改革开放40年中国食品安全监管体制和机构演进
编者按：新中国食品安全监管体制和机构经历了多次变迁。尤其是改革开放40年来，食品安全工作经历了混合过渡阶段（1979-1993年）、全面外部监督阶段（1994-2002年）、科学监管阶段（2003-2011年）、治理现代化阶段（2012年至今）。研究发现，食品产业基础和消费者饮食需求是影响食品安全状况的基本因素，市场失序和突发公共事件是导致食品安全政策议程变化的重要契机，法律法规、监管体制、政策工具随政策目标变化。2012年以后，中国进入国家治理现代化新时期，食品安全被赋予公共安全新定位和国家战略新高度。从温饱到放心再到质量，不仅反映食品安全工作范式转变，更折射监管型国家的中国路径。
食品的属性包括数量、种类、质量、营养、口味等要素。相应地，食品安全综合概念体系包括粮食数量安全、食品质量安全和食物营养安全三个层次[3]。三类安全彼此关联且相互影响，分别扮演基础、枢纽和目标的角色[4]，人们通常所说的食品安全是指食品质量安全。根据《中华人民共和国食品安全法》规定，食品安全是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。
一、改革开放前中国食品卫生管理（1949-1978年）
中国政府对食品安全的管理肇始于建国初期。1949年11月1日，中央政府成立卫生部，同年长春铁路局成立了中国最早的卫生防疫站。1953年1月，政务院决定在全国范围内建立卫生防疫站，地方各级卫生部门在防疫站内设置食品卫生科（组），具体从事食品卫生监督管理工作。卫生行政部门通过发布粮、油、肉、蛋、酒、乳等大宗消费食品卫生标准和开展卫生监督，旨在防止食物中毒和肠道传染病等突出问题。比如1953年卫生部颁布的《清凉饮食物管理暂行办法》是新中国成立后我国第一个食品卫生法规，扭转了因冷饮不卫生引起食物中毒和肠道疾病暴发的状况；1957年卫生部转发天津市卫生局关于酱油中砷含量每公斤不超过1毫克的限量规定；1960年国务院转发国家科委、卫生部、轻工业部等制定的《食用合成染料管理办法》，规定了只允许使用的五种合成色素及其用量，化工部还指定了专门生产厂家，纠正了当时滥用有毒、有致癌风险色素的现象。然而当时食品工作的首要任务是解决人民群众温饱问题，食品供不应求、凭票供应，其数量充足比质量安全重要。各级政府通过牢牢掌握食品工业，把保障食品供应作为一项政治任务来抓。食品企业生产经营基本处于政府的直接管控之下，政企合一的特征十分明显[5]。
二、混合过渡体制（1979-1993年）
（一）改革开放初期食品产业发展和食品卫生问题
党的十一届三中全会提出把全党和国家的工作重点转移到经济建设上来。食品生产、经营、餐饮服务行业具有门槛低、投资少、需求大、见效快等特点，迅速吸引了大批劳动力。尽管国有食品生产经营企业仍占主导地位，私营、合资、合作、独资、个体等不同所有制形式的生产经营者大量涌现，其行为模式也发生深刻变革。例如在计划经济时期，政府通过定点生产控制食品添加剂、食品包装材料质量。随着统购统销模式逐步退出，产品只要符合国家卫生标准就可以出厂流通。竞争机制激发了市场主体积极性，供需基本平衡，而人民群众对食品的需求也开始从温饱向多样化转变。1979-1984年，中国食品工业总产值以每年9.3%的较高速度递增[7]。
经济基础的变化迫切要求改革经济体制管理模式。经国务院批准同意，卫生部于1978年牵头会同其他有关部委组成“全国食品卫生领导小组”，组织对农业种植养殖、食品生产经营和进出口等环节的食品污染开展治理，具体包括农药、疫病牲畜肉、工业三废、霉变等。应当承认，改革开放初期的食品卫生监督工作取得明显进展，1982年食品卫生监测合格率达到61.5%，其中冷饮食品的合格率从计划时代的40%左右提高到90%以上，酱油的合格率从20%提高到80%左右。
然而《食品卫生管理试行条例》和1979年颁布的《食品卫生管理条例》只将全民和集体所有制企业列为食品卫生监督管理对象，导致大量食品生产经营者处于法规范围之外。从这个意义上说，食品卫生监督制度已经滞后于经济形势，进而制约了食品产业健康发展。同时，随着经济体制改革推进和市场不断扩张，食品产业规模、技术手段、产销行为日趋复杂。搞活经济的政策提供了致富环境，各类所有制经济企业追求商业利润的动机日益强烈，诱发变通、逃避、对抗监督执法的机会主义行为，甚至采取非法手段牟取暴利。在市场扩张和管理滞后的双重因素影响下，这一时期除了“前市场”风险因素，食品领域出现了因市场竞争和利益驱动引发的人为质量安全风险，恶性中毒事故不断发生。
