贵州省毕节市七星关区人民检察院宋淳
【关键词】法律监督、胜诉不退费
一、问题的提出
关于民事诉讼中胜诉退费的事项，已通过《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（法释〔2015〕5号）第207条第1款、《诉讼费用交纳办法》（国务院令第481号）第29、53条、《最高人民法院关于适用<诉讼费用交纳办法>的通知》（法发﹝2007﹞16号）第3条、《人民法院诉讼费管理办法》（财政部、最高人民法院2003年12月26日发布）第12条等法律文件确立了基本规则，即：以人民法院退还胜诉方预交但不应承担的诉讼费用为原则，以胜诉方自愿承担或同意败诉方直接向其支付为例外。同时，根据民事诉讼费用管理制度中的退费规则，需要向当事人退还诉讼费用的，人民法院应当自法律文书生效之日起15日内退还有关当事人。
二、人民检察院对胜诉不退费问题进行法律监督的法律依据
在讨论该问题前，需要先分析胜诉不退费问题的法律特征以及人民检察院的检察职责，通过分析比较二者的内涵外延，以明晰人民检察院是否有权对胜诉不退费问题进行法律监督。
（一）民事诉讼费用的法律特征
1.诉讼费用的法定性
根据《民事诉讼法》第118条第1款“当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳案件受理费。财产案件除交纳案件受理费外，并按照规定交纳其他诉讼费用”之规定，当事人进行民事诉讼，交纳诉讼费用具有法定性。
2.诉讼费用退还属于民事诉讼活动
根据《中华人民共和国民事诉讼法》的体例编排和规定，诉讼费用作为单独一章（第十一章）予以专门规定，且《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第207条第1款也明确规定，人民法院应当退还胜诉方预交但不应承担的费用。由此可以说明，胜诉退费事项属于民事诉讼活动范畴。
3.诉讼费用管理具有可复核性、可监督性
根据《诉讼费用交纳办法》第43条第2、3款“当事人单独对人民法院关于诉讼费用的决定有异议的，可以向作出决定的人民法院院长申请复核。复核决定应当自收到当事人申请之日起15日内作出。当事人对人民法院决定诉讼费用的计算有异议的，可以向作出决定的人民法院请求复核。计算确有错误的，作出决定的人民法院应当予以更正”之规定，对于诉讼费用的决定有异议的，可以申请复核，即诉讼费用具有可复核性的特征，但复核权限于作出诉讼费用决定的人民法院或人民法院院长。
4.诉讼费用不具可诉性
根据《诉讼费用交纳办法》第43条第1款“当事人不得单独对人民法院关于诉讼费用的决定提起上诉”之规定，诉讼费用问题不得单独提起上诉。同时，根据“人民法院作出的关于诉讼费用负担的决定属于人民法院依职权决定的事项，不具有可诉性。当事人仅以不服生效判决确定由其负担的诉讼费用数额为由申请再审的，人民法院不予受理，而应由当事人向作出决定的人民法院申请复核”的审判观点，可以说明诉讼费用不具备可诉性。
5.诉讼费用管理的复杂性
根据《诉讼费交纳办法》第52条、54条等规定，诉讼费用全额上缴财政，实行收支两条线管理，且价格主管部门、财政部门按照职责有权对诉讼费用进行管理和监督。因此，胜诉退费事项作为诉讼费用管理的一部分，会涉及人民法院、财政部门等多部门，具有一定的复杂性。
（二）人民检察院的检察职责
1.关于人民检察院职权的规定
《中华人民共和国人民检察院组织法》第20条“人民检察院行使下列职权：（一）依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权；（二）对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）对刑事案件进行审查，决定是否提起公诉，对决定提起公诉的案件支持公诉；（四）依照法律规定提起公益诉讼；（五）对诉讼活动实行法律监督；（六）对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督；（七）对监狱、看守所的执法活动实行法律监督；（八）法律规定的其他职权”的规定，明确了人民检察院对前述8种情形可依法行使法律监督职权。同时，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第14条“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”之规定，人民检察院有权对整个民事诉讼活动进行法律监督。
2.人民检察院民事诉讼监督的范围
2013年，最高人民检察院制定《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》，以保障和规范人民检察院依法履行民事检察职责，对民事诉讼活动实行法律监督。根据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》的规定，人民检察院对民事诉讼活动中三类主要情形有权进行法律监督：一是对生效判决、裁定、调解书的监督；二是对审判程序中审判人员违法行为的监督；三是对执行活动的监督。
（三）人民检察院对胜诉不退费问题进行法律监督的依据
有观点认为，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》作为人民检察院进行民事诉讼监督工作的操作性指导法律文件，人民检察院是否有权进行法律监督以及如何监督，应当以该规则的规定为准。而根据该规则的规定，不能将民事诉讼胜诉后不退费的问题明确、直接地归入其中任何一种监督情形，因此，人民检察院对于胜诉不退费问题进行法律监督缺乏法律依据。
