开展立法后评估工作，是全国人大常委会加强和改进立法工作，提高立法质量，确保法律有效实施的一个新举措。法制工作委员会在全国人大教科文卫委员会、农业与农村委员会和科技部、农业部等部门、单位的积极支持和配合下，按照全国人大常委会2010年工作要点关于开展立法后评估试点工作的部署，进行了科学技术进步法和农业机械化促进法有关制度立法后评估试点工作。现将有关情况报告如下：
一、深入研究，有针对性地选择拟评估的法律制度
二、精心组织，严格按照立法评估的标准和程序开展工作
立法后评估是检验和提高立法质量，完善法律实施机制的一个重要方式。根据评估工作的实际情况，采取两种组织形式开展工作：一是成立科学技术进步法有关制度立法后评估领导小组和工作小组，组织实施评估工作；二是法工委和农业部直接组织实施农业机械化促进法有关制度的评估工作。通过文献研究、问卷调查、实地调研、情况报告、实例分析等方法对法律的实施绩效进行分析，评价法律制度和措施的设计是否合理，是否可行，是否有针对性，全面准确地把握法律运行中的问题，对于完善法律和法律实施机制具有重要意义。
三、科学分析，形成评估报告
问卷调查、实地调研等数据收集工作结束后，我们会同有关方面及时开展数据的汇总、处理和分析，分别起草了科学技术进步法和农业机械化促进法有关制度立法后评估报告。其中，科学技术进步法有关制度立法后评估工作形成了三个层次的评估报告稿：一是评估总报告，二是专题评估报告，三是评估支撑报告。2011年1月26日，召开了科学技术进步法有关制度立法后评估工作领导小组会议，对评估报告稿进行了认真讨论和研究。此后，法工委通过召开座谈会、书面征求意见等形式，多次征求全国人大教科文卫委员会、农业与农村委员会以及科技部、农业部、国家发展和改革委员会、教育部、财政部、国家税务总局、国务院法制办公室等有关部门和单位的意见，提出了科学技术进步法和农业机械化促进法有关制度立法后评估主要情况的报告。
四、总结经验，稳步开展立法后评估工作
通过科学技术进步法两项制度和农业机械化促进法三项制度的立法后评估试点工作，我们有以下几点认识和体会：
四是，开展立法后评估工作应当注重实效。评估工作应当围绕党和国家工作大局，从实际出发，有针对性地选择评估对象；围绕评估目的，制定工作方案，并严格按照工作方案扎扎实实地做好各项工作，不走过场。通过评估工作，切实了解法律制度的实施情况和存在的问题，有针对性地提出评估建议。
通过科学技术进步法两项制度和农业机械化促进法三项制度的评估工作，达到了立法后评估试点工作的预期效果，为下一步推进这项工作打下了好的基础。我们要进一步深入总结，按照常委会的工作部署和要求，在中国特色社会主义法律体系形成的新的起点上，积极稳妥地开展立法后评估工作。
以上报告和科学技术进步法、农业机械化促进法有关制度立法后评估主要情况的两个报告，请予审议。
附件：一、关于科学技术进步法有关制度立法后评估主要情况的报告
二、关于农业机械化促进法有关制度立法后评估主要情况的报告
全国人民代表大会常务委员会
法制工作委员会
2011年6月27日
附件一：
关于科学技术进步法有关制度立法后评估主要情况的报告
（2011年6月）
根据2010年全国人大常委会工作报告和全国人大常委会工作要点关于开展立法后评估试点工作的部署，法制工作委员会在全国人大教科文卫委员会、科技部以及其他有关部门和单位的积极支持和配合下，进行了科学技术进步法有关制度立法后评估试点工作。现将主要情况报告如下：
一、围绕建设创新型国家战略，确定评估对象和评估目的
科学技术进步法是促进科学技术进步，发挥科学技术第一生产力的作用，促进科学技术成果向现实生产力转化，推动科学技术为经济建设和社会发展服务的一部重要法律。这部法律自1993年颁布以来，对促进我国的科技进步发挥了重要作用。随着经济、社会发展，新任务的提出，新问题的出现，2007年十届全国人大常委会第三十一次会议对这部法律进行了修订。修订解决的主要问题，一是发挥科技人员的自主性、积极性和创造性，加大科技投入，整合科技资源；二是推动企业真正成为科技创新的主体，使科技成果真正转化为生产力。经与有关方面沟通协商，认真研究，结合全国人大常委会2010年度执法检查工作安排，围绕建设创新型国家战略，将科学技术进步法作为立法后评估试点工作的对象。同时，紧扣鼓励自主创新、促进科技进步、推动经济结构调整与经济发展方式转变的主题，选择2007年科学技术进步法修订的重点内容，同时又是科技界和广大企业普遍关心的第二十条（见附件1—1.1）规定的财政性资金科技项目知识产权归属和使用制度以及第三十三条（见附件2—2.1）规定的鼓励企业增加研究开发和技术创新投入制度两项关键性制度，作为具体评估对象，开展评估工作。
评估工作的主要目的是，通过评估，加强和改进立法工作，提高立法质量，确保法律有效实施。一是对法律制度的设计进行评估。通过评估工作，了解法律制度设计是否科学、合理、可行，是否准确表达了立法本意，在实践中是否存在不同的理解以及其他问题，并根据发现的问题研究是否提出修改和完善法律制度的建议。二是对法律制度的执行情况进行评估。通过对法律实施情况的调查分析等评估工作，对法律制度的可操作性、实施效果等进行评估。客观分析与评价法律实施中存在的问题和不足，有针对性地提出推动法律制度进一步有效实施的建议。