例如一些食品企业削弱食品卫生管理体系甚或干脆撤销检验人员，有的企业虽有形式上的出厂出售检验，但长官意志替代真实检验结果，不合格产品照样能够过关，食品卫生管理失控。许多城乡农贸市场布局混乱，面积狭小，缺乏食具消毒、上下水设施、防尘防蝇等基本设备，从业人员无卫生许可证和健康合格证。上海、辽宁等地产牛奶的加水率超过44.7%，还有些地方出现在牛奶中加洗衣粉、甲醛，在西瓜中注射色素和糖精等非法添加现象。有不法分子将病死畜禽甚至患狂犬病死亡的狗肉加工出售，造成不良后果；因食用霉变粮食、甘蔗造成儿童中毒、终生残疾和死亡的事件遍及全国8个省份；用甲醇兑酒致人中毒、失明甚至死亡的恶性事件也时有发生[8]。
（二）食品卫生管理初步法制化
在总结30多年食品卫生工作经验基础上，1982年11月19日，第五届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《中华人民共和国食品卫生法（试行）》（以下简称《试行法》）。这是中国食品卫生领域的第一部法律，其篇章结构总体完备，内容体系较为完整。该法对食品、食品添加剂、食品容器、包装材料、食品用工具、设备等方面卫生要求，食品卫生标准和管理办法的制定，食品卫生许可、管理和监督，从业人员健康检查以及法律责任等方面都做了翔实规定。初步搭建起现代食品卫生法制的基本框架。
（三）传统和现代交织的食品卫生管理手段
商品经济无疑为食品卫生监督管理注入了新的活力，《试行法》的实施更是对改善中国食品卫生状况和促进食品产业发展发挥了巨大作用。全社会食品卫生法律意识大大提高，食品卫生知识逐步得到普及，食品卫生监测合格率由1982年的61.5%上升到1994年的82.3%。1990年全国食品工业企业单位数达到75362个，职工484.6万人，食品工业总产值为1447.7亿元，利税总额406.91亿元，位居全部工业部门第三位[10]。可见，不论是从经济社会背景、管理体制还是政策工具等方面看，改革开放初期的食品卫生都带有浓厚的混合过渡色彩，这是一种徘徊于温饱与吃好、计划经济与商品经济、政企合一与政企分离、行业管理与外部监督、传统管控与现代监管之间的独特现象。
三、全面外部监督体制（1994-2002年）
（一）市场经济下食品产业格局和监管理念
1992年10月，党的十四大确立了社会主义市场经济体制，提出“实行政企分开，逐步扩大企业生产经营自主权”。在这一背景下，1993年国务院机构改革撤销轻工业部，成立中国轻工总会。至此，食品企业正式与轻工业主管部门分离，延续了40多年的政企合一体制被打破。之后，各类市场主体发展食品产业的积极性被激发，食品产业获得前所未有的发展。2000年规模以上食品企业固定资产投资为5103.7亿元，是1980年的30多倍。随着产业规模扩大，食品市场转变为买方市场，产品竞争日趋激烈，消费者选择范围变大。与之相伴的是食品生产经营方式发生变化，国有企业数量减少，其他所有制企业数量大幅增加，规模持续扩大，新型食品、保健食品大量涌现。食品卫生与改革开放、对外贸易、经济社会发展等核心政策议题的关系越来越紧密，食品卫生状况亟须与人民群众日益改善的生活水平相适应。
在日益激烈的市场竞争中，食品行业主管部门基本摒弃统购统销、逐级调拨的旧模式，纷纷下放管理权限。这样一方面有助于增强食品企业生产经营自主权和灵活性，另一方面也放松了对企业在食品卫生管理方面的要求。个别部门从局部利益出发，非但没有认真履行《试行法》规定的食品卫生管理义务，甚至还阻挠食品卫生监督部门正常执法。类似地，一些地方出于“发展型地方主义”争相上马食品生产企业和批发市场，在20世纪90年代初形成“麻雀虽小五脏俱全”的区域性食品产业布局，扰乱了市场秩序。部门和地方在发展经济与保障食品卫生的政策目标之间产生冲突，保护主义越演越烈。这一时期中国食品安全主要问题已经从“前市场”风险转变为经济利益驱动的人为安全质量风险。
面对严峻现实，国家采取一系列举措打击地方保护、纠正市场失灵并促进竞争[11]。1993年年底党的十四届三中全会首次提出“改善和加强对市场的管理和监督，建立正常的市场进入、市场竞争和市场交易秩序，保证公平交易、平等竞争，保护经营者和消费者的合法权益”。国家层面对食品卫生的重视程度也不断提升，集中体现在重要文件和报告中关于食品卫生的表述。1995年3月，国务院总理李鹏在政府工作报告中提出“依法加强对药品、食品和社会公共卫生的监督和管理”；1997年，国务院政府工作报告更是强调“严格食品以及社会公共卫生的监督管理”。1997年1月，中共中央、国务院联合发布《关于卫生改革与发展的决定》，将食品卫生作为“五大公共卫生”之首，强调“认真做好食品卫生、环境卫生、职业卫生、放射卫生和学校卫生工作”。
（二）《食品卫生法》的内容和意义
