【摘要】食品安全法制的统筹范围大于食品安全体制改革的统筹范围,是以提升食品安全治理水平、解决食品安全问题为目的的,机构编制、财政保障、事权安排是服务于食品安全治理目的的。我国的法制改革和机构改革历程显示,在法律修订中统筹研究解决体制改革问题会取得较好效果,不通过法律修订直接调整监管机构则容易导致多次反复调整,主要原因在于法律修订与机构改革本身相互制约,参与决策主体的站位和决策能力还需提升,决策方式与机制不够完善。为此,建议建立健全党领导立法统筹重大决策的制度;细化人大主导立法的制度机制,加快健全党对重大立法问题的决策程序、以辩论为基础的逐条审议制度和审议公开制度;加快完善政府科学决策方式和机制,完善议事规则,建立部级协调机制,实行重要决策会议开放制度,建立重大决策档案制度,建立公开征求意见不采纳说理制度等。
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发,提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调,实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。2018年2月,《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出,党和国家机构设置和职能配置还存在不完全适应协调推进“四个全面”战略布局的情形,主要有:一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出;一些政府机构设置和职责划分不够科学,职责缺位和效能不高问题凸显,政府职能转变还不到位;一些领域中央和地方机构职能上下一般粗,权责划分不尽合理;机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后,机构编制管理方式有待改进等。机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障,研究制定机构编制法要依法管理各类组织机构,加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。本文通过梳理近20年来法律法规的修订和食品安全机构改革的过程分析食品安全决策机制,希望能为更加深入理解和坚决贯彻执行党中央的依法治国和机构改革的决策部署提供有益的参考。
民以食为天,食以安为先。食品安全关系着每个公民的身体健康与生命安全,关系着千百万家庭的幸福和国家民族的未来,关系我国社会主义现代化建设全局,是重大的民生问题、经济问题、政治问题和公共安全问题,关系人民群众切身利益,关系我国社会主义现代化建设全局,是天大的事,责任重于泰山。多年来,为解决人民群众最为关心的食品安全问题,党和政府不断改革完善食品安全法制和体制。从近20年的历程来看,涉及我国食品安全体制的决策既有通过法律修订的方式作出的,也有不通过法律修订而只对监管机构予以调整的。
2008年10月,十一届全国人大常委会第五次会议对《食品安全法(草案)》进行了第三次审议。审议中,一些全国人大常委会委员提出,应在分段监管体制的基础上,由国务院设立食品安全委员会,以加强对各有关监管部门的协调、指导。国务院作了认真研究后提出,国务院设立食品安全委员会,作为高层次的议事协调机构,协调、指导食品安全监管工作。2009年《食品安全法》规定,国务院设立食品安全委员会,其职责由国务院规定。根据《食品安全法》,2010年2月,国务院印发《关于设立国务院食品安全委员会的通知》(国发[2010]6号),决定设立国务院食品安全委员会,作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。2010年12月,中央编办印发《关于国务院食品安全委员会办公室机构设置的通知》(中央编办发[2010]202号),设立国务院食品安全委员会办公室,作为国务院食品安全委员会的办事机构。国务院食品安全委员会及办公室的成立,对于进一步深入掌握分析我国食品安全形势,加强国务院对食品安全工作的领导,完善食品安全法治,统筹推进综合治理,构建全程治理机制,解决重大突出问题,严惩重处违法行为,破解深层次矛盾问题起到了非常重要的作用。
《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2013]24号)规定,国家卫生和计划生育委员会负责食品安全标准制定。实践中,食品安全标准是监管执法的依据,食品安全监管部门贴近监管一线,比较了解食品生产经营现状、风险控制的重点和标准执行中存在的问题,比较了解食品安全标准制定得是否科学,是否符合实际,是否便于操作执行,监管部门参与标准制定有助于促进科学监管和依法监管。为此,2015年《食品安全法》修订中,将原来由国务院卫生行政部门制定食品安全标准的职责,调整为国务院卫生部门会同国务院食品药品监管部门制定食品安全标准。这对于提高食品安全标准的科学性和可操作性起到了非常重要的作用。