二、扎实做好前期准备，按照评估方案积极开展评估工作
（一）充分准备，拟定评估工作方案
（二）确定评估工作的原则，确保评估工作的客观、公正与科学性
这次评估工作确定并遵循了以下工作原则：
1.客观公正原则。坚持立法机关主导，法律实施主管机关配合，专业评估机构规范操作相结合。评估工作由法制工作委员会牵头，科技部配合，并吸收有关单位参与工作。同时，充分发挥专业评估机构的作用，运用专业、规范的方法开展问卷调查、实地调研、数据分析等具体工作，为评估结论的形成提供科学、客观的依据。
2.科学规范原则。坚持定性分析和定量分析相结合。在借鉴国务院和地方人大常委会开展行政法规、地方性法规评估的做法以及国外立法后评估经验的基础上，采用科学、规范的方法，定性分析与定量分析相结合。通过文献研究、实地调研、问卷调查等方式收集大量信息资料，并运用专业工具进行数据分析。以此为基础作出科学的评估结论。
（三）按照确定的评估方法，精心组织实施
为了客观真实和全面系统收集科学技术进步法第二十条和第三十三条的信息和数据，本次评估工作采用专业评估机构的评估方法，按照文献研究、问卷调查、问卷调研、实地调研、有关部门和单位提交实施情况报告、实例分析等环节具体组织实施。
2.问卷调查。一定数量的问卷调查是立法后评估工作的基础。针对与这两项法律制度实施关系密切的高等院校、科研机构、企业、科研人员、有关政府部门设计了三份调查问卷，针对社会公众设计了一份调查问卷，开发了网上问卷系统软件。四份问卷在全国人大、科技部、教育部、中国科学院、中国科协网站发布，全部实行网上在线填报和数据统计分析。问卷调查活动从2010年10月中旬开始，由科技部、教育部、国资委、工信部、中科院、中国科协等单位分别组织中央和地方科研机构、高等院校、国家高新技术产业开发区企业、民营科技企业、国有企业、中小企业以及科技人员填报。问卷调查活动历时一个半月。截至2010年12月1日，共收到问卷有效反馈10386份。其中就第二十条针对高校、科研机构、企业的问卷1有效反馈1477份；就第二十条针对科研人员的问卷2有效反馈3606份；就第三十三条针对企业的问卷3有效反馈3505份；针对社会公众的问卷4有效反馈1798份。
3.问卷调研。按照东部、中部、西部各有代表性地方参加的原则，10月中旬，法制工作委员会向北京、安徽、甘肃等15个地方人大发函，请地方人大协助组织当地税务部门填写针对科学技术进步法第三十三条设计的调研问卷。各地都反馈了问卷。
4.实地调研。根据经济发展情况，综合考虑科研资源和企业分布情况，法制工作委员会与科技部联合组织5个调研组，于11月分赴江苏、吉林、青海等9个地方开展实地调研，了解地方贯彻实施科学技术进步法两项制度的情况。共召开18场、约200家科研单位和企业参加的专题座谈会，实地考察10多家企业，听取科技、财政、教育、税务等部门以及科研单位、企业、科技人员的意见和建议，形成了9份调研报告。
5.情况报告。为了解与法律制度关系密切的部门和单位贯彻实施法律制度的情况，科技部、教育部和中国科学院三个单位分别提交了贯彻实施科学技术进步法第二十条规定制度的情况报告。
6.实例分析。为了解有关地方、科研机构实施法律制度的有关情况，本次评估工作专门请科技部、教育部等单位提供本系统的地方、科研机构在法律制度实施过程中的具体情况，作为重点实例进行分析。
三、科学技术进步法两项制度的评估情况
1.制度目标
2.实施情况
（1）各级政府积极采取措施，促进知识产权的保护和实施。一是加强财政性资金科技项目知识产权的管理。如科技部要求把专利权等知识产权的取得、保护和实施作为科技计划管理的重要内容；地方科技部门将知识产权的取得数量、成果转化情况等纳入项目执行情况检查范围等。二是采取灵活多样的措施促进财政性资金科技项目知识产权的实施。如财政部、科技部于2010年2月发布了《中关村国家自主创新示范区企业股权和分红激励实施办法》，在中关村自主创新示范区落实股权激励政策。到2010年底，有350家单位申请参加试点，47家单位的激励方案得到批复。科技部等实施“十城千辆”“金太阳”等成果转化示范工程，建立“863计划”科技成果产业化基地，推动清洁能源汽车等科技计划成果的产业化运用。各级财政、科技、税务、银行等部门运用政府资助、科技贷款、知识产权质押等多种方式引导社会资本投入科技成果转化。
3.实施效果
（2）实施转化效果显著。2009年，全国共有26104项财政性资金科技项目知识产权成果通过技术市场进行交易，成交额574.78亿元，比2008年增长17.7％。科研机构通过技术市场输出技术30925项，成交额191亿元，增长29.6％；高等院校输出技术31940项，成交额132.6亿元，增长13.8％。
