央广网北京1月26日消息（记者汪宁）2023年12月6日，江西省吉安市吉安县的王女士向央广网记者反映，12月2日上午8时许，8岁儿子在小区门口买早餐途中，被一只突然窜出来的狗扑倒在地，孩子的额头、面部、嘴巴被咬伤，缝了90多针。
王女士说，事发后，她报了警，目前已花费医疗费好几万元，后续还要进行修复整容。如今虽然找到了犬只主人，但因对方经济能力较差，仅赔偿了5000多元钱。
记者在中国裁判文书网以“狗咬人”为关键词检索，共检索到939篇裁判文书。
治犬重在治人，更要治理城市管理“短板”。某市公安局城市警察支队一工作人员表示，虽然不少城市有养犬管理条例，但在治理中仍会面临执法难的问题。一是违规养犬人对执法不配合，易起冲突。二是老年人不喜欢牵狗绳、抵触情绪较强烈。三是取证难、执法难，执法“有心无力、几乎走过场”。四是流浪狗无法找到主人，受害人起诉难。
除了拴狗绳，法律准绳也需切实加强。在中南财经政法大学法学院法学教授钱叶芳看来，各地养犬管理法规的立法宗旨除了表述差异外，都是从保护人的角度对犬类进行管理，尚未确立犬类保护理念。“偏重管理、忽视保护”，是各地立法难以规制不文明养犬行为的主要原因。
恶犬伤人屡见不鲜，狗患缘何频发？
与江西王女士的儿子一样，河南省原阳县朱女士的儿子也曾被狗咬伤。她称，3岁的儿子曾被小区一业主收留的流浪狗咬伤，花费2300元。“报警后，警方说不归他们管，让找物业。物业调监控找到犬主人，但没办狗证，她不承认是她的狗，不愿承担医药费。”朱女士说。
在不少城市街头，市民遛狗不牵绳的情况仍时有发生（央广网记者汪宁摄）
对于遛狗未牵绳的原因，北京市民刘先生解释说：“刚撒开一会儿，很快就到家了。”另一名正在遛狗但未牵绳的市民则表示，自己的狗“不咬人，不用拴绳”。甚至，有市民认为，所养犬只属自己所有，自己有权决定怎样处置，不办证也不重要。
另外，在北京市四环内一商业场所附近，记者看到，多位市民带着禁养犬活动，有的市民对犬只拴绳，有的则无拴绳。他们表示，按照规定，这些犬不能在市内养，都是偷偷地养，办五环外或郊区的证，带回市区养。白天不出来遛，只要没人举报就行。
在北京城区内，有市民携带大型犬只（央广网记者汪宁摄）
除了一二线城市，狗咬人事件也发生在县城和农村地区。2023年2月，河北邢台市侯口村发生了一起恶犬伤人事件，5只大狗袭击了一对六旬老夫妇，女性被狗直接咬伤致死，男性也被咬成了重伤。
河南省原阳县公安局原兴派出所西街社区警务站网格警务助理李元利说，犬伤人部分原因是未牵绳，另一部分原因来自流浪犬。一些养犬人的随意遗弃直接造成大量流浪狗的产生，归根结底在于犬主人责任意识淡薄，即使有爱心人士收养，一旦管理不善就导致伤人。若未办狗证，也会因找不到主人而产生纠纷。
钱叶芳表示，从整体上来看，弃养犬只成本很低，甚至毫无成本，只要稍微有事件促动，很多不负责任的主人会选择直接弃养。虽然各地不时进行犬只集中整治运动，但标本均不能治。集中整治对随意养犬者、弃犬者没有影响。很多主人直接弃养犬只，甚至叫嚣着让执法人员带走。每次专项整治都会导致新弃养犬只数量暴增，为社会、疾控、人员安全带来了极大隐患。
钱叶芳称，地方立法中存在不够科学、合理的制度，也带来难以执行的问题，比如部分地区办证费用较高，或者办证程序繁杂、缺乏基本的服务。例如，根据现行规定，北京市养犬管理服务费在重点区域为1000元，续费一年为500元；一般管理区内，按照所在区人民政府确定的标准缴纳。较高的费用打消了部分养犬人的办证积极性，大多收费的地方也缺少植入芯片、提供走失寻找平台等基本服务，导致部分养犬人感觉不对等而选择不办证。
