【关键词】精英自主性；非正式制度；农村公共产品供给；“香烟钱”
一、问题提出
但是，经济决定论和民主促进论本质上都是考察了正式制度与农村公共产品供给水平的关系。然而，虽然越富裕的村庄越可能借助于前期基础申请到财政专项支付提升公共物品的供给水平，但贫穷的村庄也可能通过“跑步钱进”的形式实现项目进村，实现公共产品的有效供给，因此经济发展水平和公共产品供给水平可能并不具有线性关系[4]。同时，村庄选举对于公共产品供给水平的关系也有待进一步考察，因为一方面村主任选举可能影响了村庄层面公共物品的供给水平，而无法影响村民小组层面；另一方面村民选举带来的村庄精英更替，对公共产品供给的影响可能并不仅仅体现在“建设-民生”的分配比例上，而可能会通过推动制度变迁来实现。
现有研究也发现除正式制度外，非正式制度也会在农村公共产品供给中发挥作用，例如LilyTsai就发现不同于村庄选举构成的正式责任机制，宗族力量形成的文化道德约束机制这一非正式制度也会鼓励村庄精英将更多的资源用于基础设施建设，努力提升公共产品供给质量[5]。
总体而言，经济决定论认为经济发展水平、财政收入和集体经济规模决定了公共产品供给水平；民主促进论则认为村庄民主选举可以改变村庄精英的注意力和资源分配，影响公共产品的供给质量；非正式制度改善论认为农村习俗等形成的道德约束机制可以敦促村庄精英改善公共产品供给状况。不过，经济决定论、民主促进论和非正式制度改善论可能都忽视了这一问题——在一个集体经济实力并不十分强大且一直存在民主选举的村民小组里，为何公共产品只能在某个特定精英当政时才能通过非正式制度提供？进一步而言，特定精英是如何推动制度变迁，通过某项非正式制度实现公共产品供给的？
本文通过对苏南Y市S街道Z村F组的调研发现，村民小组的民主选举能够实现小组长的更替，其面临的约束降低和激励增强将会提高其自主性，而具有高度自主性的精英则会采取多种措施推动“香烟钱”制度发生变迁，进而在公共产品供给中发挥重要作用。具体而言，组内老人去世后，其女儿女婿、侄女侄女婿会应村民组长要求缴纳“香烟钱”，形成一定规模的资金池。具有高度自主性的村民小组组长能够发挥主观能动性，挖掘“香烟钱”这一非正式制度的作用，说服村民小组内的反对者，最终将筹措到的资金用于道路修缮和附属设施更新，一方面提升了农村公共产品的供给质量，满足了广大人民群众的物质文化需求，另一方面优化了农村基层治理结构，重新强调了村民小组在促进农村地区善治过程中的重要性和非正式制度在农村公共产品供给中的作用。
二、农村公共产品供给研究评述与进一步拓展的可能
当然，经济决定论在解释现实案例的过程中也遭遇到了困境，如经济实力的增强并不必然导致公共产品投入的增加，这就涉及到资金分配机制问题，在此背景下，民主促进论就应运而生了。经济决定论和民主促进论均属于公共产品供给中的正式制度视角，其很难解释一些基层民主尚未起步而经济条件一般的地区却拥有较高水平的公共产品供给，因此基于农村习俗、传统的非正式制度在公共产品中的作用就进入了学者的视野[5]。下文将从正式制度和非正式制度两方面综述现有文献。
（一）农村公共产品供给中的正式制度
1.经济决定论
但是，经济决定论文献尚无法对一些问题给出合理解释，如一些经济水平较高、集体经济规模较大的村庄并不一定能够拥有较高的公共产品供给水平。同时，如果没有正式或者非正式的约束机制，充裕的资金并不一定会被村庄精英投入到公共产品供给中[12]。
2.民主促进论
综合现有研究，在中国案例中村庄选举对于公共产品供给水平的影响主要体现为以下方面：其一，村庄选举可以促使村庄精英将预算更多地投入到公共基础设施和其他民生领域，同时减少行政管理费用，因为村庄精英会为谋求连任积累政绩[14]。其二，以民主精神为核心的制度创新形式“一事一议”成为了项目制的重要类型，也是农村公共产品的主要渠道之一[15]。但对这两个论断的批评也不容忽视，即村民选举产生的是村主任，其如何分配预算仍然受到决策结构和宗族因素的制约。
总体来看，尽管民主促进论进一步阐释了经济发展水平或者财力水平决定公共产品供给水平的具体机制，但是依然没有准确回答一个问题，即在一个缺乏民主选举且经济条件中等的村庄，为何公共产品供给能够维持在一个较高水平。实际上，只有引进非正式制度视角才能更好地解释这一问题。