（3）对法律制度的知晓度和认同度较高。在参加问卷调查的单位和个人中，约有80%的单位知道该条规定，其中高等院校为86%、科研机构为84%、企业为76%（见附件1—1.7）；57%的科研人员知道该规定。61%的科研单位和53%的科研人员认为该制度作用很大，仅有3%认为作用很小。关于作用很大表现在哪些方面，89%的科研单位认为主要是单位更加重视知识产权的申请和保护，76%的科研单位认为单位更加重视知识产权的实施（见附件1—1.8）；85%的科研人员认为该制度有利于项目成果得到知识产权保护，72%的科研人员认为有利于提高科研人员的积极性，70%的科研人员认为有利于项目成果的应用和推广（见附件1—1.9）。
4.存在的主要问题
（3）促进科技成果转化激励政策的落实仍存在若干体制机制性障碍。如财政性资金科技项目承担者实施知识产权所产生的利益分配，依照有关法律、行政法规的规定执行。但高等院校和科研机构在知识产权转让中普遍遇到国有资产管理等政策措施与鼓励科技成果转化制度衔接与配套不够、审批程序复杂，以及科研人员以知识产权出资入股或者企业职工以股权形式获得个人奖励时需要在获得实际收益之前缴税等问题，影响了科技成果的转化与应用。
（4）资金投入是影响科技成果转化的重要因素，科技成果转化具有较高的市场、技术风险等，需要相应的投融资机制与环境的支持。而当前科技成果产业化资金投入不足，多元化、多层次、多渠道的科技成果转化投入机制尚需完善。
（二）关于科学技术进步法第三十三条规定的鼓励企业增加研究开发和技术创新投入的制度
通过保障企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用可以按照国家有关规定税前列支并加计扣除，企业研究开发仪器、设备可以加速折旧以及鼓励企业对引进技术进行消化吸收和再创新等三项制度措施，激励企业加大研发投入，不断增强自主创新能力。
（3）加大宣传培训力度，做好配套服务。各地普遍通过加强宣传培训，为企业享受制度优惠提供便利和帮助。各地普遍采取通过网站、报刊、电视台等媒体进行宣传，印发宣传册，召开各类宣讲会等形式，组织开展企业研发费用加计扣除制度的宣传培训工作。如上海市多渠道、多层次、多方式开展制度宣传和培训，充分发挥专业机构的作用，取得了良好的效果（见附件2—2.3）。问卷调查的3505家企业中，有80%以上的企业表示了解该制度（见附件2—2.4、2.5、2.6、2.7）。
（1）实施效果较好，成效逐步显现。从了解的情况看，研发费用加计扣除制度实施效果较好，引导和激励企业加大研发投入的成效已初步显现。调查数据显示，绝大多数地方均有一定数量的企业享受到优惠。根据本次评估对15个省市调研的结果，2008年共有1.2万多家企业享受加计扣除政策，2009年超过1.5万家，同比增长24.5%；企业少交所得税额2008年为94.4亿元，2009年为112.9亿元，同比增长19.6%（见附件2—2.8、2.9、2.10）。
（2）企业研发投入力度加大，对制度满意度高。调查问卷显示，在享受加计扣除政策的1200多家企业中，近80%表示享受政策后加大了研发投入力度。企业对制度实施效果的满意度普遍较高。调查问卷显示，在接受调查的4531家企业中，有23%表示非常满意，56%表示比较满意，二者合计占79%；表示不满意的仅占2%。东部、中部地区企业对政策效果满意度的评价高于西部地区。
（2）研发仪器设备加速折旧和对引进技术进行消化吸收再创新制度实施力度有待进一步加强。问卷调查显示，在接受调查的3505家企业中，有62%了解研发仪器设备加速折旧制度优惠（见附件2—2.11、2.12），仅有18%表示享受了该项优惠（见附件2—2.13）。在对引进技术进行消化吸收再创新过程中享受了制度优惠的企业中，大型企业享受比例明显高于中、小型企业，分别高出11和19个百分点；国有企业高于民营企业，大约高出12个百分点。实地调研中，广东、四川、黑龙江、青海等地反映，企业研发仪器设备加速折旧制度落实企业较少。在对引进技术进行消化吸收再创新方面，国家层面出台的配套措施多数属于指导性或者规划性，操作性不强。同时，科技规划纲要配套政策中规定的重大技术重大装备引进消化吸收再创新方案的咨询论证和审核机制等措施尚未普遍落实。
评估表明，科学技术进步法第二十条和第三十三条规定的两项制度立法意图明确，条款设计合理、可行，很有必要，对于明确财政性资金科技项目形成的知识产权归属，鼓励知识产权的实施，引导企业加大研究开发和技术创新投入，增强技术创新能力，促进科技进步，起到了明显的促进作用，总体实施效果是好的。同时，评估也发现，两项制度的部分规定在实施中存在配套措施与工作机制不够完善，个别条款中有关内容有待细化等问题。
四、有关建议
针对评估中发现的问题，提出以下建议：
1.有关主管部门研究制定配套措施。一是采取措施，加强财政性资金科技项目知识产权的监督管理，落实项目承担者知识产权实施和保护情况的报告制度；二是对如何确定“合理期限”提出指导原则；三是明确国家自行实施或者许可他人实施项目知识产权的机构、条件与程序。
2.研究完善科技成果转化的有关法律制度。近年来，一些全国人大代表提出修改完善促进科技成果转化法的建议，有关部门也在开展前期调研工作。为促进财政性资金科技项目知识产权的成果转化，建议适当时候修改完善促进科技成果转化法。
