某农牧有限公司经营未按规定进行检疫肉类案
高小超刘成章
一、基本案情
2019年8月27日，E市市场监督管理局接L市市场监督管理局关于L市某食品有限公司从外地调运一批核酸呈阳性的生猪产品流入E市的协查函。E市市场监督管理局执法人员立即进行核查。执法人员在排查L市某食品有限公司E市分公司时，发现其院内停放有一辆厢式冷藏货运车正在向另外两辆货运车转载胴体冷鲜肉（白条肉），其随车携带的部分肉品品质检验合格证上未填写产品数量、重量、生产日期、购货方。经查，该批产品系某农牧有限公司2019年8月26日通过厢式冷藏货运车运至L市某食品有限公司E市分公司，准备分销给E市刘某等8个客户。
当事人随车携带由其加工场所所在地（S市）动物卫生监督机构出具的9份动物检疫合格证明，标明产品重量合计18330公斤，备注头数合计249头。当事人随车携带的323份肉品品质检验合格证，标明数量合计215头；其中8份合格证上填写有产品名称、生产单位、定点代码、肉品编码、检验员（盖章）、产品数量、重量、生产日期、购货方，并加盖有当事人肉品检验专用章；其余315份合格证上仅填写有产品名称、生产单位、定点代码，并加盖有当事人肉品检验专用章，并未标示肉品编码、检验员（盖章）、产品数量、重量、生产日期、购货方、企业等级（星级）。
同时查实，当事人提交E市8名客户送货单的销售信息，实际销售数量合计268头，重量合计10174.9公斤，涉案货值金额合计283373.15元。
二、争议焦点
本案查办过程中，执法人员就违法事实认定、案件管辖权确定、法律适用等问题存在争议。争议的焦点问题是：
（一）当事人经营的胴体冷鲜肉（白条肉）未按规定进行检疫这个事实是否能确认？
第一种观点认为，某农牧有限公司已向其加工场所所在地（S市）动物卫生监督机构申报检疫，且S市动物卫生监督机构出具有盖有鲜章的动物检疫合格证明，证明案涉冷鲜肉依法经过检疫。《动物防疫法》（2025年版，该法在2021年再次进行了修订，下同）第四十二条规定：“屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，货主应当按照国务院兽医主管部门的规定向当地动物卫生监督机构申报检疫。动物卫生监督机构接到检疫申报后，应当及时指派官方兽医对动物、动物产品实施现场检疫;检疫合格的，出具检疫证明、加施检疫标志。实施现场检疫的官方兽医应当在检疫证明、检疫标志上签字或者盖章，并对检疫结论负责。”故，仅凭动物检疫合格证明标注数量与实际销售的胴体冷鲜肉（白条肉）的数量不符，将当事人定性为经营未按规定进行检疫的肉类违法行为，明显缺乏事实依据。
第二种种观点认为，当事人的涉案9份动物检疫合格证明标明数量与实际销售的胴体冷鲜肉（白条肉）的数量不符，虽有合法的动物检疫合格证明，但因动物检疫合格证明标明数量与涉案冷鲜肉数量的不一致性，致使动物检疫合格证明与涉案冷鲜肉是否为同一批货物不能对应，故缺乏关联性。同时发现315份不规范的肉品品质合格证明。证明涉案当事人未严格执行《食品安全国家标准畜禽屠宰加工卫生规范》（GB12694-2016）规定的基本要求。涉案动物检疫合格证明不能采信。故，当事人构成经营未按规定进行检疫的肉类的违法行为，具有事实依据。
E市市场监管局经过讨论，最终采纳了第二种观点。因为第一种观点缺乏对证据及其属性概念的模糊认识，尤其是在执法办案中对行政相对人提供的涉案材料，应当按照案件证据的基本要求进行审查，证据才严谨。结合本案，当事人出具的315份不规范的肉品品质合格证明，“证物不符”的动物检疫合格证明，依据《生猪屠宰管理条例》第十八条的规定，从事生猪产品销售、肉食品生产加工的单位和个人以及餐饮服务经营者、集体伙食单位销售、使用的生猪产品，应当是生猪定点屠宰厂(场)经检疫和肉品品质检验合格的生猪产品。另外，《生猪屠宰检疫规程》对生猪进入屠宰场(厂、点)(以下简称场(厂、点))监督查验、检疫申报、宰前检查、同步检疫、检疫结果处理以及检疫记录等操作程序进行了严格规定。涉案当事人拒绝说明“证物不符”及“不规范肉品品质合格证明”的情况，只能更加证明涉案冷鲜肉的非法属性，即未按规定进行检疫。
（二）关于管辖权问题，即恩施市市场监督管理局是否对当事人具有管辖权？
第一种观点认为，当事人的加工场所在S市，属于屠宰企业，屠宰检疫地点在当地S市动物卫生监督所。案涉冷鲜肉未按规定检疫的违法行为发生地在当地。依据《行政处罚法》第六条：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。法律、行政法规另有规定的除外”之规定，规定了行政处罚管辖的属地原则，本案应当移送S市市场监督管理局依法处理。
第二种观点认为，当事人的加工场所虽然在S市，属于屠宰企业，但案涉冷鲜肉直接调运销售到E市辖区客户，此时的当事人商事身份应当是食用农产品销售者。当事人销售不能提供合法有效的动物检疫合格证明的冷鲜肉行为发生在恩施市。依据全国人大法工委对《行政处罚法》第二十条的释义，违法行为地包括违法行为着手地、经过地、实施(发生)地和危害结果发生地。受处罚行为的核心要件是违法。违法行为发现地的行政机关都有管辖权，一般应由最先发现违法行为的行政机关管辖。故，E市市场监督管理局对当事人的违法行为具有行政处罚权。
E市市场监管局经过讨论，最终采纳了第二种观点。
（三）法律适用的问题，是适用于《动物防疫法》还是《食品安全法》？
