某乡镇的调查，该乡镇2000-2004年新生1206人，性别差值286个，其中“计划内二胎”出生人口占总新生人口的32.26%，而性别差值却达191个，占总差值的66.78%。“计划内二胎”基本上是已生育一个女孩的农民家庭自动获得的二胎指标，这正说明“一孩半”政策的误导作用极其强大!而从国家人口和计划生育委员会获悉，2012年我国出生人口性别比为117.70，出生人口性别比长期偏高势头得到初步遏制，但仍高出警戒线10多个百分点。再过十多年，中国将不可避免地出现几千万光棍。
3.独生子女风险问题
由于独生子女比例高和适龄青年逐渐减少，国防方面，近年全国很多地区都不同程度地出现了“征兵难”，而且情况急剧恶化。如果这种趋势得不到控制，几年之后，中国的军人数量和军人素质必将危及到国防安全。再者，很多独生子女家庭也面临着严峻的养育风险。独生子女一旦遇到夭折、伤残等意外，对于父母特别是年岁较大不能再生育的父母，将构成毁灭性打击。另外，独生子女家庭的养老风险加大，又累加放大了政府养老风险。政府对于未来数量庞大的老龄人口，无论从计划上、资金上、还是服务上，还都没有做好充分准备。把这种本来分散的风险全部集中压到政府肩上，也是极不科学，极不明智的。最后，“一胎化”造成人性的变异和人伦的缺失，这也使儿童在兄弟姐妹陪伴中自然成长的天性受到压抑，有损身心健康。
4.生育政策中不平等现象
现行生育政策中，公民因民族、地域、职业的不同，其生育权是不平等的。这是不符合宪法精神的。在生育上，农村优于城市，富人优于穷人，少数民族优于汉族等等不平等的现象激化了民众与政府的矛盾，带来了一系列社会问题和潜在隐患，例如，少数民族数量的增多不利于中华民族的稳定，农村人数量的增多不利于城市化的建设和人口素质的提高等等。
5.偷生超生现象的存在导致的“黑人”增多
由于部分群众生育二胎的意愿得不到满足，他们开始想法设法进行偷生超生，计划生育部门对不按计划生育政策出生的孩子，不给落户口，从而导致了“黑人”的增多，孩子的上学工作等都会受到影响，极不利于社会的稳定和儿童的成长。
(四)避免国际不利舆论，实现民族振兴的必然
1.国际舆论关于我国人权的态度
一胎制的政策，加上在计划生育行政执法中，许多地方存在强迫上环、强迫结扎和强迫孕检的做法，美国等国家就我国人权问题多次提交联合国审议，虽然有嫌干涉我国内政，但也深刻影响了我国在国际社会中的形象，成为部分国家攻击我国人权的借口和例子。
2.“一胎制”不利于中华民族的持续发展
各民族的博弈归根到底是生育文化的博弈，正是由于中国传统的生育文化成功延续了我们的民族的文明和人口(而其他很多文明却相继消亡)。健全的人口结构是经济起飞、国家崛起、合理养老金制度的建立等的必要条件，而畸形的人口结构却是经济衰退的充分条件。比较资源丰富和资源贫乏的国家，发现经济水平并不完全由人均自然资源决定的，因为人口资源才是第一资源，是中国最大的优势资源。“一胎制”的计划生育政策以急剧压缩人口规模、催生畸形人口结构为代价提高生活水平，不利于中华民族的持续发展。
(五)放开二胎并不会带来失控
尽管政策允许，但目前城市育龄夫妇的生育愿望并不见得强烈。有调查显示，双独生子女家庭中，六成以上不愿生二胎。很多育龄夫妇面对高生育成本和抚养压力，宁可选择少生、晚生甚至不生。而在江苏省常熟市计生委对800多个家庭进行了生育意愿的调查中，其中有效问卷731份，调查对象认为家庭理想子女数为1个的，达到了432人，占52.81%;理想子女数为2个的，只有119人，占14.55%。另外，随着老年人口的堆积，死亡人口将急剧增加，中国人口已经接近负增长，继续现行人口政策，中国人口高峰连13亿都难以达到，更不会达到计生委和主流人口学家所宣称的16亿。
发达国家鼓励人口增长政策的失灵史、东亚儒家文化圈富裕国家和地区(如新加坡、日本和我国港台地区)鼓励出生率上升政策的无力状况说明，在工业化后期或后工业社会，国家或政府调控人口生育政策的能力是有限的。因此中国即使停止计划生育也将达不到日本和亚洲四小龙在中国目前发展水平时的生育率，多次生育意愿调查也证实这一点。人们观念改变了，即使政策放开一些年轻人也不愿多生，而且丁克家庭越来越多，据媒体报道，上海已100万家庭没有孩子。人口问题已经是火烧眉毛，容不得继续延误时机，中国人口政策需要方向性的改变。
三、调整我国现行计划生育政策的对策分析
(一)基本生育政策：在未来三到五年内逐步全面放开二胎
根据新生人口统计显示，最近几年为生育高峰年，所以“一胎制”的计划生育政策暂时不进行改变，但是在未来三至五年后，随着生育人口的减少，可以逐步全面放开二胎。即在“奖一、放二、禁三”的六字方针的范围内，由夫妇根据自己的经济条件和家庭状况，自愿对生育孩子的数量、频度等进行规划。