4.进一步建立健全财政性资金科技项目成果转化的多渠道投入机制。通过对在行业发展中起示范带动作用的财政性科技项目成果转化活动的支持，引导财政性资金科技项目知识产权的运用及产业化。积极采取股权投资、贷款贴息、以奖代补等多种方式支持和引导科技成果转化活动。充分发挥财政性资金投入的导向作用，推动建立政府、高等院校、科研机构、企业、金融机构以及科技中介服务机构共同参与的成果转化风险分担机制，引导全社会资本参与财政性资金科技项目的成果转化。
5.全面落实财政性资金科技项目知识产权管理措施。进一步落实财政性资金科技项目指南编制、立项评审、项目执行和验收等各个阶段的知识产权工作内容。建立和完善财政性资金科技项目知识产权信息登记管理系统，建立知识产权信息发布、转让的机制。进一步明确财政性资金科技项目参与主体的管理职责，落实知识产权责任主体，完善知识产权管理措施。
（二）关于鼓励企业增加研究开发和技术创新投入的制度
3.完善协调机制，解决实施中的问题。一是完善企业研究开发费用加计扣除的部门协调工作机制，简化企业申报研究开发费用加计扣除的工作程序，研究解决政策措施实施中的问题。二是加强国家层面在技术引进消化吸收再创新方面的组织协调，建立统筹机制。建立健全部门政策协调机制，加强产业、技术政策与引进消化吸收再创新政策的协调。
（三）其他建议
2.加强宣传和培训力度，促进两项制度更好落实。科学技术进步法第二十条和第三十三条规定的两项制度，是鼓励科技创新活动，增强自主创新能力，建设创新型国家的重要举措。评估发现，仍有一些从事科技创新活动的主体和社会公众对这两项制度及其有关配套措施不熟悉，对有关规定理解不够准确。建议进一步采取措施，加强宣传和培训，扩大这两项制度在企业、高等院校、科研机构以及广大科技人员和社会公众中的影响，进一步提升其知晓度、认同度，更好地让企业、科研机构、高等院校以及广大科技人员理解好、享受到法律规定的优惠措施，从而实现立法目标。
附件1：
1.1科学技术进步法第二十条
项目承担者应当依法实施前款规定的知识产权，同时采取保护措施，并就实施和保护情况向项目管理机构提交年度报告；在合理期限内没有实施的，国家可以无偿实施，也可以许可他人有偿实施或者无偿实施。
项目承担者依法取得的本条第一款规定的知识产权，国家为了国家安全、国家利益和重大社会公共利益的需要，可以无偿实施，也可以许可他人有偿实施或者无偿实施。
项目承担者因实施本条第一款规定的知识产权所产生的利益分配，依照有关法律、行政法规的规定执行；法律、行政法规没有规定的，按照约定执行。
1.2典型案例：清华大学加强知识产权管理
1.3高校、科研机构和企业实施知识产权的方式
单位类型
占相应单位的比例（%）
自行实施
转让
许可使用
高等院校
55.9
60.9
57.0
科研机构
64.3
39.3
企业
90.6
7.3
13.1
其他
74.2
29.0
25.8
1.7高校、科研机构和企业对科学技术进步法第二十条规定的了解情况
了解
不了解
86.0
14.0
83.8
16.2
76.0
24.0
80.7
19.3
1.8科研单位认为科学技术进步法第二十条发挥很大作用的表现情况
1.9科研人员认为科学技术进步法第二十条发挥很大作用的表现情况
1.10调研单位对“合理期限”如何界定的意见情况
1.11调研单位对“合理期限”如何界定的意见情况（按单位性质统计）
附件2：
2.1科学技术进步法第三十三条
国家鼓励企业增加研究开发和技术创新的投入，自主确立研究开发课题，开展技术创新活动。
国家鼓励企业对引进技术进行消化、吸收和再创新。
企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用可以按照国家有关规定，税前列支并加计扣除，企业科学技术研究开发仪器、设备可以加速折旧。
2.2调研企业在对引进技术进行消化吸收再创新方面获得制度支持的形式
2.3典型案例：上海市加计扣除制度宣传培训与辅导
2.4调研企业了解研发费用税前加计扣除政策情况
2.5调研企业了解研发费用税前加计扣除政策情况（按企业性质统计）
2.82008—2009年全国15个省（市）实施科学技术进步法第三十三条企业研发费用税前加计扣除制度有关情况统计表
统计项省（市）
享受税收优惠的企业数
占税务部门查账征收企业总数的比例（2009年）
加计扣除额（按150%算）（亿元）
少交税额（亿元）
2008年
2009年
北京
1120
1287
0.33%
78.71
114
2.97
3.59
辽宁
557
548
0.4%
12.9
14.3
2．93
3.05
吉林
284
276
0.29%
59.3
2.7
黑龙江
66
77
0.1%
20.68
28.42
2.73
3.38
上海
1858
2738
0.69%
364.8
548.4
30.4
34.3
江苏
1530
2230
0.63%
147.0
213.9
12.25
18.08
浙江
3052