世界卫生组织指出，有研究表明，动物咬伤伤害中有76％~94％是犬造成的。据估计，每年有5.9万人死于狂犬病，其中绝大部分是由于被患有狂犬病的犬只咬伤。2020年，世界动物保护协会发布的《聚焦犬只：2030年消除狂犬病的解决方案》报告指出，若要消除狂犬病，犬只接种率应该达到70％以上。
“绝大部分的疫苗打给了人，但实际上应打给狗，70%的狗打了疫苗就不会发病，从而形成一个免疫屏障。狗安全了，人自然就安全了。”世界动物保护协会科学家孙全辉说。
为何狗患难管？执法人员遭遇“执行难”
实际上，朱女士所在小区不止一次发生狗咬人事件。她向我们介绍，每次事发时，业主都会提出养犬管理要求、小区也会进行宣传提醒。然而，事情一旦过去，他们就逐渐淡忘和松懈了。她认为，养狗会带来安全隐患，如果要养，前提应是在排除安全隐患下，切实负起责任。
朱女士介绍，其儿子被狗咬伤后，她也报了警，“警方说不归他们管，让找物业。物业调监控找到犬主人，但没办狗证，她不承认是她的狗，不愿承担医药费。反复协调后，物业赔偿我部分医药费，维权太难。”
朱女士的儿子曾被犬只咬伤，她表示维权过程很曲折（央广网发受访者供图）
然而，在钱叶芳看来，当前，即使犬只办证，也只有纸质照片登记，没有实质性身份识别系统，这导致很多人通过不牵引犬只来规避和逃脱法律责任，一旦发生不文明行为被抓，完全可以通过不承认犬只归属来逃脱处罚。这种无法明确事主身份的是盲目的执法，政府在执法过程中只能对犬只进行没收或捕杀的手段。由于没有身份识别，一旦犬只丢失，很难找回，从而沦为流浪犬。
对此，北京养犬协会原秘书长、中国小动物保护协会原秘书长沈瑞洪表示，可以通过植入芯片或虹膜识别技术加强对犬只的身份识别，推动犬只的信息化管理，实现犬只整个全生命周期的科学监管。
对此，湖北宜昌市公安局西陵区分局云集派出所和治安管理大队汤池警官说，根据《宜昌市养犬管理条例》，对办狗证虽有规定，但多是“强调”，不办也无处罚，除非吓到人时强制收容。
小区物业、社区居委会也表达了对“狗事儿”难管的无奈。北京市万年花城小区物业处一名刘姓工作人员表示，虽然物业会在公共区域如电梯、小区宣传展板贴“打疫苗、拴狗绳、戴狗套”等文明养犬规定，并对纠纷进行协调，但因没有执法权，能做的很有限。“有业主甚至会认为‘凭什么管我，即使不遵守养狗规定，你能24小时看着我吗？’遇到纠纷，我们建议报警，向执法部门求助。”
河南焦作市一社区居委会工作人员同样表示，社区只能督导，如果处理不了就联系公安。
李元利说，养犬管理条例在县级执行中也面临一定困难。除了养犬人缺乏责任意识，县城对养狗文明宣传和对恶性繁殖的监管几乎空白。“一些县级未设立专门机构，执法缺乏依据，且人手缺乏情况下，寄希望于工作人员主动作为，难免会存在推诿。”他认为，狗咬人的不可控性太强，地方应结合当地实际，明确解决方案，提升责任意识，同时做好宣传和预防。
孙全辉说，从大众意义上来说，养犬管理主要是针对城市养犬，在部分城乡农村，因人员编制机构设置不到位，导致管理缺失，加上对动物疾病和健康的不够重视，国内狂犬病疫苗普及率比较低，狂犬病防控实际上也更难。
狗患治理，可从源头上控制流浪动物
郑州市宠物健康保护协会常务副会长刘同时是一名流浪动物救助志愿者。他说，每天，他收到的流浪猫狗救助信息达到20条左右。据他了解，一个地区，一年繁殖的猫狗宠物有几百万，实际上现有存在的宠物和养宠物的家庭已经饱和。一些流浪猫狗被低价收走，或虚假宣传、以宠物盲盒等形式售卖，造成“跨区域流浪”。国家应从源头控制恶性的非法繁殖和非法交易市场。
李元利认为，这种无序繁殖是为了买卖，低成本的低价买卖也是造成人们对宠物随意遗弃的主要原因之一。
丁女士说，她家中有孩子，也有70多岁患心脏病的老人，邻居这样养狗已经给她的生活造成困扰。“养狗人说在自己家养狗不关别人事，我向当地公安、城管、12345和村委大队都反映过这事，但互相推诿，虽然曾调解，但效果不明显。”
