【摘要】民众问责是政府有效回应群众诉求的外部驱动力。H村在推进“一家亲”APP改革中，建立“互助问答”平台，既为群众有序表达诉求提供了载体，也使群众可以随时追踪干部的回应行为，赋予了群众对干部回应行为进行问责的有力凭借和主体能力，这极大激发了群众参与问责的热情和意愿。在线询问、实时评价、线上公共舆论等多种问责形式与村庄场域内衍生出的线下公共舆论问责、道德问责、选票问责等构成民众问责合力，以较强的问责压力驱动干部的有效回应。在理论上，这是一种基于民众参与的问责式回应模式。有效的民众问责受到问责主体性和能力性两个因素的影响，民众问责的主体性越高、能力性越强，民众问责的有效性就越高，形成的问责压力就越大，回应的有效性也越高。在这两个因素的作用下，形成四种不同但彼此可以动态转换的民众问责式回应模式，并在实践中呈现出两种基本类型，即预见性民众问责下的主动型问责式回应和实践性民众问责下的被动型问责式回应。基于民众参与问责的回应机制为新时代提升农村基层干部回应能力提供了有效的模式借鉴。
【关键词】民众问责；民众参与；基层干部；回应；问责
1文献回顾与问题提出
第一，以选票为中心的选举责任驱动回应。
第二，制度性的责任建构驱动政府回应。
回应是负责任政府的重要体现，通过制度性责任建构可以增强政府的回应性。提升政府的诉求回应能力是促进群众诉求表达形式从非制度化向制度化转向的有效途径之一[5]。赫斯特德等人认为，为了在中立的专业知识和政治回应性需求之间寻找平衡，通过正式政治化、功能政治化和行政政治化三种政治机制可以强化官僚机构的回应性[6]。1949年以来，我国逐步建立了相对比较完善的信访制度体系，从中央到各级地方政府均成立了信访机构，同时建立了接访制度、信访工作责任制度等。垂直化信访体系的建立从制度层面赋予和强化了政府回应民众诉求的行政责任和政治责任，各级地方政府按照属地原则履行回应责任，及时回应和解决民众诉求。信访工作成为党联系群众的重要纽带[7]。当然，只有“建构以平等协商、参与回应为核心的回应型治理模式”[8]，才可以为基层民众提供维护自身权益的有效机制。政府在回应民众的过程中也会根据情境创新出“开口子、给票子、定调子、补漏子等回应性治理策略”[9]。因此，通过制度安排强化和突出回应责任可以促进政府回应。
第三，体制内的问责驱动干部回应。
回应民众是政府公共服务的重要内容。回应民众即是服务民众。突出和强化对回应行为的问责可以增强干部的回应性。一方面是来自行政系统自身的问责。当面对新矛盾新问题而引发政府介入时，经过“体制内和体制外的问责、评估、总结和反思”[10]，可以促使政府制定更负责任的回应策略，从而建立回应型政治。注重回应绩效评估，强化回应责任，在回应机制中建立回应承诺和责任追究制度，可以增强政府回应的效能[11]。另一方面是以信息网络为载体的问责。在实践中，各级地方政府积极探索出了包括网络问政、电视问政等多种形式的问政实践，以激励干部的回应性。“制度化水平和制度多样性”作为回应性制度的内生要素，成为回应绩效的关键影响因素[12]。公民通过网络表达政治诉求的数量大幅增长，网上负向情感的表达往往更容易激发政府回应[13]。当然对于网络诉求表达，不同层级的党政干部有不同的回应逻辑[14]。总之，在既定条件下，来自体制内的问责可以驱动回应。
2农民诉求与干部回应：H村的案例
Y市“三治办”在全县范围内试点推广“一家亲”APP改革项目的主要目的是解决村级公共服务诉求的回应难题以及提高治理能力。从H村的试点看，基本实现了预期目标。
2.1“一家亲”APP中回应功能的设计与应用
2.2诉求表达与干部回应
2.3多元问责与回应力度
二是线下的公共舆论责问。对村干部的线上回复内容不太满意的村民会将线上的回应事项转化成线下的日常社交主题，掀起线下公共讨论，并逐渐发酵成全村的舆论话题，进一步扩大问责效应。如H村某位村干部说：“要是对手机上的回复不满意，吃饭、喝酒、闲聊的时候，都会讨论你，说你不作为，不知道的人都知道了。”
2.4回应成效
3“互助问答”平台实现有效回应的内在机理
从上述案例可以发现，“互助问答”平台驱动回应性离不开农民的积极参与，而农民的参与又依赖于技术条件。技术条件使民众参与监督和问责成为可能，是驱动有效回应的关键要素。民众在驱动回应性中发挥了重要作用。