3158
——
112.95（国税）
125.97（国税）
14.73
17.2
安徽
916
1315
1.14%
47.22
68.29
3.12
4.56
山东
918
1003
63.12
70.17
5.27
5.85
湖北
669
970
0.28%
33.8
40.6
0.29（地税）
0.44（地税）
广东
956
1078
0.41%
66.22
89.53
8.92
10.58
四川
289
547
0.37%
79.56
87.09
6.24
6.86
陕西
166
216
0.3%
10.28
16.99
0.86
1.42
甘肃
73
0.15%
3.98
4.38
0.85
0.76
青海
10
6
0.05%
2.09
1.8
0.18
0.15
合计
12464
15522
1099.21
1483.14
94.44
112.92
2.92008—2009年全国15个省（市）享受加计扣除制度优惠企业数分布情况
2.102008—2009年全国15个省（市）企业享受加计扣除制度实际少缴税额数分布情况
2.11调研企业了解科研设备仪器加速折旧政策情况
2.12调研企业了解科研设备仪器加速折旧政策情况（按企业性质统计）
2.13调研企业享受科研仪器设备加速折旧政策情况
附件二：
关于农业机械化促进法有关制度立法后评估主要情况的报告
根据2010年全国人大常委会工作报告和全国人大常委会工作要点关于开展立法后评估试点工作的部署，法制工作委员会在全国人大农业与农村委员会、农业部的积极支持和配合下，进行了农业机械化促进法有关制度立法后评估试点工作。现将主要情况报告如下：
一、围绕巩固和加强农业基础地位、促进农业现代化，确定评估对象和评估目的
评估工作的主要目的是，通过评估，加强和改进立法工作，提高立法质量，确保法律有效实施。一是对法律制度的设计进行评估。通过评估工作，了解三项法律制度设计是否科学、合理、可行，是否准确表达了立法本意，在实践中是否存在不同的理解以及其他问题，并根据发现的问题研究是否提出修改和完善法律制度的建议。二是对法律制度的执行情况进行评估。通过对法律实施情况的调查分析等评估工作，对三项法律制度的可操作性、实施效果等进行评估，客观分析与评价法律实施中存在的问题和不足，有针对性地提出推动法律制度进一步有效实施的建议。
二、扎实做好前期准备工作，按照评估方案积极开展评估工作
（一）充分准备，拟订评估工作方案
（二）确定评估工作原则，确保评估工作的客观、公正与科学性
1.客观公正原则。坚持立法机关主导，法律实施主管机关配合，专业评估机构规范操作相结合。评估工作由法制工作委员会牵头，农业部配合。同时充分发挥专业评估的作用，运用专业、规范的方法开展问卷调查、实地调研、数据分析等具体工作，为评估结论的形成提供科学、客观的依据。
2.科学规范原则。坚持定性分析与定量分析相结合。在借鉴国务院和地方人大常委会开展行政法规、地方性法规评估的做法以及国外立法后评估经验的基础上，采用科学、规范的方法，定性分析与定量分析相结合。通过文献研究、实地调研、问卷调查等方法收集大量信息资料，并运用专业工具进行数据分析。以此为基础作出科学的评估结论。
为了客观真实和全面系统地收集农业机械化促进法第二十一条、第二十七条和第二十八条的信息和数据，本次评估工作采用专业评估方法，按照文献研究、问卷调查、实地调研、有关单位提交实施情况报告等环节具体组织实施。
3.实地调研。按照地域特点、农机化作业程度、农机生产企业分布状况，法制工作委员会与农业部组织两个调研组，于2011年1月赴山西、江苏等地开展实地调研。召开了4次专题座谈会，深入3家企业、5家农机合作社、1家农机大户开展实地考察，听取地方农机管理部门、农机企业、农机合作社、农机大户的意见和建议。实地调研后形成了两份调研报告。
三、农业机械化促进法三项制度的评估情况
（一）农业机械化促进法第二十一条规定的农业机械跨行政区域作业制度
农业机械化促进法第二十一条规定国家鼓励跨行政区域开展农业机械化作业服务，旨在推动农业机械社会化服务，提高农业生产效率，保证农业的丰产丰收。
（1）参加跨区作业机具保有量快速增长。目前参加跨区作业的机具保有量达40万台左右，带动了全国联合收割机保有量迅速增长（见附件2图1）。2010年全国各类联合收割机保有量为99.2万台，是2005年的2.08倍，是1978年的52.22倍（见附件2图2）；2005年至2010年全国各类联合收割机保有量年均增长率为16.12%，而农业机械化促进法制定以前的2000年至2004年5年间年均增长率仅为12.35%，年均增速比前5年高3.77个百分点。
（2）跨区作业内容不断拓展。由于跨区作业的推动，小麦机收水平2009年达到86.07%，有力地保证了小麦的丰产丰收。近年来，小麦跨区机收面积增幅有所放缓，但水稻、玉米的跨区作业面积增加迅速（见附件2图3）。2009年全国跨区机收水稻面积达5985.52千公顷，是2004年的1.96倍；2009年全国跨区机收玉米面积达989.63千公顷，是2004年的11.58倍。此外，跨区农机插秧、机耕也迅速发展。