但笔者认为，基于上述对胜诉不退费问题法律性质的分析，以及人民检察院检察职责的规定，人民检察院对“胜诉不退费问题”进行法律监督具备正当性和充分的法律依据。
第一，人民检察院作为法律监督机关，具有保障法律正确实施、维护个人和组织的合法权益的职责和功能。行政法规《诉讼费交纳办法》、司法解释《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》等对胜诉应当予以退还诉讼费用事项有明确的法律规定，人民法院不按照法律规定退费，明显属于违法行为。人民检察院从保障法律正确实施、维护个人和组织的合法权益的高度，对胜诉不退费问题进行法律监督，具备正当性。
第三，从司法实践观点来看，诉讼费用本身不具备可诉性，当出现胜诉不退费问题时，目前仅可参考关于对诉讼费用决定异议的程序，向人民法院申请复核，但该复核仍然是人民法院的内部处理范畴，对当事人权利的维护缺乏硬性的救济机制。人民检察院作为法律监督机关，从人民法院外部进行监督，能有效规制人民法院内部复核处理的弊端，增加当事人的权利救济渠道。
三、人民检察院对胜诉不退费问题进行法律监督的路径探析
（一）公益诉讼方式
有观点认为，一般情况下胜诉不退费问题只是个案问题，仅影响个案当事人的利益，但当某一地区法院大量出现胜诉不退费的情形时，就会侵害众多当事人的利益。因此，对于胜诉不退费问题，当侵害众多当事人利益的情况下，人民检察院可以提起公益诉讼的形式行使检察权。
笔者认为，就现阶段法律框架下，人民检察院就胜诉不退费问题提起公益诉讼，理论基础和法律依据不足。理由如下：
第一，缺乏可诉性基础。基于我国的法律规定及实践中的司法观点，认为诉讼费用问题不具有可诉性，因此无论是私益诉讼还是公益诉讼均属于诉讼行为，在不具备可诉性的前提下，缺乏提起诉讼的基础。
（二）检察建议
检察建议作为人民检察院依法履行法律监督职责,参与社会治理,维护司法公正,促进依法行政,预防和减少违法犯罪,保护国家利益和社会公共利益,维护个人和组织合法权益,保障法律统一正确实施的重要方式，笔者认为，在法律制度层面未就人民检察院对“胜诉不退费问题”规定具体的法律监督方式的情况下，通过检察建议的方式督促人民法院正确履行“胜诉退费”法定义务，符合法律规定且具有一定的可操作性。
第一，检察建议是法定形式，符合法律规定。根据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第3条：“人民检察院通过抗诉、检察建议等方式，对民事诉讼活动实行法律监督”之规定，检察建议是人民检察院对民事诉讼活动进行法律监督的法定形式。同时，《人民检察院检察建议工作规定》第九条也规定了，“人民检察院在履行对诉讼活动的法律监督职责中发现有关执法、司法机关具有下列情形之一的,可以向有关执法、司法机关提出纠正违法检察建议:(五)诉讼活动中其他需要以检察建议形式纠正违法的情形。”
第三，以检察建议督促整改的方式进行法律监督，虽然属于一种软监督，但能弥补目前法律无明确具体规定的操作空白，实现进行法律监督需要的同时，也能为以后对该问题制定具体监督制度留下一定空间。就目前情况而言，具有一定的实操性。
（三）人民检察院与人民法院、财政部门等建立诉讼费用退付的沟通协调机制
根据《最高人民检察院关于人民检察院加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告》（2018年10月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上）的意见和精神，检察机关的民事诉讼监督方式是多元的，应当积极探索法律监督机制。笔者认为，可探索建立人民检察院与人民法院、财政部门之间的沟通协调机制，通过各方之间的沟通协调机制达到法律监督的目的。
第一，诉讼费用入账后统一进入国库，诉讼退费依赖于各部门之间工作的衔接，依法退费的现实障碍可能不仅存在于人民法院。通过建立有关部门之间的专门沟通协调机制，可高效、准确识别依法退费过程中退费障碍和实际困难，畅通各部门之间的工作衔接，有效解决依法退费难的实际阻碍。
第二，关于诉讼费用事项，人民法院有权进行决定和复核。人民法院对于诉讼费用退费事项具有一定的管理制度，如天津市高级人民法院出台了《天津法院诉讼费收退费实施细则（试行）》、四川省高级人民法院下发《四川省高级人民法院关于进一步加强诉讼费退费管理的通知》。人民法院对诉讼费退费管理制度的执行，能直接减少和有效解决胜诉不退费的问题。而通过沟通协调机制，可以促进人民法院对诉讼费退费管理制度的进一步完善和贯彻执行，从人民检察院的外部监督内化为促进人民法院内部制度的建设和规范，更有利于推动从人民法院退费义务主体的角色落实退费制度。例如，黑龙江省七台河市人民检察院于2020年5月开展“胜诉不退费”诉讼违法行为专项监督活动，以制发检察建议的方式，建议法院采取有效措施进行整改。当地法院针对检察建议进行整改，并推动制定了“胜诉退费制度”，将胜诉退费事项进一步具体化、流程化和可操作化。
四、结语
胜诉不退费，侵害当事人合法权益并影响司法公信力的事实不容回避，人民检察院负有保障法律正确事实和维护当事人合法权益的职责，应当积极进行法律监督。但不可忽视的是，诉讼退费问题具备一定的复杂性和客观性，尤其在最高人民法院和财政部门就退费事项尚未形成具体办法、人民检察院对诉讼费用的监督未制定明确具体规则的情形下，人民检察院行使法律监督权更应当注重监督方式的选择、监督效果的实现。当然，对于检察监督，也有待从法律和理论层面赋予人民检察院进行硬监督的空间，保障法律监督的实际效果。