《食品卫生法》再次明确国家实行食品卫生监督制度，废除原有政企合一体制下的行业部门食品卫生管理职权，确定了卫生行政部门作为食品卫生执法主体的地位。卫生部具体行使十项职能：制定食品卫生监督管理规章；制定卫生标准及检验规程；审批保健食品；进口食品、食品用具、设备的监督检验和卫生标准审批；卫生许可证审批发证；新资源食品及食品添加剂等新产品审批；食品生产经营企业的新、改、扩建工程项目的设计审查和工程验收；日常的食品卫生监督检查、检验；对造成食物中毒事故的食品生产经营者采取临时控制措施；实施行政处罚。同时，国务院有关部门在各自职责范围内负责食品卫生管理工作。例如，农业部门负责种植养殖环节监管，铁道、交通部门和军队系统设立的食品卫生监督机构负责本行业内部的食品卫生监督。政府通过建立有权威的外部食品卫生执法和监督机构，在绝大部分领域取代行业内部食品卫生管理，将监管者与监管对象都纳入法制框架。尽管具体机构设置和职权划分存在差异，管理主体都已经转变为市场经济条件下的第三方独立监督机构，从而确立了食品卫生全面外部监督体制。
新管理体制助推了县、地（市）、省、国家四级食品卫生执法监督体系和技术支撑体系不断完善，全国共有卫生监督员约10万人和卫生专业技术人员约20万人从事食品卫生许可、监督检查、卫生检验监测、食物中毒事故处置和食源性疾病防控工作[12]。1997年3月，卫生部颁布了更为细化的《食品卫生监督程序》，进一步加强食品卫生监督执法工作，严格食品生产经营卫生准入制度，规范食品添加剂、新资源食品和保健食品等产品的行政许可，连续组织开展全国范围的监督抽检和专项整治，查处了大量社会反响强烈的食品卫生案件。
（三）新型政策工具兴起和“食品安全”理念提出
与社会主义市场经济体制相适应，传统行政干预手段基本退出历史舞台，卫生部门继续强化国家立法、技术标准、行政执法等工作，同时质量认证、风险监测、科普宣传等新型监管工具也初现端倪。一是制定了90余部《食品卫生法》配套规章，涉及食品、食品原料、食品包装材料、容器、食品卫生监督处罚等方面。各地也制定实施了一批地方配套法规，初步形成了符合国情、层次分明的食品卫生法规体系。二是标准体系建设走上法制轨道。至1998年底制定并颁布食品卫生国家标准236项、标准检验方法227项、行业标准18项，基本形成一个由基础标准、产品标准、行为标准和检验方法标准组成的国家食品卫生标准体系[13]。三是吸收国外先进经验并结合中国实际，于2003年制定实施了“食品安全行动计划”。具体包括推行食品卫生监督量化分级管理制度、良好生产规范（GMP）管理和危险分析关键控制点技术（HACCP）管理体系，建立食品污染物和食源性疾病监测网，开展危险性评估。四是广泛开展食品卫生宣传教育，从1996年开始连续11年开展“全国食品卫生法宣传周”活动，定期向社会公布食品卫生信息和食物中毒情况，发动公众参与食品卫生社会监督。
食品卫生（foodhygiene）是指食品无毒、无害并符合应当有的营养要求，目的是防止食品污染和有害因素对人体的危害，不包括种植养殖环节。随着中国食品产业持续发展和市场不断扩张，侧重事后消费环节的食品卫生管理已不适应监管对象的复杂化，理想的监管链条必须覆盖事前、事中、事后环节。2000年，世界卫生大会通过了《食品安全决议》，制定了全球食品安全战略，将食品安全列为公共卫生的优先领域，并要求成员国制定相应的行动计划，最大程度减少食源性疾病对公众健康的威胁。包括中国在内的许多国家据此采取行动，加强了食品安全工作[14]。食品安全（foodsafety）包括食品表面卫生、质量性状、内在营养等内容，能够涵盖农产品种植养殖、农副产品加工、食品工业、食品流通销售以及餐饮服务整个产业链条。从食品卫生向食品安全的转变，是经济社会发展的必然结果。
理念层面的变化反映为监管体制改革。1998年国务院机构改革旨在大幅精简政府机构和人员，即便在这样的形势下，国家依然加强了有关部门的食品安全监管职能。改革后，国家技术监督局更名为国家质量技术监督局，开始承担原属卫生部的食品卫生国家标准审批和发布职能以及国家粮食局研究制订粮油质量标准、制订粮油检测制度和办法的职能。同年，原国家进出口商品检验局、原农业部动植物检疫局和原卫生部卫生检疫局“三检合一”，组建国家出入境检验检疫局，统一负责全国进出口食品管理。2001年4月，国家工商行政管理局升格为正部级的国家工商行政管理总局，除继续负责城乡集市贸易食品卫生管理外，还开始承担原属质量技术监督部门的流通领域食品质量监督管理职能。2001年原国家技术监督局和国家出入境检验检疫局合并，组建正部级的国家质量监督检验检疫总局。为打破长期存在的地方保护，工商、质监和后来的食药监管都实行省以下垂直管理体制，在机构设置及管理、财务经费管理、编制及干部管理等方面区别于一般政府机构。与此同时，农业部门依然负责种植养殖环节初级农产品质量安全监管。至此，中国食品安全监管部门按职能合并完成，为后来的分段监管体制奠定了基础。
《食品卫生法》的颁布施行以及新监管理念和体制的构建，有效促进了中国食品工业持续、快速、健康发展，食品卫生和质量安全水平有了显著提高，严重危害人体健康的霍乱、痢疾、伤寒等食源性传染病得到有效控制。根据历年《中国卫生年鉴》《中国卫生统计年鉴》的数据，2004年中国食品卫生监测合格率为90.13%，比1995年的83.1％高出7个百分点，比1982年的61.5%高出29个百分点。与此同时，全国食物中毒发生次数从1992年的1405起下降至1997年的522起，到2003年低至379起；食物中毒人数由1990年的47367人降至1997年的13567人，整体都呈现下降趋势。