（二）农村公共产品供给中的非正式制度
实际上，对中国古代的研究在现代实践中也找到了回音，采用非正式制度视角研究当代中国农村公共产品供给的文献可以称为“非正式制度改善论”。如上文所述，经济决定论和民主促进论均无法回答一个问题，即在一个经济发展水平一般且民主程度尚需提高的村庄，公共产品为何能够得以高质量供给？宗族制度、村规民约、议事会和理事会等非正式制度的重要性便得以凸显出来[20]。一方面，与村民选举等正式的民主机制不同，农村的习俗、传统也能对村干部形成非正式问责（InformalAccountability），这种制度约束能够激发村庄精英提供公共产品的积极性和责任感。蔡小丽的研究显示，宗族等社会网络变量能够提供一种非正式的问责机制，进而促进村庄精英提供高质量的公共产品[5]。詹宁斯的实证研究也发现村干部对于村民（包括对宗族）的嵌入性可以增强其对村民需求的回应性，有利于公共物品供给水平的提升[21]。实际上，这也从一个角度证明了社会资本对于农村公共产品供给质量的积极作用。但是，本文案例将展示大姓宗族对非正式制度发挥作用存在负面影响，因为精英自主性可能会受到宗族力量制约。
非正式制度对于村庄公共产品供给的影响不仅体现在能够增强正式制度下的精英提供公共产品的能力和意愿上，它还能对村民个人或者是村民组织形成集体行动产生积极作用[22]，其中的关键则是习俗、惯例等非正式制度中所蕴藏的社会资本要素，即村庄中的结构性要素与社会资本要素结合后形成了公共产品的合作供给，这就能解释为何一些经济并不发达的地区能够维持较高的公共产品供给水平。那么，究竟是什么机制促使非正式制度动员村民的集体行动呢？现有研究发现声誉机制、舆论机制和基于村规民约的理事会机制对于促成村民的集体行动具有积极意义[23]，而其背后的结构性载体则是宗族网络[24]。
（三）现有研究可拓展的领域
（一）案例介绍
Y市S街道Z村位于苏南，该市经济较为发达，位于全国百强县之列，但依然保持着一些乡土制度，如老人去世后全村皆来帮忙料理丧事，表现为一起吃大锅饭、晚上各户分工守灵、青壮年喊着上工号子抬棺出殡等，这被Z村F组村民组长DH称为“大家守望相助”（访谈材料，20170116-01）（2）。
1.作为农村习俗的“香烟钱”制度
3.F组道路硬化和附属设施修缮更新历程
不过，F组村民组长等体制外精英通过和出身于组内的市电视台副台长建立了紧密的关系，通过动之以情、晓之以理的方式说服该副台长利用媒体宣传和私人关系“跑”项目，最终获得了省里下拨到市里的“村村通”项目资金，并于2009年完成道路的硬化工作。
然而，道路的折旧和路灯等附属设施的损坏意味着修缮工作必须提上政策议程。2012年年中村民小组组长换届前，道路的修缮升级和路灯等附属设施的更新维护工作一直没能进入村民小组的政策议程。组内的经济精英DH成功当选后，曾促成几位经济精英联合出资修缮道路并维护附属设施，但精英家庭内部分歧的出现意味着方案并不具备可持续性，村民组长DH只能另寻良策。
四、一个基于历史制度主义视角的行动者分析框架
（一）理论范式：历史制度主义视角
何为制度？在历史制度主义者看来，制度是“嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例。”[25]可以看出，非正式制度也被纳入到了新制度主义政治学的研究视阈中，而制度发展变迁过程中制度和行动者的互动则是该理论范式研究的重要内容。
对于人和制度的互动，历史制度主义者认为，人的特定行动并不完全是理性算计的结果，而是经过制度和结构的过滤后才被建构出来的，制度将会影响行动者的身份认同、自我印象、偏好和策略选择。同时，制度具有路径依赖性，会一直沿着初始制度的轨道发展，直到关键节点（CriticalJuncture）出现，结构性要素和能动性要素通过互动，共同推动着制度变迁。因此，借助历史制度主义视角，考察“香烟钱”制度在公共产品供给中的作用演化，就具备了可行性。那么，结构性要素和能动性要素的互动如何成为可能呢？这就需要行动者具备自主性。
（二）概念工具：精英自主性
（三）历史制度主义视角下的行动者分析框架