3.1“互助问答”平台的实质在于突显回应责任和民众问责
回应责任是干部责任的内涵之一。这种责任的方向是向下的，强调对直接面对的民众负责，要求对民众诉求做出及时而有效的回应。在乡村社会，由农民选举产生的村干部是回应农民诉求的公共权力主体。有效回应民众诉求也是村干部履行回应责任的外在体现。但是，当下的村干部承担着较多的行政任务，更多地向上负责，向下的回应相对比较少。“一家亲”APP在H村试点推行时，大多数村民对“互助问答”平台的诉求表达与回应功能表示怀疑。这也说明了村干部回应责任的弱化程度较大。行政化的村干部将原本属于职责范围内的回应责任逐渐边缘化，而线下环境又使诉求表达和干部回应无法追踪和控制，透明度较低，群众只能被动等待回应，而不能主动驱动回应。
3.2回应发生空间的可视化机制是激活民众问责的基础
有效的民众问责以掌握整个回应链条上所有信息为基础。“社会拥有加强行政问责的巨大潜力，但是这种力量不可能自发地产生并体现在各种问责机制中。”[17]21“互助问答”平台的最大优势是全景可视化的回应发生空间。网络技术制造了一个虚拟的线上村庄，最大程度地还原和增强了回应行为的公共性，突破现实村庄的地理因素障碍，增强信息传递速度。线上的农民诉求表达与干部回应完全发生在一个公共性更强的空间中，不仅激活民众问责，同时给民众问责赋能。借助“互助问答”平台，民众不仅可以掌握充分而有论证性的问责凭据，还可以进行全过程问责。一是问责回应过程，包括有无回应、回应及时性、回应态度等；二是问责回应结果，包括问题解决度、利益吻合度等。同时，后台技术的控制权和管理权在县里而不在村里，也有效规避了村干部主导回应的风险。由民众掌握问责回应行为的主导权，有助于消除民众的问责顾虑，最大程度地激活民众问责。
3.3多元主体的参与机制是生成民众问责压力的条件
3.4评价、选票与舆论是提升民众问责效度的三重凭借机制
民众可问责（或能问责）只能让村干部感知到压力，民众能够实践问责权才是回应的强大驱动力。“互助问答”平台能够驱动有效回应的核心在于为民众问责提供了三种有效且实用的凭借机制。
三是线上与线下的公共舆论。“互助问答”平台的开放性和实名化的技术设计制造了一个实名化的“线上村庄”，将全体村民紧密地联结在网上，村干部的不力回应很容易引发线上公共讨论话题，引爆线上公共舆论。作为回应主体的村干部与作为回应客体的村民生活在同一个地理空间，熟人社会性质以及自成体系的社会关系网络使线上公共讨论极容易转换成线下的社交话题，进一步引燃线下的公共舆论问责；反过来，线下舆论问责的扩散又会助力线上舆论问责。在H村，线上与线下的公共舆论以农民的冷嘲热讽、吐槽等负面情感宣泄为主，极易传染，形成群体问责效应。由民众掌控的公共舆论问责机制可以形成一种持久力更强的压力，驱动村干部履行回应责任。
4理解基层干部有效回应的模式及类型
“互助问答”平台利用信息技术为农民诉求表达与问责回应行为提供了便捷的载体，其核心是有民众参与的问责。这是理解“互助问答”回应机制的理论基点。
4.1有效的民众问责决定有效的回应
4.2民众问责驱动回应的影响因素
从H村“互助问答”平台的创新实践来看，驱动干部有效回应的关键在于农民参与式问责。有效的民众问责可以产生高强度的问责压力，从而驱动干部做出治理性回应行为。从案例看，有效的民众问责受到两个核心因素的影响②。
二是能力性。可问责与能问责是民众问责有效性的两个维度。可问责是指民众问责权的实践；能问责是指民众拥有问责的能力和手段。来自民众的非正式问责可以推进负责任治理，但必须满足问责能力性这个条件。问责的能力性越强，说明民众拥有较多的问责手段、问责资源和问责凭据，问责的自主性和自觉性也高，也就越能产生较强的问责压力，从而驱动回应。从H村“互助问答”平台运作来看，技术条件赋予了民众问责的参与能力、触发能力和关联能力。便捷而低成本的线上参与激活了村民的参与意愿，回应全过程的可视化与留痕化又赋予了村民的参与信心和参与能力，多元化村民的参与性聚集可以很容易触发线上和线下的公共舆论问责，同时与选举、道德进行关联，衍生出选票问责或道德谴责。最重要的是，参与能力、触发能力和关联能力因技术纽带形成有机联系，彼此可以朝着一个方向，在问责能力的互补中增进问责的强度。恰如案例所呈现的，一旦有村民发起线上质询，尤其是紧迫性诉求，很快就聚集起讨论和评价，并会迅速成为社交主题，掀起线下讨论和舆论。在民众编织的问责网络下，村干部没有逃避回应的“缝隙”。