四、科学监管体制（2003-2011年）
（一）“入世”给食品领域带来的影响
2001年11月10日，世界贸易组织第四届部长级会议在卡塔尔首都多哈以全体协商一致的方式，审议并通过了中国加入世贸组织的决定。“入世”给中国食品安全带来两大深刻变化：其一，进口食品大量进入国内市场，知识产权、政策性贸易壁垒等风险不断增加，消费者食品安全意识也逐步提高，中国食品产业面临大分化、大重组；第二，随着中国食品大量出口到国外，食品安全政策议题不再局限于国内和市场层面，而是升级到跨国贸易乃至外交关系高度，从而具有政治意义。
经过多年发展，中国食品工业整体面貌发生了历史性巨变，食品行业的生产力得到了极大解放和发展，形成了门类齐全的生产体系和较为完整的产业链。从食品供应短缺到世界食品工业生产大国，从半封闭状态到全方位多层次宽领域的对外开放，竞争力和综合实力显著增强。2007年中国食品工业总产值32665.8亿元，实现利税5482亿元，其中利润2355亿元，分别比效益较好的1983年增长34倍和45倍。其中大米、小麦粉、食用植物油、鲜冷藏冻肉、饼干、果汁及果汁饮料、啤酒、方便面等产品产量已位居世界第一或世界前列[15]。
（二）“综合协调、分段监管”模式及其挑战
为加强部门间食品安全综合协调，2003年国务院机构改革在原国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，负责食品安全综合监督、组织协调和组织查处重大事故，同时还承担保健食品审批许可职能。2004年9月，国务院印发《关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号），按照一个监管环节由一个部门负责的原则，采取“分段监管为主、品种监管为辅”的方式，明确了食品安全监管的部门和职能。其中，农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督。从而确立了综合协调与分段监管相结合的体制。该决定同时明确提出，地方各级人民政府对本行政区域内食品安全负总责，统一领导和协调本地区的食品安全监管和整治工作，建立健全食品安全组织协调机制。作为具体工作，由质检总局牵头、会同有关部门建立健全食品安全标准和检验检测体系，同时加强基层执法队伍建设，由食品药品监管局牵头加快食品安全信用体系和信息化建设。
（三）《食品安全法》出台和国务院食安委成立
在这样的形势下，为了厘清监管部门和产业的关系，着力维护公众利益，有必要选择一个相对超脱的中立部门来推动改革。2008年国务院机构改革的主题是大部门制，改革把国家食品药品监督管理局从国务院直属机构改为由卫生部代管的国家局，并将两者食品安全监管职能对调。卫生部门负责食品安全综合协调和组织查处重大食品安全事故职责，组织制定食品安全标准，组织开展食品安全风险监测、评估和预警，制定食品安全检验机构资质认定条件和检验规范，统一发布重大食品安全信息。食药监管部门负责餐饮业和食堂等消费环节监管和保健食品监督管理的职责等。农业、质检、工商等部门延续原有职责分工。为落实地方政府属地责任，同年11月10日，国务院明确将食药监督管理机构省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理，业务上接受上级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督。2011年底，国务院办公厅《关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》（国办发〔2011〕48号）提出，将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制，目的同样是强化地方政府对食品安全负总责。令人遗憾的是，由于种种原因，这项改革推进得并不顺利。
根据《食品安全法》规定，国务院于2010年2月6日印发《关于设立国务院食品安全委员会的通知》（国发〔2010〕6号），成立了由国务院领导担任正副主任，由卫生、发展改革、工业和信息化、财政、农业、工商、质检、食品药品监管等15个部门负责同志作为成员组成的食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，负责分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作，提出食品安全监管的重大政策措施，督促落实食品安全监管责任。