正如上文所述，历史制度主义能够为理解非正式制度的发展演变提供一个可行视角，因为非正式制度的变迁也涉及到初始制度经历过关键节点之后走上另一条发展轨道路径。不过，制度变迁在大多数情境中可能并不是自发的，而是如历史制度主义所认同的，制度变迁是行动者和结构互动的结果。那么，行动者采取行动的基础何在呢？这就是自主性，对于村民组长而言，自主性则具体化为精英自主性。如此，将历史制度主义视角与精英自主性概念相结合，历史制度主义视角下的行动者分析框架便得以形成，详见图1。
1.关键事件：初始制度发展轨道发生改变的核心节点
在没有内部质变和外部重大冲击的情况下，一项制度一般会按照最初的发展轨道演变。初始制度改变发展轨道的核心变量是关键事件，也被视为后续制度变迁的关键节点。
不过，关键节点并不直接促成制度变迁的发生，而是通过改变一系列的结构性条件，即行动者所面临的约束条件和激励条件，促使行动者去改变制度发展的路径依赖，最终推动制度变迁。
2.约束-激励条件下的行动者自主性
正如上文所述，不管是来自内部还是外部，关键事件能够改变制度环境中行动者所面临的激励条件和约束条件，这构成了置身于其中的行动者的制度环境的一部分，即历史制度主义者所认为的制度环境对行动者动机、逻辑和行为的塑造。
在表1的四种类型中，当行动者面临的激励增强且约束降低的时候，其自主性就会增强，即第一种情形。从动机和能力上来看，第一种情形中的行动者采取行动推动制度变迁的可能性最大。如何推动制度变迁呢？这就需要利用各种机制和使用多重策略。
3.机制和策略：行动者推动制度变迁的手段
自主性得以增强的行动者并不能“徒手”推动制度变迁，包括多种正式的或者非正式的治理机制和一系列的行动策略便成为其改变制度的工具。
尤其是在乡土社会，拥有半官方身份的行动者可能会更多地挖掘非正式机制在治理过程中的作用，包括利用舆论机制凝聚共同体内部的意见共识，通过声誉机制减少共同体内部的反对声音，最终推动制度变迁。
五、精英自主性与“香烟钱”制度在道路修缮和附属设施更新中发挥作用
自“香烟钱”制度生成，F组以此筹措来的经费一般是在年底按户发放给所有组民，这已经成为了一项惯例。但2012年年底，新上任的村民组长DH却通过一系列行动，以全体组民大会的形式通过了一项决议，即从2013年起“香烟钱”所筹措的资金不再发放到户，而是经组里统筹后用于组内公共产品供给，“香烟钱”制度发生了变迁，开始在农村公共产品供给中发挥作用。那么，为何两任村民组长做出了不同选择呢？如何解释“香烟钱”制度发生的变迁呢？下文将以基于历史制度主义视角的行动者分析框架为理论工具，剖析其中的原因。
（一）村民组长竞选：促发“香烟钱”制度变迁的关键事件
在历史制度主义看来，制度变迁存在路径依赖和路径锁定，除非发生关键事件，制度将会沿着一种路径发展演变。通过翔实的案例调查，本文认为村民组长竞选导致的组长更替是影响“香烟钱”制度发生变迁，进而在公共产品供给中发挥作用的关键事件。这种“关键性”体现在以下两个主要方面：
一方面，经济精英DH出于建立良好政商关系以及增加家族企业营业收入的考量，拿出部分资金存入组会计处，并承诺竞选成功后出资修缮道路并更新基础设施，但其竞选成功后联合其他经济精英共同出资供给公共产品的行为引发了部分经济精英的家庭危机，这种联合出资模式不再适用。因此，这就迫使上任后的DH必须寻找制度化渠道为F组提供公共产品，回应组民们对于提升公共产品供给质量的诉求。村民组长DH召开精英碰头会后决定改变“香烟钱”的使用模式，将原本发给每户的钱“由村民小组统筹起来使用”（访谈材料，20170821-01）。
另一方面，村民组长竞选导致了村民组长由ZZL向DH的轮替，使得组内精英面对的约束条件和激励条件发生了变化。从约束条件来看，村民组长与大姓之间的关系发生变化，即产生了“脱嵌”，精英自主性增强，能够采取措施争取同意，发挥“香烟钱”制度在公共产品供给中的作用。从激励条件来看，新任组长DH无论是从建立紧密的政商关系出发，还是在组民心目中建立可靠形象出发，都有极强的自主性采取行动。下文将详细阐释约束条件和激励条件的变化是如何增强村民组长的精英自主性的。
（二）激励-约束条件改变后的精英自主性
