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2024.09.25
社会成人教育培训机构监管职责分析
一、“社会成人教育培训”的概念提出
本文所探讨的社会教育培训机构，主要是指那些如“某公教育”、“某木培训”等主要从事公务员、事业编招录考试培训，计算机、会计等职业技能培训的民办教育机构。《民办教育促进法》第十二条列举了民办学校的办学范围，并未明确“社会成人教育培训”这一法律概念。2021年7月5日《教育部办公厅关于加强社会成人教育培训管理的通知》（教职成厅函〔2021〕14号，以下简称《通知》）中“国家机构以外的社会组织或个人，利用非国家财政性经费，面向成人开展的各种非学历教育培训（以下简称社会成人教育培训）”的表述，才明确提出了这一概念。同时根据该文件，也可以明确的是：“社会成人教育培训机构”属于《教育法》《民办教育促进法》规范调整，也就是说，属于民办学校。
二、监管职责争议
三、监管职责法律分析
（一）谁是行业监管部门？
（二）行业退费纠纷该谁处理？
我区热线机构之所以将社会成人教育培训机构退费纠纷工单交由市场监管部门处理，无非是认为市场监管是价格执法部门，因此想当然把所有行业（领域）收费、退费都纳入了“价格监管”范围。事实上，关于“退费”，市场监管部门现有执法依据只有《价格法》第十三条第二款“经营者不得在标价之外加价出售商品，不得收取任何未予标明的费用。”、第四十一条“经营者因价格违法行为致使消费者或者其他经营者多付价款的，应当退还多付部分；”之规定。即便对“多付价款”做扩大化理解，顶多也就是该法第十四条和《明码标价和禁止价格欺诈规定》第十九条规定的部分不正当价格（价格欺诈）行为。而目前的教育退费纠纷绝大多数并不符合“多收价款”或者“价格欺诈”的情形，都是学员在后期因为教育培训无法继续或者未达到约定结果要求退费的“正常退费”纠纷，因而不适用上述法律规定，市场监管部门也就缺乏依法处理的法律支撑。说白了，此“退费”非彼“退费”：市场监管价格执法中的“退费”是要求违法当事人退还多收价款的惩戒措施或者改正命令，而教育退费纠纷中的“退费”是一方因未（完全）履行合同或者根据合同约定向另一方退还款项的民事行为。
再看《民办教育促进法》，第四十三条规定“民办学校侵犯受教育者的合法权益，受教育者及其亲属有权向教育行政部门和其他有关部门申诉，有关部门应当及时予以处理。”。既然“其他部门”没有法定处理职能，那么民办教育退费纠纷，自然应当依据本法由行业监管部门（教育部门、人力资源社会保障部门）进行处理。同时《通知》第七条、第八条也有着“规范收费和退费行为”、“协调纠纷投诉”的规定，既然是教育部出台的文件而且文中未作额外规定，规范的自然不会是其他部门的监管行为。
另外，《民办教育促进法》第六十四条规定“违反国家有关规定擅自举办民办学校的，由所在地县级以上地方人民政府教育行政部门或者人力资源社会保障行政部门会同同级公安、民政或者市场监督管理等有关部门责令停止办学、退还所收费用，并对举办者处违法所得一倍以上五倍以下罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”，而据我了解大多数地方社会成人教育培训机构是未取得民办学校许可的。从“功利”角度考虑，面对这些“先天不足”的机构，在处理退费纠纷时，是依法对其具有处罚权的“强势”部门更有力度，还是除了调解没有其他手段的“无关”部门？
（三）行业纠纷处理是否适用《消费者权益保护法》？
根据某些部门和人员的固有理解，所有的交易纠纷都是“消费纠纷”，也就都应该由市场监管（工商）部门处理。这种观点存在两个层面的误解：
第一，《消费者权益保护法》第三十二条规定“各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。”根据这条规定，《消法》并非给市场监管（工商）部门独家定制的法律，消费纠纷处理也就必然不应靠市场监管部门单打独斗，哪个行业（领域）的纠纷该哪个部门负责处理，还应当根据该行业（领域）的专项法律规定来确定。
第二，《消费者权益保护法》第二条规定“消费者为生活需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护；本法未做规定的，受其他有关法律、法规保护。”教育服务是否属于生活需要，《消法》未做肯定性的明确界定，但根据社会成人教育培训本身的性质，其属于教育类别，在自然人的一生中，教育与生活是并立并行的两个方面，而非包含关系，故教育服务并非《消法》中规定的生活需要的服务，教育退费纠纷也就不属于《消法》的调整范围。这种观点已经可见于一些司法机关的裁判文书之中，如（2019）豫01民终21094号。
根据以上两个方面的分析，可以得出的结论是：社会成人教育培训不属于《消法》调整范围，行业（领域）纠纷处理不适用《消法》，不能作为普通“消费纠纷”处理。
综上所述，社会成人教育培训机构的监管、整治是一项涉及多个政府部门的“系统工程”，各职能部门既需要各司其职，勇于担当，更需要携手齐心，共同进退。
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