之后，根据中央编办于2010年12月6日印发《关于国务院食品安全委员会办公室机构设置的通知》（中央编办发〔2010〕202号），国务院食品安全委员会设立了办公室，具体承担委员会的日常工作，从而取代卫生部成为更高层次的食品安全综合协调机构。食品安全办成立后，加大了食品安全工作督促力度，协调稳妥处置食品安全热点问题，积极商请中央政法委研究完善严打食品安全违法犯罪的政策措施，组织开展乳品质量安全和“地沟油”综合治理，组织制定《国家食品安全监管体系“十二五”规划》。
（四）食品安全制度变迁的内在逻辑
市场经济体制逐步完善和中国加入世贸组织推动了食品产业快速发展，食品产业链条的延伸和新型风险的出现，要求制度设计有新变化。政府逐步意识到，保障消费者食品安全的公众利益比食品产业发展的商业利益更为重要。“综合协调、分段监管”模式的提出和地方政府属地责任体系的明确，正是其实现上述政策目标的有益尝试。面对频繁发生的重大食品安全事件，体制机构不断调整，现代化监管手段接连出现。监管理念和经验最终在2009年版的《食品安全法》中得以明确。而国务院食安委的成立，更是有助于从顶层制度设计高度保障食品安全政策目标的实现。表1归纳了1979-2011年中国食品安全（卫生）制度变迁的历程。
表1食品安全（卫生）制度变迁（1979-2011年）
归纳而言，产业基础决定了特定历史阶段食品领域主要矛盾及其风险类型，政府对食品安全议题的关切因此产生变化。不同政策目标通常在市场失序和突发公共事件中固化和放大，法律法规、监管体制、政策手段都会随之发生相应变化。也就是说，有什么样的产业基础和社会需求，就有什么样的食品安全监管法律、体制和政策手段。不论是外力推动的强制性制度变迁，还是内生自发的诱致性制度变迁，食品安全监管上层制度设计必须随着经济社会基础的变化而调整。中国食品安全制度变迁的自变量是政府所嵌入的食品产业和社会需求，中间变量是政策目标，因变量是选择什么样的制度设计。食品安全理念和实践的三个历史阶段，变化的是食品领域的具体形势，不变的是其内在制度逻辑。
五、迈向治理现代化：新时代中国食品安全（2012年至今）
党的十八大以后，在国家治理现代化的新背景下，中国食品安全也进入新阶段。当前食品安全工作既有对过去经验的继承和发扬，也有新的理念和实践。因此，总结改革开放后食品安全制度变迁的内在逻辑，探讨从监管到治理的范式转变，有助于更加准确地把握“中国式”监管型国家的独特路径。
（一）食品安全状况多元影响因素
习近平总书记强调：食品安全首先是“产”出来的，食品安全也是“管”出来的。这一论述表明食品安全状况存在多元因素影响，主要包括三方面：
一是“产”的因素，生产经营者是食品安全第一责任人。中国现有2亿多农民散户从事种植养殖，农户违法成本低，监管难度极大。全国每年消耗32万吨农药、6000万吨化肥和250万吨农业塑料薄膜[18]，粗放的农业生产模式导致化学污染成为当前食品安全的最大风险。2015年中国规模以上食品工业企业主营业务收入11.34万亿，占全国工业总产值比重10%以上。尽管已成为国内第一大工业行业和国民经济重要支柱，与发达国家集中生产和有序流通的食品供应体系相比，中国食品产业基础系统性薄弱，表现为产业结构“多、小、散、低”，集约化程度不高，生产经营者诚信意识和守法意识淡薄。产业素质不高是中国食品安全基础薄弱的最大制约因素。
二是“管”的因素，强大产业和强大监管互为支撑。如2013财年美国食品和药物管理局实有雇员14648人，其直接监管的食品生产经营企业仅5万多家[19]。英国食品标准署（FSA）和地方卫生部门（EHO）的食品安全检查员要在大学经过4年正规学习方可上岗，监管全国50多万家食品生产经营企业[20]。中国食品药品监管人员编制长期在10万左右，而各类有证的食品生产经营主体则数以百万计，监管人员和监管对象比例严重失衡。在监管资源硬约束下，静态审批替代动态检查成为主要监管手段，难以发现行业“潜规则”。
三是“本”的因素，即环境本底给食品安全带来的影响。当前全国19.4%的耕地土壤点位重金属或有机污染超标[21]，61.5%的地下水监测点水质为较差或极差[22]，工业化带来的环境污染从源头影响食品安全。然而根据现行机构设置，上述工作分别由国土、环保、食品监管部门负责，其往往以自身职能为出发点设置政策议程，政策缺乏互补性和一致性。
（二）从监管到治理的范式转变
在现代风险社会，任何主体都无法单独应对日益复杂的安全问题。食品安全成因的复杂性决定了其解决途径的综合性。除政府监管外，企业自治、行业自律、媒体监督、消费者参与、司法裁判同样是纠正市场失灵进而保障食品安全的手段。因此，食品安全治理现代化要改变过去政府一家“单打独斗”的格局，重构监管部门、企业、行业协会、媒体和消费者等主体的角色和权力（利）义务关系。当这种关系用法律、政策等制度形式固定下来时，就成为食品安全治理体系。而制度的执行情况，也就是各类制度对食品领域行为的引导和约束，体现为食品安全治理能力。