（4）农机户和社会公众满意度较高。一是，根据对农机户、合作社问卷（问卷1）的统计结果表明，在3884个调研对象中，有48.43%表示国家关于农机跨区作业有关规定和政策措施“有很大作用”，有48.53%表示“有一定的作用”，两者合计占96.96%；表示“基本没有作用”的仅占3.04%。二是，对于参加跨区作业对自己收入影响的问题，有41.58%的调查对象表示“收入大幅度增加”，有47.12%表示“收入有小幅度增加”，两者合计占88.70%；认为“基本没影响”的仅占11.30%。
（1）免费通行的车辆范围有待扩大。近年来，由于跨区作业内容不断延伸，大中型拖拉机开展中短距离跨区机耕、机播、植保和其他作业的逐渐增多。被调研农机户认为，应当对直接从事跨区作业的大中型拖拉机和联合收割机一视同仁，免收过路过桥费。
（2）农机户在跨区作业中存在加油难的问题。主要表现为：作业区加油站较少,加油不够便利，一些加油站要求农机户必须将农机开到加油站才能加油，不允许带桶加油，农机长距离往返加油站和作业地块，耽误作业进度；在成品油调价关口，部分油站囤积惜售柴油，对0#柴油实行限量供应，农机即使排长队也难加到油；有些非中石化、中石油设立的社会加油站存在加价销售农用柴油行为。
（二）农业机械化促进法第二十七条规定的购买农业机械补贴制度
调动购买农机的积极性，优化我国农机装备结构，加大先进适用的农机推广应用力度，促进农机工业结构调整和技术进步，提升我国农业机械化水平和质量。
（1）制定具体操作办法，不断完善操作程序。一是，2005年2月，财政部、农业部联合发布了《农业机械购置补贴专项资金使用管理暂行办法》，各地也陆续制定了有关农业机械购置补贴专项资金使用管理的办法。二是，农业部、财政部每年联合发布年度《农业机械购置补贴实施指导意见》，对农机购置补贴的适用范围、补贴机具及标准、补贴对象等提出明确要求。三是，各省（自治区、直辖市）每年也在农业部、财政部每年发布的指导意见的基础上，根据本地实际，制定具体实施方案。
近年来，在实践中逐渐形成以下五项具体制度：一是补贴机具实行目录制。在企业自主申报的基础上，将先进适用、技术成熟、安全可靠、节能环保、服务到位的列入国家或者省级支持推广目录的产品纳入补贴范围。二是资金集中支付制。补贴专项资金只拨到省级财政部门。农民在购机时，只交纳扣除补贴金额后的差价款即可提货。农业机械管理部门逐台核实、汇总实际补贴金额，报省级财政部门统一与供货方结算，集中支付。三是受益农户公示制。县级农业机械管理部门按照规定的方法和程序，初定受益者名单后，要张榜公示，接受社会和群众监督。四是管理实行监督制。行使补贴职能的执行主体要接受社会、不同部门和系统内部的监督。同时，建立农机购置补贴档案。五是绩效实行考核制。对于不按规定操作，出现违规问题的地区进行通报，并暂停或者调减资金规模。对于不认真履行承诺的企业，及时取消目录内产品的补贴资格。
（2）持续加大补贴力度，补贴范围不断扩展。一是财政补贴资金规模逐年大幅增加。由2004年的7000万元，增加到2010年的155亿元（见附件2图4），7年共计投入补贴资金354.7亿元。二是实施范围不断扩大。由2004年16个省的66个粮食主产县，逐步扩大到目前覆盖全国所有农牧业县（场）（见附件2图5）。三是补贴机具种类不断增加。由2004年的“六机”扩大到2011年的12大类46小类的180个品目。四是补贴对象逐步扩大。由农民、直接从事农机作业的组织，扩大到农牧渔民、直接从事农机作业的组织以及部分专业合作社等。五是补贴标准有所提高。在坚持总体补贴比例不超过30%的基础上，对特殊地区和部分机具适当提高了补贴标准。
（3）完善监督措施，强化监管力度。一是，为确保农业机械购置补贴政策的顺利实施，国务院提出了“三个严禁”的要求，即：严禁采取不合理政策保护本地区落后生产能力，严禁强行向购机农民推荐产品，严禁借国家扩大农机具购置补贴之机乱涨价。二是，农业部、财政部制定年度《农机购置补贴政策落实监督检查方案》，并不定期开展专项检查和重点抽查。三是，农业部每年派出督查小组到重点省份开展补贴政策落实情况的督查，各省（市、区）也各自派出督查小组进行督查。四是，财政部于2011年2月下发《关于切实加强农机购置补贴政策实施监管工作的通知》（财农〔2011〕17号），要求各级财政部门特别是基层财政部门积极履行职责，切实加强对农机购置补贴的监管工作。
农机购置补贴制度从2004年实施以来至2010年，中央财政累计投入农机购置补贴资金354.7亿元，带动地方和农民投入约1187亿元，补贴购置农机具1108万台（套），直接受益农户达到925万户。农机购置补贴制度的实施对提高我国农业机械化装备水平、优化装备结构、加快农机化发展进程、促进农业稳定发展和农民持续增收等发挥了重要作用，同时也扩大了内需，带动了农机工业振兴，促进了我国经济平稳较快发展。
