从典型案例展望生物多样性保护公益诉讼发展
基于最高检两批典型案例的经验总结与对比分析
典型案例之经验总结
办案方式上多措并举。一是兼顾恢复性司法与预防性司法。如“生态环境服务功能损失”“生态环境损害修复费”“异地修复”等关键词,均体现了检察公益诉讼的恢复性司法功能。同时,部分案例通过推动政府变更建设规划等,实现了生物多样性损害之预防。二是办案强调多方协作和社会参与。如“跨区域司法协作”“生态修复责任衔接认罪认罚从宽”“生态检察+公益诉讼”“专家评估论证”“人民监督员”“公开听证”等关键词,从不同侧面体现了检察公益诉讼办案中的多方参与。三是注重以个案办理推动系统治理。如2021年发布的14件典型案例关键词包括“社会治理”“‘社会—行政—司法’共治”“长江大保护”等,2023年发布的11件典型案例关键词包括“系统治理”“专题报告+检察建议”“法治协同”等。推动系统治理的工作举措包括开展专项监督,与有关部门加强沟通达成共识,提出社会治理检察建议、调研报告或立法建议,开展普法宣传等。
案件效果上突出治理。两批次案例取得了较好的系统治理成效,例如促进国家级自然保护区生态环境及生物多样性的综合保护,推动完善地方立法,促进地方政府建立起部门协作、社会共治的长效保护机制,提升社会公众的公益法治保护理念和能力等。
典型案例对比分析
生物多样性保护行政履职作用发挥显著。2021年发布的14件典型案例包括8件行政公益诉讼案例、6件民事公益诉讼案例,民事、行政公益诉讼案例数量相对均衡;2023年发布的11件典型案例仅1件民事公益诉讼案例,其余均为行政公益诉讼案例。在笔者看来,这一变化体现了生物多样性保护检察公益诉讼发展中,行政公益诉讼发挥着重要作用。
更加注重引导社会公众有序参与办案全过程。两批次案例均提到引导社会公众参与办案,2023年案例则更加强调引导更广泛主体的全过程参与,如多件案例提到“益心为公”志愿者参与办案,不同案例中人大代表、政协委员、人民监督员及志愿者通过参与线索研判、争议问题研讨、现场勘查取证、公开送达检察建议、“回头看”跟进及提供专业支持等方式,全流程参与办案,可见办案中引导社会公众参与工作的持续发展。
生物多样性保护检察公益诉讼发展之愿景
突出预防性司法理念。要突出行政公益诉讼检察的应有作用,有效督促行政机关采取措施防范风险,以民事公益诉讼为补充,实现高质效保护生物多样性目的。
强化案件办理的系统治理成效。《中国生物多样性保护战略与行动计划(2023—2030年)》指出“生物多样性保护法律和政策体系仍需完善,依法保护和监管力度不强”“参与和引领全球生物多样性治理能力有待继续提升”等目前生物多样性保护亟须重视的系统治理问题。现阶段,有必要更加注重发挥检察公益诉讼推动立法和政策完善作用,并注重开展国际合作。
强化多方协同和社会参与。一方面,进一步强化生物多样性保护协同履职,包括检察机关一体履职,以及加强检察机关与行政机关、审判机关等的协同。另一方面,生物多样性保护是保障公民环境权的应有之义,要求公民等环境权主体参与保护全过程。有必要进一步从环境权保障角度,将引导社会公众有序参与的要求贯穿办案始终,逐步将具有“典型性”的引导参与举措转变为“常规性”的办案程序,将“有序”参与转变为更“有效”参与。
(作者单位:四川省成都市人民检察院、成都市龙泉驿区人民检察院、邛崃市人民检察院)