表2“十一五”以来食品安全在国民经济和社会发展布局中的定位
（三）完善统一权威的监管机构和新《食品安全法》出台
2009年公布实施的《食品安全法》明确，县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。然而作为食品安全监管的重要部门，工商行政管理、质量技术监督和2008年前的食药监管部门长期实行省级以下垂直管理体制，与地方政府负总责不匹配。加之近年食品安全形势严峻，属地负责的制度设计带来较大行政问责风险，体制改革呼声越来越高[23]。
2013年3月《国务院机构改革和职能转变方案》获第十二届全国人民代表大会第一次会议审议通过，改革的目标是整合职能、下沉资源、加强监管，在各级政府完善统一权威的食品药品监管机构。至此，整合各部门食品安全监管职责以法定形式被固定下来，省以下工商和质监行政管理体制改革也终于实质性启动。改革组建正部级国家食品药品监督管理总局，对研制、生产、流通、消费环节食品的安全实施统一监督管理。改革方案特别强调，改革后，食品药品监督管理部门要转变管理理念，创新管理方式，充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用，建立让生产经营者真正成为食品安全第一责任人的有效机制[24]。之后，各地食药监管部门升格为独立的政府工作部门，北京、海南等地实行省以下垂直管理体制。地方政府则在乡镇或区域设立食品药品监管派出机构，配备必要的技术装备，填补基层监管执法空白。
党的十八届三中全会提出，改革市场监管体系，实行统一的市场监管。三中全会同时强调完善统一权威的食品药品安全监管机构。2014年7月，国务院发布的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）指出，整合优化市场监管执法资源，减少执法层级，健全协作机制，提高监管效能。从2013年末开始，一些地方政府在不同层面整合工商、质监、食药甚至物价、知识产权、城管等机构及其职能，推进“多合一”的综合执法改革，组建市场监督管理局（委）。尽管如此，中央依然强调要确保食品药品监管能力在监管资源整合中得到强化。考虑到街道、社区以及乡镇、村屯等基层地区食品安全风险脆弱性高，根据国务院《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发〔2013〕18号）要求，工商、质监相应的食品安全监管队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门，在乡镇或区域设立食品药品监管派出机构，配备必要的技术装备，填补基层监管执法空白。
随着经济社会进一步发展，具有现代性的食品安全风险不断出现。爆发了上海“福喜过期肉”事件、饿了么餐饮平台“黑作坊”事件等新型食品安全风险，给监管提出了全新挑战。为应对这些问题，同时也为了适应食品安全监管新体制，2015年4月24日，《食品安全法》经第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修订通过。新法明确食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度。新法的亮点是创新了信息公开、行刑衔接、风险交流、惩罚性赔偿等监管手段，同时细化了社会共治和市场机制，确立了典型示范、贡献奖励、科普教育等社会监督手段。此外，法律还为职业监管队伍建设、监管资源区域性布局、科学划分监管事权等未来体制改革方向埋下了伏笔。
（四）新时代的工作成就和挑战
2013年监管机构改革后，食品药品监管职能得以优化，监管水平和支撑保障能力稳步加强，其程度前所未有。评价一个国家或地区食品药品安全总体状况的指标有不少，抽检合格率是较为常用的指标。2016年，有关部门在全国范围内组织抽检了25.7万批次食品样品，总体抽检合格率为96.8%，比2014年提高2.1个百分点；2017年进一步上升到97.6%，比2014年提高2.9个百分点。
“十二五”时期，全国共查处食品安全违法案件95.8万起，侦破食品安全犯罪案件8万余起，“四个最严”的力度有目共睹。国际社会的评价也印证了这一点，如英国《经济学人》杂志每年发布《全球食品安全指数报告》（GFSI），近年来中国在“食品质量与安全”方面得分排名全球前50，其中2016年排名38位，2017年排名45位（以往的全球食品安全指数是通过各个国家的食品承受能力、供应充足度以及质量与安全等3个指标来计算出综合的安全指数，而2017年的食品安全指数报告引入了第4个指标：自然资源及复原力。）远高于中国在人均GDP和人均收入70位开外的国际排名。
还有一些数据可以说明问题，全国专门从事“三品一械”食药监管人员从2012年的10.36万人，增长到2017年的约18万人。在财政收入增速放缓的情况下，国家实施食品安全检（监）测能力建设项目，安排中央基建投资184.5亿元。食品监测覆盖范围不断扩大，“十二五”末期食源性疾病监测网络哨点医院达3883家，食品污染物和有害因素监测点达2656个。