沈瑞洪说，从伴侣动物环境看，不管是疫病预防控制还是造成的纠纷、案件，执法成本高、取证难、违法成本低，是现实问题。从源头治理上来说，除了控制无序繁殖，还要解决身份识别。此外，随着各类城市养犬人口的增加，需要促进城市公共服务功能的完善，增加投入成本，并更科学地引导人们对狗的科学认知。
郑州市宠物健康保护协会的吴改彦说，每天，他收到的流浪猫狗救助信息有20条左右。据他了解，一个地区，一年繁殖的猫狗宠物有几百万，实际上现有存在的宠物和养宠物的家庭已经饱和。一些流浪猫狗被狗贩子以低价收走，或虚假宣传、以宠物盲盒等形式卖到一些地方，造成流浪动物跨区域流浪。国家应该从源头控制恶性的非法繁殖和非法交易市场。
孙全辉说，在澳洲和美国，只有国家许可的机构才能繁育和销售犬只，且价格很规范；鼓励领养，对随意遗弃、虐待动物行为，轻则罚款、剥夺饲养权利，重则可能会监禁、判刑。而国内疫苗普及率低、繁殖率高，更多是商业繁殖且缺乏监管，“一方面是大量的流浪狗被领养不完，一边是不断繁殖，爱心人士救助根本救不完。总结先进做法，需把最关键的几个链条管好，比如指定有能力的繁育机构，保证繁育动物的质量、数量。”
钱叶芳表示，目前，大多数地方已经从“限制”进化到“管理”。例如，南京（2007）确立了“管理和服务相结合”的原则，同时规定养犬人应当为犬只提供必要的饮食条件、活动空间和生活环境。
不过，他还表示，流浪动物失于科学、文明管理，首先是源头控制不力，遗弃、散养、走失、繁殖导致流浪动物源源不断。因此，要严格执行养犬许可制度和防疫制度；从源头上控制流浪动物的产生，建立救助体系。源头控制包括严格规范猫、犬繁殖经营，严禁私自繁殖和买卖，严惩遗弃行为。
执法标准不一，缺乏全国性管理“大法”
全国人大常委会法工委发言人杨合庆曾介绍，截至2021年1月，初步统计全国有11个省、自治区、直辖市和105个设区的市制定了养犬的地方性法规、政府规章，有的地方还制定了不止一部，一共是137部，各地的养犬管理措施也不尽相同，有较大区别。
在沈瑞洪看来，2021年新修订的动物防疫法突出着力构建科学、合理、健全的动物防疫法律体系。但具体行为管理目前主要是地方法规，即地方养犬管理条例，还缺乏全国性的管理“大法”。
四川崇州案件代理律师周兆成表示，针对养犬管理，目前我国并无专门的全国性法律规定。新版动物防疫法规定了犬只登记的条件、出行规范，以及饲养犬只防疫管理的具体办法。关于犬伤人的责任追究分散于民法典、治安管理处罚法和动物防疫法等法律条文中，值得注意的是，刑法对犬伤人没有专设罪名，刑事法律也无犬伤人的司法解释。
在钱叶芳看来，当前，各地管理规定中缺乏应有的规则，带来难以管理的问题。如，缺少对虐待、遗弃、散养、私自繁殖行为的处罚措施。相当一部分地方立法没有禁止遗弃、虐待等行为，而在禁止虐待、遗弃的地方立法中，相当一部分没有设置必要的处罚措施。同时，由于立法权的限制，地方无权设置限制人身自由、吊销企业营业执照等有威慑力的行政处罚，处罚措施限于没收、罚款等。
钱叶芳说，各地出台的管理条例并非严格按照犬只的品种和天性划分，而是根据身高、体长等特点，并无规律可循。对中华田园犬和非烈性大型犬的禁养，导致大量犬只无法办证，成为严重的不文明养犬和随意遗弃现象的诱因。他认为，烈性犬的判定标准，应当参考国际通例，严格禁止家庭饲养。
他表示，应制定全国性养犬管理规则，统一执法标准。鉴于犬类和猫类同为人类伴侣动物，在城市管理中引发了同样的社会问题，建议制定伴侣动物保护管理法，全面规定犬猫两类伴侣动物的饲养规则和保护规则，树立“管理”和“保护”并重的立法理念；设定统一的犬猫类管理规则，提高违法成本；放松对准养犬类品种的限制，统一烈性犬的认定标准。