如上文所述，新任村民组长面临的激励-约束条件与前任相比出现了巨大的变化，准确而言，新任村民组长面临的约束条件更为宽松，而其面临的激励条件则更为丰厚。从理论上看，新任村民组长的自主性将会强于前任村民组长，这也在本文的案例中得到了验证。
1.与组内大姓脱嵌：村民组长的行动约束得以降低
宗族或者村组大姓对精英自主性具有十分显著的影响。如果精英并非出自大姓，那么其对于组民的依赖性可能就相对较弱，自主性就相对较高。反之，如果精英出自大姓，或者以正式或者非正式的形式嵌入了大姓的社会网络中，那么精英自主性就会被削弱[24]。当然，精英出自大姓尽管会降低其自主性，但是也能够在执行政策时大概率得到大姓支持；反之精英来自小姓尽管会提升自主性，但是如果大姓占人口绝大多数，且与精英意见相左，政策执行的效果就会大打折扣。不过，如果大姓的规模只是相对大，小姓精英成功推行政策的可能性就会提高。
但是，为何前任村民组长ZZL在位时宁愿忍受组民抱怨，对“香烟钱”事宜久拖不决，而新任村民组长DH就愿意推动制度变迁呢？这与两任村民组长对Z姓家族的嵌入性有关，体现了大姓对精英自主性的约束。从社会关系上看，ZZL的个人关系深度嵌入到了Z姓的家族中，因为其母亲与Z姓三兄弟的父亲“丧偶后就在一起了”，而且“老头子对老娘不错”（访谈材料，20170821-04）。因此，前任村民组长做决策时经常需要考虑Z姓家族利益，对利用“香烟钱”修缮道路和路灯也是有心无力，尽管ZZL知道“烟钱是很大一块收入可以用来为大家谋福利”（访谈材料，20170821-05）。而与此形成鲜明对比的是，DH则与Z姓家族缺乏前任的嵌入性关联，实现了精英对大姓的脱嵌，在做决策时更能够考虑到组内共识，通过镶嵌型自主性实现公共利益。
2.实现公共利益和私人利益：精英行动的最强激励
激励归根到底就是行动者采取某项行动的预期收益。作为具有半官方身份的村民组长，其推动某项政策的激励在于能够同时实现个人利益和公共利益。在本文案例中，新任村民组长DH之所以愿意推动“香烟钱”制度在公共产品供给中发挥作用，很重要的因素便是其能够获得丰厚的收益。
从公共利益角度看，前任村民组长任内“村村通”道路和路灯等附属设施并未完成修缮和更新工作，这种缺乏回应性的不作为部分导致了其下台。但ZZL在位多年，组民们认为他“做的算是可以的了”（访谈材料，20170821-06）。对于DH而言，如何回应村民的利益诉求，提升公共产品的供给水平，是其面临的一项艰巨任务。解决这一问题将会为其后续工作积累绩效合法性，有助于其“为乡里乡亲办点事”。因此，DH有足够的激励去推动“香烟钱”制度在公共产品供给中发挥作用。
“DH家做生意的，有不少钱，但是谁会嫌钱少呢？你知道，我们乡下人喜欢翻新别墅，建材的需求就很大。他路弄好了，我们就支持他，也就是说他跟我们搞好关系了，我们就会到他家去买，反正买谁的不是买呢，他办事靠谱，我们也放心。”（访谈材料，20190501-02）
因此，从约束-激励角度分析，DH相较于前任面临的约束更少、激励更强，其拥有更强的精英自主性推动“香烟钱”制度变迁，发挥“香烟钱”在公共产品供给中的作用。2012年底，DH就开始到一些村民家做说服工作，希望他们从整体利益出发，抛弃局部私利，支持“香烟钱”用于更新组内基础设施，最终获得了绝大多数组民的支持，推动了制度变迁。
（三）舆论机制、声誉机制与政策倾斜：推动制度变迁的治理工具
上文已论述过，新任村民组长面临的约束更少、激励更大，其有强大的自主性推动制度变迁。不过，在精英自主性和制度变迁之间，村民组长需要使用部分治理工具实现治理目的，在本文案例中，治理工具主要表现为舆论机制、声誉机制与政策倾斜。
DH等人在召开完精英碰头会后便放出“香烟钱”将“统筹使用”的风声，试探了大家的反应，大部分组民表示支持这一改革，DH等人便在组内营造“香烟钱”有利于解决组内道路和附属设施修缮更新的舆论氛围。但是，以Z姓子嗣和姻亲组成的部分组民认为“香烟钱”若用于公共设施的修缮更新将会减少他们一年200多元的年终分红。对此，DH不断贯彻“群众路线”上门做说服工作。