（1）提升了农业机械化装备水平，促进了农业机械化装备结构的改善。2005年至2009年5年间，农机总动力年均增速达6.40%，高于农业机械化促进法实施前五年（2000—2004年）的5.59%。其中大中型拖拉机保有量年均增速高达28.01%（见附件2图6），远高于前五年的7.37%；插秧机保有量年均增速达31.32%，远高于前五年的9.05%；玉米联合收割机保有量年均增速高达70.20%，远高于前五年的27.19%。
（2）加快了农业机械化进程，促进了农业科技进步。2009年全国种植业耕种收综合机械化水平达到49.13%，比2004年提高了14.81个百分点。2005年至2009年5年间，全国耕种收综合机械化水平年均提高2.96个百分点，而2000—2004年年均增幅仅为0.54个百分点（见附件2图7）。据初步统计，2010年我国种植业耕种收综合机械化水平超过52%，实现了我国农业生产方式从以人力为主向以机械动力为主转变的历史性跨越。
（3）推动了农业生产方式转变，促进了农业稳定发展、农民持续增收。在农机补贴政策推动下，农业机械广泛应用，农业机械化发展质量稳步提升，促进了农业生产规模化、标准化、集约化和产业化，提高了土地产出率、劳动生产率和资源利用率，既减轻了农民劳动强度，改善了农民生产生活条件，又降低了农业生产成本，提高了农产品产量和质量。
（4）拉动了农村需求，促进了农机工业发展。一是，在农机购置补贴政策的刺激下，2004年以来，农民购置农业机械的潜在需求得到极大释放。有52.94%的调查样本表示，“本来没打算买，因为有补贴所以买了或者最近想买”；有28.42%的样本表示“本来就打算买，但有了补贴多买了1台（或几台）”，两者合计81.36%。2009年全国农民个人投入用于农业机械购置的资金达452.8亿元，是2004年的1.9倍。二是，农民购机需求的释放，带动了农机工业持续稳定快速发展。2004—2009年，规模以上农机工业总产值由753亿元增加到2265亿元，2010年达到2838亿元，年均增长20%以上，而2000—2003年，农机工业总产值年均增速仅为5.45%（见附件2图8）。
问卷调查显示，65.35%的受访者认为，工作经费缺乏影响农机购置补贴政策的有效实施。近年来，随着补贴资金的大幅度提升，县级农机管理部门的工作量成倍增加，宣传、公示、打印协议、喷号、协调供货、监督等工作所投入的物质和人工成本大幅度增加。财政部、农业部虽然在补贴资金管理办法中要求地方财政保障工作经费，但没有明确具体标准和配套比例，许多市县农机管理部门没有专项工作经费。在配套工作经费缺乏的情况下，一些地方存在降低宣传和审核监督力度的现象，在一定程度上影响实施效果。此外，一些企业反映，有的地方政府利用地方财政资金，在中央补贴比例基础上仅给本地生产的机具累加补贴比例，不利于国内农机企业间的公平竞争。
（三）农业机械化促进法第二十八条规定的农业机械作业用燃油补贴制度
明确燃油补贴的对象是直接从事农业机械作业的农民和农业生产经营组织，旨在调动和保护农民使用农业机械的积极性，提高农业生产的机械化水平。
（1）建立健全农资综合补贴制度。2006年国家在出台石油价格综合改革方案时，建立了对种粮农民的农资综合补贴制度，即对农民种粮因柴油、化肥等农资价格上涨引起的增支给予适当补偿。2009年初国家实施成品油价格和税费改革时，明确规定成品油价格变动引起的农民种粮增支，继续纳入农资综合补贴政策统筹安排。2009年8月，经国务院同意，财政部、发展改革委、农业部联合下发通知，对农资综合补贴动态调整机制作了进一步完善。完善后的机制，明确了国家每年底综合考虑当年柴油、化肥等农资价格和粮食价格变化以及财力情况，确定下一年农资综合补贴规模，对农资综合补贴实行动态调整，补贴规模只增不减。同时，从2006年以来，国家不断加大补贴力度，增加补贴资金。2011年农资综合补贴规模增加至835亿元，比2006年增加715亿元，增长近6倍。农资综合补贴制度实施以来，对于降低农业生产成本、保护农民利益、调动农民种粮积极性、保障国家粮食安全，发挥了重要作用。
（2）各级农机管理部门和部分地方开展了一些有益探索。2005年，农业部采取三种补贴形式在北京、陕西等6个省市各选一个县作试点进行农机田间作业用油的补贴。此外，一些省、市、县农机管理部门也进行了一些有益探索。如山西省晋城市、长治市分别出台《农机田间作业燃油补贴实施方案》《农机田间作业燃油补贴实施意见》，明确规定补贴范围、补贴重点、补贴对象、补贴标准、补贴程序，从2008年以来通过与农机手签订作业协议、考核作业情况等办法，对当地参加农机田间作业的拖拉机和联合收割机进行了补贴，并将补贴跟农机上户、年审挂钩。2011年1月，甘肃省白银市人民政府办公室发布《关于印发白银市农资综合直补中农机柴油补贴实施方案的通知》，改变原来按土地面积平均分配的方法，在农资综合补贴中单列800万元作为柴油补贴，实行专项管理，按拖拉机、联合收割机动力平均补贴给农机户。江苏省近年来采取发放“农机优先优惠加油IC卡”的做法，探索燃油补贴的方法。