在监管能力提升的同时，食品产业稳步发展。根据国家统计局数据，2016年规模以上食品工业企业主营业务收入接近12万亿元，占全国工业总产值比重10%以上，成为国内第一大工业行业和国民经济重要支柱产业，发展成就令人振奋。
然而，食品安全监管工作也面临挑战。体制改革的目标是构建统一、权威、专业的食品药品监管体制。关键是如何理解“统一”？有观点认为“统一”是机构设置的一致性，包括横向的机构一致，即各级地方政府层面机构设置保持一致；及纵向的机构一致，即省级参照国务院设置，市县参照省级设置。实际上我们对“统一”的理解不应局限于字面含义，全国食药监系统机构设置不可能也不必要完全一致，关键是要调动更多的监管资源，发挥高效的动员能力以及科学合理地分布监管力量。比如首都北京食品药品监管的重要任务是保障各类大型活动，维护“首善之地”的食品药品安全，对政令畅通的高要求决定了单设机构和垂直管理体制更适应北京实际。一些地广人稀的地区还要借助更多监管部门力量综合执法。也就是说，统一、权威、专业要求政策目标和机构职能统一性，监管人员专业性，以及监督执法权威性，其内在逻辑关联是以统一性提升专业性，以专业性保障权威性。
根据上述标准，现行监管体制依然存在一些缺陷。
一是食药监部门深度嵌入乡镇基层后的政策目标不统一甚至冲突。食药监部门过去在乡镇一级没有派出机构，新设机构必然涉及与乡镇政府在办公场所、公用经费、综合整治等的协调问题。随着监管派出机构深度嵌入基层政府网络并形成依附，广泛参与到征地拆迁、市容整治等工作中并承担大量关联性监督执法，分散了监管精力。
二是缺乏科学权威的监管事权划分体系。由于法律对监管事权的划分仅作原则规定，理性的监管部门会在问责压力下将事权不断下沉。从省里到乡镇层层下压，但乡镇监管派出机构显然缺乏处理大量专业监管事务的能力。这种情况在垂直管理体系下并不存在，属地管理则不同，转发上级文件就算落实监管，实际工作都由基层承担。尽管一些省份也出台了监管事权划分的具体意见，但缺乏统筹规划，与市县食药监管部门的“三定方案”不完全一致，实践中执行存在难度。
归纳而言，不同主体政策目标冲突削弱了监管统一性，从源头上影响结构设置和行为选择。为减轻其负面效应，上级部门以线性思维持续将监管事权下放基层，并多头布置任务，导致基层不堪重负，组织结构与风险错配。在上级任务重压下，基层监管行为发生扭曲，专业监管内转为面上工作，最终降低监管绩效[25]。
（五）2018年机构改革
第十三届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》提出，将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。其主要职责是，负责市场综合监督管理，统一登记市场主体并建立信息公示和共享机制，组织市场监管综合执法工作，承担反垄断统一执法，规范和维护市场秩序，组织实施质量强国战略，负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管，统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作等。
考虑到药品监管的特殊性，单独组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。市场监管实行分级管理，药品监管机构只设到省一级，药品经营销售等行为的监管，由市县市场监管部门统一承担。
将国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署。保留国务院食品安全委员会、国务院反垄断委员会，具体工作由国家市场监督管理总局承担。国家认证认可监督管理委员会、国家标准化管理委员会职责划入国家市场监督管理总局，对外保留牌子。不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局。
这一轮食品药品监管机构改革真正体现顶层设计，超脱部门搞改革，超越监管看安全，是新时代的新气象。诚然，任何改革方案都有优势和挑战。但“大市场-专药品”模式抓住了当前食药安全治理的两大关键：食品安全监管的协调力和综合性，药品监管的特殊性和专业性。总体上说，是市县普遍采取市场监管综合执法的前提下，用“小折腾”获取“大红利”的方案，一定程度上有利于监管统一性。这一方案面临的最大挑战是食品药品安全监管的专业性如何保障，这也是过去基层综合执法改革带给我们的最大思考。