在对这些经济条件相对较差的组民开展说服工作的过程中，DH主要使用了两种治理工具，一个是农村比较重要的“情面”因素，即利用声誉机制形成对这部分人群的压力，例如DH就跟这些组民表示“你们家也都有老人，也不会为了这个钱指望着别人家的老人死吧？”（访谈材料，20170821-02），以此获取做工作的道德制高点说服少部分人。另一个则是许诺政策倾斜，给予其部分利益承诺，提升其接受这一方案的积极性，例如，DH在做工作的过程中表示：“你们的这些困难，队里、村里都是知道一些的，以后在一些政策上，只要你们符合条件，都是可以倾斜的。”（访谈材料，20170821-02）
经过一个月的努力，DH成功说服了原先反对的组民接受改革方案，争取到了最大程度的共识和支持。最后，精英碰头会形成动议后，全体组民大会于阳历2013年初召开，全体组民按少数服从多数的原则投票，几乎一致同意将“香烟钱”制度筹集的资金用于道路等公共设施的修缮更新。
六、结语
中国农村公共产品供给问题成为中国研究的重要议题，并涌现出经济决定论、民主促进论和非正式制度改善论三种代表性观点，它们在很大程度上解释了中国农村的公共产品供给差异。然而，尽管民主促进论和非正式制度改善论都对经济决定论做出了一定的补充，但是民主促进论忽视了基层民主在建立责任机制、改变村庄资金分配之外的作用，而非正式制度改善论则很少从动态视角去解释为何非正式制度在不同时段内对公共产品供给存在不同影响。这些问题都需要学界予以回答。
第一，与村庄选举不同的是，村民小组选举产生的村民组长是具有半官方身份的体制外精英。尽管村民小组内的民主机制是敦促村民组长提供公共产品的重要约束，但是这种约束并不是要求村民组长直接改变资金用途，而竞选可以改变这个职位的自主性，促使村民组长使用多种治理工具推动制度变迁，最终实现公共产品的供给。
第二，不同的村民组长会面临不同的约束和激励，过度嵌入组内的大姓宗族对村民组长而言可能是一种强大约束，而村民组长对公共利益和私人利益的追求则是一种激励，约束和激励条件影响了精英自主性。只有具有强大自主性的精英才能够开启多种治理机制，进行制度革新，最终借助非正式制度实现农村公共产品的有效供给，这也体现了行动者和结构性要素的互动。
第三，公共利益可能是体制内外精英共同追求的目标，但与包括村“两委”干部在内的体制内精英相比，村民组长这种体制外精英对个人利益的追求可能并不是晋升，而是通过积累合法性来服务于自身的家族产业，即经济目标优先于政治目标。
本文的研究在一定程度上丰富了“非正式制度改善论”，因为这一基于精英自主性的分析框架从动态层面揭示制度发生变迁的个体动力，尽管个体行为受到了制度塑造。同时，本文的研究也有助于更好地理解基层民主对于农村公共产品供给的具体机制，即精英与公共资金用途改变之间可能还存在制度变迁这一中介机制。鉴于非正式制度的重要作用，党和政府需要保护好农村的传统民俗，引导这些传统民俗增进社会资本，发挥非正式制度对于基层治理的积极作用。不过，笔者在Y市其他村组的调研也发现，并非所有村组都会将“香烟钱”付诸公共产品供给，甚至在有些经济精英任村民组长的组里，“村村通”道路已经亟需进行升级改造，且有热心村民提议使用“香烟钱”筹措的资金的情况下，因为组长受占人口绝大多数相对贫穷的大姓家族的制约，无法形成并通过动议。这无疑进一步证明了精英自主性对于撬动非正式制度的重要性。不过，推动公共基础设施修缮升级，实现农村公共产品的有效供给是否还可以依赖其他非正式制度，或者非正式制度是否只能在道路修缮中发挥作用，这涉及到揭示非正式制度下公共产品供给的类型差异[1]，尚需后续研究来发现。
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注释：
（1）已有学者在综述中将中国农村公共产品供给的研究范式分类为经济基础、民主促进和非正式制度，参见文献[1]。出于行文考虑，本文称“经济基础论”为“经济决定论”，称“非正式制度”为“非正式制度改善论”，并将“经济决定论”和“民主促进论”归为正式制度范畴，将“非正式制度改善论”归为非正式制度范畴，三者都属于“结构论”。
(2）本文深度访谈材料的编码规则如下：前八位“20170116”为具体日期，“-”后的第九位和第十位为田野记录流水号，如“20170116-01”代表2017年1月16日的第1笔访谈记录，下同。