4.3民众问责与有效回应的互动模型
图1民众问责与有效回应的动态模型
4.4民众问责提升基层回应有效性的基本类型
从回应模式上看，H村“互助问答”平台形塑的是一种民众问责式回应。它是政府或干部基于有效的民众问责压力而选择采取有效性较高的回应行动来解决民众诉求的一种回应模式。民众问责式回应的核心是民众参与式问责。在表现形式上，民众问责具有弹性和隐性特征。既体现为一种可预见的可能性问责，民众问责隐藏于干部行为背后，随时可能会被触发；也体现为一种实践性问责，民众随时可能将问责付诸实践。前者体现为隐性的“预见性问责”，后者体现为显性的“实践性问责”，二者共同构成民众问责式回应的两种类型。
第一种是预见性民众问责下的主动型问责式回应。在技术条件和制度条件都满足的情况下，民众拥有较强的问责能力和手段，基层干部亦能感知到这种问责压力，主动对民众诉求做出积极回应。这是一种较为积极的、主动的问责式回应。民众问责作为一种随时可能诱发的激励机制，隐藏在基层干部回应行为之前，有效回应带有更多的自觉性色彩。如H村村干部可以明显预见到自己的线上回应态度或内容可能面临着村民的在线问责和线下舆论问责，因而一般都会积极而慎重地回应。
第二种是实践性民众问责下的被动型问责式回应。民众问责是一种基于社会力量的潜在问责，当这一力量转化为切实的问责行动时，可以推动政府提供更优质和更均等的公共服务[20]。因此，不管是已经做出的回应还是将要做出的回应，只要民众问责成为一种行为实践，就会生成强大的压力场，迫使村干部必须选择有效性高的回应策略或者对之前的回应行为进行有质量的矫正，使回应结果符合民众期盼。这是一种消极的、被动的问责式回应。民众问责发生于回应行为之后，有效回应是一种矫正后的结果呈现。如H村村干部没有回复诉求或应付式回应，当面临线上强大的公共讨论、较差的评价等情况时，村干部就会对先前的回应行为进行纠正或者经过村委协商后做出审慎的回应。
5结论与启示
在乡村振兴背景下探索乡村善治体系必然要求提高基层干部的回应能力。一个善治的体系也必然具有较高的回应性。如何在实践上有效驱动回应性，是建立回应性治理体系的关键。问责式回应模式从民众角度提供了一个较为有效且可行的借鉴路径。首先，要培育民众的问责意识和权利观念，塑造能够有序、有理参与问责的积极公民，以监督基层政府或干部做出积极回应。其次，运用现代信息技术积极探索和构建民众诉求表达和干部回应的开放式平台，为民众创造问责的外部条件，以参与式问责提高回应性。再次，利用好乡村社会内部的道德体系，发挥德治的正向效应，激活熟人社会的公共舆论问责、道德问责等问责形式，以低成本且有效的民众问责驱动有效回应。最后，结合农村实际，探索多层次、多形式的民众问责形式，建构弹性化的民众参与问责机制以及规则体系，以有序、有效、有度的民众问责驱动有效回应。
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注释：
①张贤明、张力伟在《论责任政治》（载《政治学研究》2018年第2期）一文中提出：“在现代国家治理的责任政治维度中，公民既有可能是问责的主体，也可能是被问责的对象。”在本文中，民众问责指的是民众作为问责主体对政府或干部的行为进行监督的一种形式，它是一种自下而上的问责，与自上而下的行政问责或政治问责相对应。
②在理论和实践上，影响民众问责有效性的因素有很多。但是，H村的案例呈现的事实脉络是民众参与推进了问责有效，进而驱动了回应有效，在这里主体性和能力性是两个核心影响因素，也是影响民众问责有效性的重要因素。
③之所以说Ⅱ是一种中度有效的回应，而Ⅳ是一种中高度有效的回应，是因为无论从理论上讲还是从实践上看，主体性因素只能决定民众问责的规模性压力，能力性因素决定着民众问责的刚性压力。与较大规模或较多元主体参与的问责相比，民众掌握的问责工具越多、问责能力越强，越能产生较大的问责压力。但高效的民众问责离不开这两个因素的叠加效应。