实行“奖一、放二、禁三”。即奖励自愿生育一胎的家庭，精神奖励上，给予独生子女家庭以上学、工作等政策上的某些优惠，并发放“独生子女光荣证”，节日进行慰问等;物质奖励上，每年给予一定的资金奖励补助，养老上补助一定的保障金。对双方都是独生子女的家庭或者特殊情况的家庭放开二胎，在三到五年内全面放开二胎，生育二胎者不予罚款等限制条件，意愿“一男一女”生育组合的，可以通过医院进行性别鉴定，自愿取舍，满足家庭儿女双全的要求。放开二胎一方面是满足人们生育意愿的需要，另一方面可以一定程度上缓解性别比失调和党群矛盾。严格禁止三胎，一方面加大宣传力度，让社会形成“少生光荣，多生违法”的舆论氛围，给予超生户以引导和思想教育，让其认识到多生育的弊端;另一方面可以对三胎及以上家庭根据其家庭条件给予严罚(处以财产30%以上的罚款)，吓阻其三胎及以上生育。
(二)注重优生优育，晚婚晚育
1.把力度放在优生优育上
2.把方向放在控制晚婚晚育上
据调查，在农村，受封建传统思想的影响，青年男女结婚年龄普遍较早，或者刚到法定结婚年龄，马上就结婚生子，或者置国家法律于不顾通过各种手段早婚早育，从而间接地增加了生育量。而如果青年妇女推迟5年生育，100年内就可以少生一代人。青年时期是一个人体力、智力、精力的旺盛时期，适当晚婚晚育，可以把精力集中到工作和学习上。如果青年男女过早结婚生育，影响了学习和工作，在自身学识、经验、精力不足，经济自主能力不强，缺乏教育子女能力的情况下，就会影响对孩子的抚养和教育，不利于孩子的健康成长。另外，如果女青年过早结婚生育，虽具备了生育能力，怀孕势必增加身体负担，容易引起身体虚弱。如果晚婚晚育，男女青年在各方面都较成熟，有利于母婴的健康和对孩子的培养教育。当然，提倡晚婚晚育，不是越晚越好，而是提倡适当的年龄的晚婚晚育。只有把握方向，积极转变落实计划生育政策的思想，才可以通过晚婚晚育拉长两代人的间隔，使生育人口量相对大幅度减少。
(三)推行差异化、多元化生育政策
我国是一个经济文化发展极度不平衡的人口大国，各地的工作基础不同，人口形势严峻的程度也不同。因此，在生育政策上不能简单地“一刀切”，而要根据本地区人口控制的状况，分类实行不同的生育政策。例如西部人稀地区可以适度放宽生育数量，城市居民或者高素质群体一般较为富裕，有足够的财力和智力，有利于高质量人才的诞生，所以对城市居民、高学历者也应放宽限制，甚至可以鼓励其生育二胎。但是，推行差异化、多元化生育政策的前提是不违背公平原则，对全民一视同仁。
(四)调整计划生育工作作风：从以“罚”为主转变为以“奖”为主
1.推进人口计生机构队伍建设
提高计生行政执法人员的业务素质，是保证其依法执法的重要基础。因为业务素质低下，势必导致盲目执法，随意执法等。而提高其业务素质，可以从以下几个方面来进行：一是把好执法人员上岗资格关。二是对在岗执法人员强化法律基础知识、依法行政知识等学习。三是创造条件选送执法人员进行知识进修，以适应法律知识、法律制度的更新。四是举办执法人员政策、法制理论研讨会，交流执法经验，解决执法过程中遇到的困惑。只有建设好一支高素质的计生行政执法队伍，才能真正公正、公平地贯彻执行好计生行政法律、法规。
2.推行计划生育惠民政策
加大奖励扶助工作力度，全力提高全区60周岁以上无业的独女户补贴标准，同时，要下大力解决部分农村独生子女父母奖金拖欠问题，积极研究解决城镇下岗、失业、提前离岗人员退休时独生子女父母一次性奖励问题，并认真兑现计划生育各种奖励。降低对社会抚养费的征收力度和标准，把社会抚养费的征收限制在最小范围内。
认真开展“生育关怀行动”。成立“生育关怀行动”领导小组，把党的关怀和温暖送入千家万户，营造出“生育关怀行动”的浓厚氛围，从而密切党群、干群关系，使党的生育政策越来越得到群众的拥护和支持。
3.搭建新型生育文化的宣传平台
政策宣传是计划生育工作的一大重点，始终将群众满意作为计生工作的出发点和落脚点。通过组织、宣传、引导、帮助等措施，使群众自己解放自己、自己教育自己、积极争做计划生育的主人，成为新生活的创造者。
积极宣传人口计划生育“一法三规一例”及生殖健康、优生优育、避孕节育知识。例如，在电视台开办“人口与计生”栏目，在交通干道和镇、村宣传点建设醒目的计生宣传标语牌走廊，搭建政策法规、生殖保健、优生优育等科学文化知识平台，进行新型生育文化为主题的宣传漫画、宣传栏，成立计划生育信访办、计生论坛、茶话会等提供咨询服务活动，实行阳光计生。
总之，计划生育是我国必须长期坚持的一项基本国策，但对我国计划生育政策的调整势在必行，面对新问题、新矛盾，我们须积极应对，适度调整，促进人口政策良性和谐发展，建设和谐社会。因此，如何调整政策，既总体控制人口数量，又考虑到未来的适度放宽，需要决策者的勇气和智慧。未来的计划生育政策要按照以人为本科学发展观的要求，与时俱进地进行改革和完善，继续为构建社会主义和谐社会，全面建成小康社会的目标创造良好的人口环境。
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