第一种观点认为，涉案当事人属于屠宰加工企业，销售的冷鲜猪肉产品属于初级农产品，销售时不能出具“证物相符”的动物检疫合格证明，应适用《动物防疫法》第二十五条：“禁止屠宰、经营、运输下列动物和生产、经营、加工、贮藏、运输下列动物产品:(三)依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的;……”的规定。依据《动物防疫法》第七十六条：“违反本法第二十五条规定，屠宰、经营、运输动物或者生产、经营、加工、贮藏、运输动物产品的，由动物卫生监督机构责令改正、采取补救措施，没收违法所得和动物、动物产品，并处同类检疫合格动物、动物产品货值金额一倍以上五倍以下罚款;其中依法应当检疫而未检疫的，依照本法第七十八条的规定处罚”以及第七十八条：“违反本法规定，屠宰、经营、运输的动物未附有检疫证明，经营和运输的动物产品未附有检疫证明、检疫标志的，由动物卫生监督机构责令改正，处同类检疫合格动物、动物产品货值金额百分之十以上百分之五十以下罚款;对货主以外的承运人处运输费用一倍以上三倍以下罚款”的规定予以处罚，故，认为此案应当移送畜牧主管部门查处。
依据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第十五条第一款第（二）项：“有关部门出具的食用农产品质量安全合格证明或者销售者自检合格证明等可以作为合格证明文件。销售按照有关规定需要检疫、检验的肉类，应当提供检疫合格证明、肉类检验合格证明等证明文件”的规定，当事人销售冷鲜肉应当提供动物检疫合格证明作为涉案冷鲜肉的合格证明文件，才能上市销售。
有观点认为，生猪屠宰企业属于农产品初级加工企业，不是食品加工企业，不受《食品安全法》规制。就食用农产品监管而言，此观点可以理解。但就本案而言，涉案生猪屠宰企业实施的行为，是市场销售“证物不符”的冷鲜肉行为，而非农产品的初级加工行为。依据《农业部食品药品监管总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（农质发〔2014〕14号）规定，农业部门要切实履行好食用农产品从种植养殖到进入批发、零售市场或生产加工企业前的监管职责；食品药品监管部门要切实履行好食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后的监管职责，不断提升对食用农产品质量安全的保障水平。《食品药品监管总局关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》（食药监食监二〔2016〕72号）进一步明确规定，食品药品监管部门负责食用农产品市场销售质量安全监督管理工作，即食用农产品进入集中交易市场、商场、超市、便利店等市场主体后的贮存、运输、销售等过程的监管。集中交易市场开办者、食用农产品销售者、贮存服务提供者应当对其贮存、运输、销售的食用农产品负责。故，本案应当采纳第二种观点。
三、处理结果
E市市场监管局认为，当事人经营的未按规定进行检疫的猪肉系法律禁止经营的食品，其行为属于严重违法行为，时值非洲猪瘟期间，应当予以从重处罚。依据《食品安全法》第一百二十三条第一款：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留：（四）经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品；……”之规定，对当事人作出如下行政处罚：1.没收胴体冷鲜肉(白条肉)10840公斤；2.处以罚款7084328.75元。随后，E市市场监管局将案件移送公安机关，追究当事人刑事责任。
四、简要评析
这是一起经营未按规定进行检疫肉类产品的典型案例，也是一起食用农产品销售环节监管执法的典型案例。本案，E市市场监管局接到L市市场监管局移交的案源材料后，立即进行案源核查，及时进行立案调查，查明某农牧有限公司经营未按规定进行检疫的肉类的违法事实，并依法进行了处置，使当事人的违法行为得到了应有的惩处。
按照有关法律法规的规定，结合本案实际，查办此类案件还应当注意以下几个重点问题：
一是关于食用农产品合格证明文件认定问题。就本案而言，虽然涉案当事人提供了合法的动物检疫合格证明，但由于实物与动物检疫合格证明的数量不一致，致使该证不能证明涉案冷鲜肉依法经过检疫。依据《动物检疫管理办法》第二十六条的规定，经检疫合格的动物产品到达目的地后，需要直接在当地分销的，货主可以向输入地动物卫生监督机构申请换证，换证不得收费。换证应当符合下列条件：（一）提供原始有效《动物检疫合格证明》，检疫标志完整，且证物相符。从上述规定不难看出，县级动物卫生监督机构依法出具合格证明文件，产品出厂到达目的地后可以换证、分销，但必须“证物相符”。显然涉案当事人出具的动物检疫合格证明文件不能作为该批冷鲜肉进入市场的合格证明文件。
二是关于行刑衔接问题。食品安全是一项民生工程，系统工程，如何实现食品安全的全程链条监管，直接关系到广大人民群众的身体健康、生命安全。部门配合，有效衔接，是确保食品安全的重要保障。就本案而言，没有畜牧部门的检测技术支撑、公安司法权力的震慑，仅凭市场监管部门一家之力很难精准、有效打击食品违法犯罪活动。值得肯定的是，E市市场监管局发现本案当事人的行为涉嫌犯罪后，依法将案件移送公安机关，追究当事人的刑事责任。需要强调的是，依据《行政处罚法》第二十七条：“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关”之规定，行政机关在行政执法中发现当事人的违法行为涉嫌犯罪的，应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。实施行政处罚后再将案件移送司法机关不应成为行刑衔接的常态。