改革从纵横两个维度调整监管体制，一是科学划分机构设置和职责，在强化综合执法的同时，强调专业的事由专业的人来做，所以单独组建国家药品监督管理局；二是合理界定中央和地方机构职能和权责，解决上下一般粗的“权责同构”问题，所以药品监管机构只设到省一级，带有一定垂直管理的意义，与市场监管分级管理相区别。需要注意的是，大市场不是大工商，药品监管也并没有回到2013年之前模式。我们对改革的理解不要停留在机构拆分、合并、重组的狭隘视角，更不存在“谁并入谁”的问题，而是国家治理现代化背景下的机构范式革新。
后续政策落地应注意三个方面：第一是事权科学划分，基于食品和药品在产业基础、风险类型等方面差异，药品上市前监管权尽量集中，食品生产经营和药品经营销售日常监管权适当下沉；第二是改革因地制宜，可赋予省级改革自主权，食品药品产业集中的地区，还是可以允许单独设立食品药品监督管理局；第三是监管人员积极性保障，地方机构改革要充分考虑基层一线监管执法人员诉求和利益，这对于经历了多轮改革的食药监管人员尤为重要。
六、“中国式”监管型国家的独特路径
（一）两大理论归因
一方面是“多期叠加”的发展阶段。食品安全属于公共安全体系，公共安全有其内在特征和规律。国际经验表明，一国公共安全状况总体上随着经济社会发展呈倒U型曲线变化趋势，不同阶段问题类型各异，环境保护[26]、安全生产[27]领域都是如此。具体到食品安全状况，其随着恩格尔系数变化呈现先恶化后好转的趋势，最高点出现在恩格尔系数为30%时。2015年中国居民恩格尔系数为30.6%，贫困地区、低收入群体、特定职业人群系数偏高[28]。尽管当前中国食品安全形势总体稳定，但依然面临严峻挑战：既有生产力落后导致的“前市场”风险，也有假冒伪劣、非法添加等恶意利益驱动行为，还有农药残留、重金属等化学污染，更有新原料、新工艺、新业态带来的新型食品安全问题。经济社会发展本身“多期叠加”的特征，决定了各种类型食品安全问题并存（图1）。
图1经济社会发展阶段与食品安全状况
（二）协同市场、政府和社会：宏观政策建议
食品安全首先是生产出来的，市场应发挥决定性作用。要正确处理监管与产业的关系，就必须充分尊重企业作为市场主体的自主权。监管是市场机制的补充而非替代，理想的食品安全治理体系应该让各方面的激励和约束集中到生产经营者行为上，让优胜劣汰的市场机制成为食品安全水平的决定性因素。强调市场机制并不是否定监管的作用，而是克服“委托—代理”的传统线性监管模式弊端，让监管回归到其本原状态。通过强化食品产业基础，发挥信息公开、第三方参与、成本干预等市场机制，促使企业承担食品安全第一责任。
食品安全也是监管出来的，政府是食品市场的“警察”。转变“权责同构”的监管组织体系，科学划分各级政府监管事权，防止监管职责层层推诿。中央政府负责食品安全治理基础性制度建设，包括加强法律法规、标准和企业生产经营行为规范建设，建立国家食品安全基础信息数据库和信用体系，完善统一权威高效的监管体制。市、县两级政府要落实属地管理责任和坚持问题导向，实现责任可量化、可操作、可检验，严惩各类食品安全违法犯罪行为。乡镇基层要将食品安全纳入社会管理综合治理网格中，定格、定责、定人，聘请协管员、信息员负责网格内食品安全巡查，改变“牛栏关猫”的状况，防止食品安全在第一线失守。
食品安全更是治理出来的，社会要主动构建共治网络。食品安全具有最广泛的命运共同体，只有坚持群众观点和群众路线，才能真正动员全社会的力量来维护食品安全。应当以社会治理精细化为指导，建立企业自律、政府监管、社会协同、公众参与和法治保障的包容性共治体系，优化风险交流、贡献奖励、典型示范、科普教育、第三方参与等社会共治机制。现阶段要重点推广大众参与式科普，建立生产经营者社会信用体系，引导社会力量开展第三方巡查、检验等工作。
七、结语
国以民为本，民以食为天，食以安为先。食品产业是国民经济支柱行业之一，食品安全是社会治理创新和公共安全体系的重要内容，食品安全监管是现代政府的基本职责。改革开放40年来，随着经济社会发展和民众消费水平提高，中国食品产业由小变大，在有效解决温饱问题的基础上不断满足人民群众对吃好的需求。然而在生态环境、产业基础、监管能力等条件制约下，中国正经历现代性食品安全风险高发阶段，重大食品安全事件频发。同时受“多期叠加”的经济社会发展阶段、“反向演进”的制度变迁路径等结构性因素影响，中国食品安全面临与西方国家截然不同的严峻挑战。为提升食品安全保障水平，政府在法律法规、监管体制、政策手段等方面做了诸多努力，也经历了数次反复，客观上取得了一定成效。在新形势下，政府提出构建严密高效、社会共治的食品安全治理体系，将食品安全上升到公共安全和国家战略的政治高度，目标是用“四个最严”保障人民群众“舌尖上的安全”。可以预见，未来中国食品安全必将砥砺前行，也终将为中华民族伟大复兴的中国梦奠定基本物质基础。
食品安全的“中国故事”不仅是改革开放40年市场监管领域的一个缩影，还是“中国式”监管型国家的鲜活样本，更具有深刻的理论意义和丰富的时代内涵。（胡颖廉，中央党校社会和生态文明教研部，副教授，中国药品监督管理研究会专家委员）