在《食品安全法》修订中不统筹研究食品安全机构问题,往往会导致对需要解决的问题和监管规律研究不透彻、不全面,导致决策经常反复,出现机构调整“翻烧饼”现象和职责配置不科学等弊端。不通过法律修订调整监管机构的弊端主要体现为以下几点:
在食品安全法律法规修订中,经常出现增加部门职责和减少部门职责的规定,对此需要统筹研究体制调整和机构编制动态调整的情况,不然会出现需要干的工作缺少相应机构人员,调整出去的人员无事可做的现象。如《食盐专营办法》修订中,明确国务院食品药品监督管理部门负责全国食盐质量安全监督管理,县级以上地方人民政府确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理。但是原来承担食盐监管职责的专业执法人员、技术机构并没有进行统筹考虑、同步调整,导致法规修订与法规实施出现一定程度脱节。
从风险监测评估与食品安全监管职责配置来讲,目前在食品安全管理职责配置过程中,作为食品安全监管职责主要承担者,食品安全监管部门在发现、识别、预防和控制食品安全风险,在查处食品安全违法案件过程中需要及时得到技术支撑,及时进行风险评估。但作为食品安全的技术支撑核心的风险监测与评估职责是由卫生行政部门牵头或者组织,导致食品安全监管与食品安全技术支撑之间衔接不畅,难度增加。
从食品安全法律修订和食品安全体制改革的关系来看,食品安全法律修订的范畴包括食品安全问题治理的目的、制度方法、机构编制、财政保障、上下级政府事权划分等内容。通俗地说,包括“事权、人权和财权”,也就是说食品安全法制的统筹范围大于食品安全体制改革的统筹范围,是以提升食品安全治理水平、解决食品安全问题为目的的,而机构编制、财政保障、事权安排是服务于食品安全治理目的的。科学的做法是在食品安全法律修订中统筹考虑食品安全治理的目的、制度方法、机构编制、财政保障、上下级政府事权划分等问题。在立法的时候不统筹考虑机构编制问题、财政支持问题的后果就是决策权不完整,问题的研究分析不透彻,导致无法划分上下级政府及监管部门事权,容易出现立法中安排的事权无相应的机构人员、财政支持保证,出现解决问题的手段与目的联系不够密切、各行其是甚至出现手段制约目的的现象。
近20年来食品安全法制改革与体制改革历程显示,如果将体制改革融入法律修订之中,改革过程就比较顺利,发挥的作用也就会比较理想。不少国家都是在食品安全立法中统筹考虑事权和机构设置事项的。如日本《食品安全基本法》既规定了食品安全基本原则、方针政策,也规定了食品安全委员会的职责、机构组成、委员任命程序等事项。(1)欧盟《食品安全基本法》在规定了欧盟食品安全基本原则和制度的同时,也规定了欧盟食品安全局的职责、机构组成、人员选任、任期等内容。(2)如果不在法律修订中统筹考虑机构改革,就会出现比较多的协调、牵涉、制约等问题。
在我国,大多数时候并不通过法律修订而调整监管机构,致使出现诸多问题,究其原因,主要体现为以下几个方面。
2013年,国务院对外承诺财政供养的人员只减不增,这是机构改革应当遵循的目标。在2015年食品安全立法中,按照“四个最严”的要求构建食品安全法律制度,增加了建立监管制度、实施许可、监督检查、抽样检验、行政处罚、信息公开等大量工作任务,客观上需要增加机构人员来完成,或者通过不同部门之间调剂来解决人员编制问题。因此需要在法律修订和机构改革之间建立统筹机制,统筹机构改革的目标与食品安全法律修订的目标。
与决策执行相比,法律修订和机构改革属于重大决策,其影响的范围是全领域、全系统的,影响后果是长期的、持续的,决策中的错误、失误往往是隐性的,不易发现,但给整个事业、整个系统带来的损失是巨大的。从近20年来全国食品安全机构改革与法律修订重大决策过程来看,尚不完善的情形有:在部门协调不一致的情况下,回避问题,出台了个别不解决实际问题的空壳决策;讨论过程中提供不实、不准情况、数据,发表没有依据的意见和建议,导致出现失误决策;政策制定中,起草部门没有认真研究处理相对人的重大意见,重大决策意见缺少详细记录,无法进行追溯和认定责任等,这些都与决策机制和方式不完善有关。
为形成完整、科学的重大决策,建议建立在党领导下的立法统筹重大决策制度。坚持和加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作的领导程序,在党对立法重大问题决策程序中统筹研究事权安排、机构编制和财政支持等问题,对于重大事项、重大分歧、重大矛盾要及时报告党中央决定,避免久拖不决,进一步发挥立法的引领和推动作用,提高立法质量。