货币是价值计算的工具和手段，马克思将货币定义为“充当一般等价物的特殊商品”。凯恩斯提出了计算货币的概念，对货币和计算货币的概念进行了区分。即计算货币是在观念上抽象的计算价值的货币，计算货币是灵魂，而货币则是体现计算货币的实体。人们最早以某种实物来充当货币，如许多民族早期都曾用过海贝为货币，后来普遍用某种金属特别是贵金属金银或铜作为货币材料。用作货币的材料都有一个共同点，即由于天然的稀缺性而被视为珍贵的物品，且不易伪造，方便计量。但是贵金属货币最大的缺陷是受自然因素的限制，其供给缺乏弹性，不能随经济规模扩大而人为地增加。为了克服这个缺陷，不受自然资源供给限制的货币就被创造出来，这就是纸币。
最初的纸币是兑换券，它代表金属货币流通，之所以被接受是因为其随时可以兑换成金属货币，只要建立起普遍信用，理论上和实际都不会出现全部纸币同时兑换为铸币的需要，所以纸币在数量上可以超过金属货币的数量，只要有一定比例的准备金就可以了。但是，以金属货币为本位的纸币在数量上仍然受到实际的金属铸币量的制约。因此如何确定二者的数量关系是货币理论上的一个重要课题。从晚近的世界货币史来看，这也是布雷顿森林体系及1971年美元与黄金脱钩的原因。于是一种完全脱离金属货币的纸币，管理货币产生了。管理货币只能由国家政权来发行，除了国家具有的强制权力外，还有一个非常重要的原因，即国家保证货币持有者在对国家支付中接受这样的货币，这就是国家对于纸币所做的承诺和担保。国家必须有强大的财政能力，而且其财政活动中使用货币，才能够具备发行管理货币的条件。因此，只有在国家建立了一套以货币为计算手段的财政税收体系时，才会出现以国家信用为基础的管理货币。
交子由兑换券向国家信用纸币的转化
首先，四川私交子是唐代“飞钱”的复活。飞钱是唐代为了避免携带大量铜钱而出现的异地汇兑手段，唐代中后期民间有寄附铺，政府方面的进奏院、禁军和三司都经营便换业务，寄存的财物开出存单。北宋初年也存在三司直接经营的便钱务。（高桥弘臣著，王水照译：《宋金元货币史研究——元朝货币政策之形成过程》，上海古籍出版社2010年版）四川民办时期的交子铺与此并无根本不同。
其次，正是由于政府接管纸币才使得这一新的货币形态得以延续并得到发展。民办时期的交子经历了民间自由经营和特许经营两个阶段。自由经营阶段，交子户自由开办各自发行，政府不加管理，难免产生欺诈和恶意发行的问题。经政府整顿后，由16户富商获得特许经营资格，交子采取统一样式，但各有私记，政府希望通过实行联保，提升交子信用。但是仍然不能避免失信和欺诈，有的交子户就动用准备金去买房置地，结果造成所发交子不能兑换，产生纠纷。鉴于此，寇瑊任益州知州时，下令关闭交子铺，并禁止民间开办，交子面临夭折的命运。薛田任益州路转运使时曾提出过政府接管交子的建议，未被采纳。天圣元年（1023年），他任益州知州，再次提出官办交子建议，经与梓州路提刑王继明等官员协商，提出了一套完备的官交子方案，纸币才得以起死回生并得到不断发展，最终在南宋成为主要货币，并在金、元、明得到继承和发展。
最后，正是在官办时期，交子才由兑换纸币进化为国家信用纸币。民办时期的交子是兑换券，官办初期的交子完全依照民办时期的办法，即“纳钱请交”和“见交付钱”。但是纸币由政府发行，很容易被用来解决财政问题。天圣四年（1026年），三司提议用益州交子支付商人在西北地区入中粮草的价格。庆历年间，在十二界交子流通期间，政府又两次共用60万贯交子支付商人在秦州入中粮草的价格，并没有相应的现金准备，最后只能用十三界新交子收兑。此后，交子财政发行的规模越来越大，到熙宁五年（1072年），二十三界交子期满，而二十四界已经大量由财政支出，只好用二十五界交子收兑二十三界，交子由一界增为两界同时流通，发行量增加一倍。具体来说，交子不仅用于支付西北军费，也用于四川本地财政支出，如将交子支付青苗本钱和常平仓籴本。财政支出已经成为交子的主要发行渠道。自宋哲宗绍圣以后，交子发行量不断增加，到宋徽宗时发行量增加到最初的20倍。