（3）在油价不断上升，农机作业用油成本大幅增加的情况下，一些省结合本省主推机械化技术，采取作业补贴方式降低农机使用成本。如浙江省从2007年起，对水稻机插秧和病虫害统防统治两个作业环节进行了作业补贴，每亩各20元；黑龙江、吉林等省近年安排专项资金对农机深松作业进行补贴；江苏等省实施秸秆机械粉碎还田补贴。
3.存在的主要问题
2008年燃油税改革前，国家对联合收割机、农田作业拖拉机等农业机械一直免征养路费。燃油税改革以后，油价都包含燃油税，绝大多数农机手感觉以前免征农机养路费的政策实惠享受不到了，对此意见较大。同时，国家在确定农资综合补贴资金规模时考虑了燃油涨价的因素，但未明确其中具体用于弥补燃油涨价支出的数额，也不区分该农户是否使用农机，没有“向直接从事农业机械作业的农民和农业生产经营组织发放”。部分地方实施的农机作业补贴，在一定程度上减少了作业成本，但实施的范围和补贴的作业环节还有待拓展。
近年来，用油成本持续攀升，在一定程度上影响了农民特别是经济相对不发达地区农民使用农机的积极性。据测算，全程机械化作业情况下，每亩地一季用柴油约10升左右，柴油价格由2004年年初的3.13元/升上涨到2010年底的6.65元，每升柴油价格上升3.52元，则每亩地作业成本增加35.2元，在目前我国粮食作物亩均净利润在230元左右的情况下，增加35.2元的成本就等于降低了15%左右的净利润。用油成本的增加，农机户较难通过提高作业价格转移给购买作业服务的农户。问卷调查表明，84.47%的农机户、76.23%的公众认为，“作业市场竞争激烈，作业价格很难上调”。近几年农机作业价格有所提高，但难以弥补因油价上涨而增加的作业成本。这种情况不利于保护农机户继续从事农机作业服务的积极性。
评估表明，农业机械化促进法第二十一条、第二十七条和第二十八条规定的三项制度立法意图明确，条款设计合理、可行，很有必要，对于健全农业机械社会化服务体系，完善促进农业机械化的扶持政策，调动农民和农业生产经营组织购买和使用农业机械的积极性，推动农业机械化和农业现代化的发展，起到了积极的促进作用，总体实施效果是好的。同时，评估也发现，三项制度的部分规定在实施中存在配套规定与工作机制不够完善等问题。
（一）关于农机跨区作业制度
1.进一步完善跨区作业农机免费通行制度，针对近年来出现的农机参加跨区作业的新情况和产生的新问题，研究扩大跨区作业免费通行的农机种类，适应跨区作业内容拓展的需要，更好地促进跨区作业，让农民得到更多实惠。
2.建立健全跨区作业等重要农时农机作业用油保障供应长效机制，更好促进跨区作业发展，保障争抢农时和农业生产顺利进行。同时，研究探索允许服务组织农忙时期存储一定量燃油等措施，有效解决农机户在跨区作业中遇到的加油难问题。
（二）关于购买农机补贴制度
2.进一步完善农业机械购置补贴专项资金使用管理工作机制，规范地方配套补贴资金的使用管理，同时加大监督力度，将监督制度化，严格约束各种违规行为。
（三）关于农机作业燃油补贴制度
考虑到燃油税改革、农业机械作业市场等方面的新情况新问题，建议有关部门认真研究农资综合补贴政策及其实施情况，总结农机田间作业用油补贴试点和一些地方实施燃油补贴措施的经验，研究探索更适应形势发展需要的补贴机制，增强补贴针对性和补贴力度，切实减轻农民和农业生产经营组织从事农业机械作业的燃油支出负担，保护农民使用农业机械的积极性。
（四）其他建议
2.加强宣传和培训力度，促进三项法律制度的更好落实。农业机械化促进法第二十一条、第二十七条和第二十八条规定的三项制度，是支持跨区作业，鼓励农民和农业生产经营组织购买国家支持推广的先进适用的农业机械，提高农户从事农业机械化生产的积极性的重要举措。为了更好地实施三项法律制度，应当采取多种方式，通过各种渠道，继续加强宣传和培训，进一步扩大这三项制度在农民、农机企业和社会公众中的影响，提升其知晓度、认同度，使广大农民真正理解好、享受到法律规定的优惠政策，加深全社会对于促进农业机械化、发展现代农业总体战略的理解和把握，从而实现立法目标。
附件：1.农业机械化促进法第二十一条、第二十七条和第二十八条
农业机械化促进法第二十一条、第二十七条和第二十八条
第二十一条农民、农业机械作业组织可以按照双方自愿、平等协商的原则，为本地或者外地的农民和农业生产经营组织提供各项有偿农业机械作业服务。有偿农业机械作业应当符合国家或者地方规定的农业机械作业质量标准。
国家鼓励跨行政区域开展农业机械作业服务。各级人民政府及其有关部门应当支持农业机械跨行政区域作业，维护作业秩序，提供便利和服务，并依法实施安全监督管理。
第二十七条中央财政、省级财政应当分别安排专项资金，对农民和农业生产经营组织购买国家支持推广的先进适用的农业机械给予补贴。补贴资金的使用应当遵循公开、公正、及时、有效的原则，可以向农民和农业生产经营组织发放，也可以采用贴息方式支持金融机构向农民和农业生产经营组织购买先进适用的农业机械提供贷款。具体办法由国务院规定。
第二十八条从事农业机械生产作业服务的收入，按照国家规定给予税收优惠。
国家根据农业和农村经济发展的需要，对农业机械的农业生产作业用燃油安排财政补贴。燃油补贴应当向直接从事农业机械作业的农民和农业生产经营组织发放。具体办法由国务院规定。