政府将交子用于财政支出，并没有相应的铁钱准备，已经改变了交子兑换券的性质。由于交子流通地域的扩大，又未在其他地方设立交子务，实际上也无法兑现。交子事实上已经成为一种脱离金属货币的不兑换纸币，它的信用只能建立在国家财政税收对它的接受，实际上是国家信用纸币，其币值的稳定与否取决于纸币的发行数量，完全依赖于国家的管理，事实上成为一种管理货币。
国家纸币的基础——宋代国家财政的货币化
如前所述，交子在官办后很快就大量通过财政发行，而没有现钱兑换。交子虽然有价格的下跌，但仍然维持了较好的流通，根本原因就是政府可以接受交子纳税。到宋徽宗时就明确提出，政府财政税收无条件接受交子以稳定其信用。宋徽宗大观二年（1108年），知威州张特奏“盖必官司收受无难，自然民心不疑”（《文献通考》卷九《钱币考》）。这就是政府财政必须接受钱引顺畅，才可以民心不疑，流通顺利。南宋时期钱引成为四川的主要货币，政府财政收入中大量接受钱引，“夫蜀之立法则曰租税之输，茶盐酒酝之输，关市泽梁之输，皆许折纳以惟民之便”（杨冠卿：《客亭类稿》卷9《重楮币说》）。
南宋绍兴末年朝廷在东南地区发行会子，因为有四川钱引的经验，所以会子的信用一开始就建立在财政税收接受的基础上。“近有旨合支官钱造会子流转，而输官亦许用之，庶公私皆便，今有立定分数品搭，从之”（《中兴小纪》卷39）。在会子发行之初，就明示会子可以输官，南宋税收规定有一定比例的会子，一般是钱会中半。自嘉定年间开始，由于铜钱日益减少，会子日益增多，赋税收入中现钱比例下降会子比例上升。
宋代开创的国家信用纸币被金元两朝继承。元代更向前一步，实行完全的纸币制度。元朝的中统元宝交钞在发行之初即是财政税收可以接受的货币。“省府钦依印造到中统元宝交钞，拟于随路宣抚司所辖诸路，不限年月，通行流转；应据酒税醋盐铁等课程，并不以是何诸科名差发内并行收受”（《秋涧先生大全文集》卷80《中堂纪事》）。
明前期也实行纸币，却是一个失败的案例，原因是明代财政税收制度高度实物化和力役化，失去了国家税收赋予纸币的信用，纸币有出无收，几乎只剩下政治功能。
货币名目论——官交子产生的理论基础
由金属货币到国家信用货币是货币形态上的重大转变，与中国传统货币思想有重要关系。中国传统货币思想形成于战国时期，先王制钱说和货币名目论仍是宋代货币思想的主流。“钱货之法，上令之而下行之”（《梁溪集》卷144《理财论中》）。“先王之制钱币也，所以御万物，通有无而调虚盈，人主之所操，天下之利势也”（《忠肃集》卷5）。货币是出于君主的命令，是君主治理天下的工具。
货币名目论认为货币并没有实际的价值和功用，只是使物品可以进行比较的工具，可以概括为货币工具论。《管子》说：货币“握之则非有补于暖也，食之则非有补于饱也”。宋人也认为：“钱者无用之物，而圣人贵之者，以其能通有用之财也，夫以无用而通有用。”（《清江三孔集》卷1）货币名目论认为货币主要基于国家的权威而不是货币本身的价值。这也是宋代思想家为纸币辩护的理由：“世俗徒见铜可贵而楮可贱，不知其寒不可衣、饥不可食，铜楮其实一也。”（《历代名臣奏议》卷272）
中国古代之所以很早发展出货币名目论思想，与很早形成了财政国家有很大关系。早在战国时期，在一些大诸侯国，成文法取代了礼制，贵族世袭权利被国家公共权力取代。统治者建立了掌控经济资源的官僚体系，这正是财政国家的标志。秦汉大一统国家体制的建立，使财政国家得到了进一步强化。在这一体制下，货币是国家财政工具，也是社会治理的工具，而且主要是用于国内贸易的场合，其本身内在价值并不重要。在宋代国家财政税收货币化不断扩大的条件下，纸币的产生也就自然而然了。