国外农业保险组织运行体系的经验与启示

【关键词】美国;日本;印度;农业保险;组织运行体系;多层次;经验

1国外农业保险组织运行体系

1.1美国

美国作为世界上最大的农产品出口国家,农业保险在其农业经济发展中发挥了独特的作用。美国农业保险从1939年开办以来,先后经历了试点、单轨运行到公私混合运行模式。特别是2014年农业法案出台后,农业保险已经成为美国农业风险管理的最主要工具,取代了农业补贴的地位。截至目前,美国农业保险对其主要农作物如玉米、大豆、棉花、小麦的覆盖率超过了90%,2015年全年保费收入为112亿美元,实际赔付支持为174亿美元,保险规模位于世界第一[2]。

美国农业保险有效地化解了农业自然和市场风险,其成功运行离不开其独特的运行体系,主要有以下3个层次。

1.1.1联邦政府主导的联邦农作物保险公司(FCIC)

FCIC是依据1938年《农作物保险法》而成立的一个隶属于农业部的联邦国有商业机构,最初是完全负责全美国农业保险的运营,到1994年《农作物保险改革法》颁布之后,FCIC不承担具体的保险业务,主要是为私人商业保险公司承担再保险业务,通过再保险服务可以有效分担私人商业保险公司的经营风险,弥补市场的不足,致力于为农业保险市场建立一个规范的风险管理和调节体系。1996年美国颁布了《农业风险保障法》,根据该法的要求,农业部在其下成立了农业风险管理局(RMA),主管农业保险的运作和政策制定等事项。RMA尽管与FCIC的名称不同,但实际上是“一套人马、两块牌子”的运作方式,只是对外的职能不同[3]。FCIC的主要职能是私人保险公司的再保险机构;RMA主要职能是对私人商业保险公司的资格进行许可,对私人商业保险公司的险种、产品费率进行审定,为私人保险公司及农户提供补贴,为农户开展保险教育和宣传,进行保险市场统计和分析等。可见,FCIC其本质是一个联邦公司,RMA实质是联邦政府一个部门,正是由于其人员和组织的重合,可以将再保险业务和农业风险管理职能有效结合,极大地提升了其对私人保险公司的风险分散,稳定了保险市场。

1.1.2私人商业保险公司

私人商业保险公司是经RMA批准的具有农作物保险经营资格的公司,具体开展农作物保险业务。截至2014年年底,全美国共有19家私人商业保险公司具备经营农业保险资格。这类机构是通过保险代理人和查勘定损人员在外两头联系业务,有效降低了信息不对称的弊端。这19家公司在运作中需要与FCIC签订标准的再保险协议(SRA),将农户的保费部分上缴到FCIC形成再保险保费,以建立风险共担机制。一旦风险发生后,这些保险公司可以从FCIC中获得再保险赔付。此外,还根据其业务范围及保险规模,可以从RMA获得经营管理费用的财政补贴。

1.1.3私人商业保险公司的保险代理人和查勘定损人

这些人员负责联系农户,但需要通过联邦政府的资格考试,才能获得实际从业资格。截至目前,上述19家公司的保险代理人约为12500名,这些人之中有60%的是从事专门的农业保险代理,其他的40%既可以代理农业保险也可以代理其他商业保险[4]。保险代理人的具体职责是依据法律的告知义务,与农户充分就保险责任、投保方式、保障水平等问题进行沟通,并负责签订具体的保险合同。查勘定损人共有5000人,这些人的具体职责是就赔付条件生效后,按照保险合同到现场参与勘查、定损,然后向保险公司提出赔付建议,保险公司据此和保险合同进行赔付。保险代理人和查勘定损人均是保险公司正式雇员,其在行使职责的过程中代表着保险公司。

总之,美国的农业保险组织运行体系可以用图1表示。

1.2日本

日本农业保险组织运行体系及其组织模式与美国有很大的不同,日本农业保险是合作式的,带有互助性质,是依托于农协而开展的,因此名称为农业共济。日本农业保险历史悠久,始于1939年的农作物风险保障计划,是亚洲国家最早开展农业保险的国家。截至目前,日本农业保险基本上涵盖了其主要粮食作物、果蔬、牲畜、园艺等各个领域。到2013年,日本农业保险共承包各类作物面积约177万hm2,实现保费收入316亿日元(100日元约合5.60元人民币,2016),其中水稻、小麦的覆盖率达到了95%,乳业覆盖率达到了86%,牲畜覆盖率达到了近80%。日本农业保险不是商业化模式,也不是完全官方模式,而是带有一定社会性的保险体系,主要是由农协下属的农业保险互助(共济)联合会负责实施,其组织运行体系可以分为3个层次。

1.2.1农林水产省下设的保险课和农业共济再保险特别会计处

这一层次是代表中央政府,保险课的职责是负责农业保险险种的开发、保险业务的统计及保险费率的确定等,日本农业保险费率是浮动的,每3年变动一次,具体变化的依据是按照过去20年来的损失率计算的。农业共济再保险特别会计处,其主要是负责再保险业务的办理,同时代表中央政府为农户发放保费补贴,对各级农业互助(共济)组织发放经营管理费用的补贴。从这个意义上看,保险课类似于美国的RMA、农业共济再保险特别会计处类似于FCIC。

1.2.2都道府县的农业互助(共济)联合会

这是一个中间层次,其主要职能是收取基层农业互助(共济)组合的保费,不直接面对农户,为基层的农业互助共济组合提供分保业务。这种分保不是再保险,类似于一种联保制度,通常是收取基层农业互助(共济)组织50%~60%的保费,将其中的50%~80%作为自留联保责任保费,其他的20%~50%按照保险合同上交到农业共济再保险特别会计处,形成再保险法律关系[5]。当需要赔付的时候,都道府县的农业互助(共济)联合会向下一级农业共济组合支付保险赔付额度。同时,该机构还可以将剩余的保费资金投入到农协中央会和农林水产省共同设置的农业共济基金中以获取投资收益,这些投资收益可以用于在自然灾害发生时向农户发放无息贷款之用。换言之,都道府县的农业互助(共济)联合会对保险资金的使用带有理赔和救助的双重属性,充分体现了其农业保险的共济互助性质。

1.2.3市町村一级的农业共济组合

这是基层保险互助机构,是直接经营农业保险的部门,直接面对农户,向农户收取保费并与都道府县的农业互助(共济)联合会实施联保。当需要赔付的时候直接向农户支付赔偿款。当自然灾害较大,该级机构无力支付赔付,都道府县的农业互助(共济)联合会会承担联保责任;如果是巨灾风险的时候,最顶层的农业共济再保险特别会计处也需要承担其再保险职责,保证赔付款的顺利支付。

当然,并不是日本所有地方、所有领域均是三级保险运行体制,在部分地区或部分领域(主要是果蔬种植业)实施两级制度,即都道府县的农业互助(共济)联合会、政府。

综上,日本的农业保险组织运行体系可以用图2表述。

1.3印度

印度农业保险相较于发达国家,其产生较晚,于1972年正式开展。当时,由印度寿险公司在安德拉等6个邦开展棉花保险业务,带有一定的试点性质。到1974年相继扩大到花生、小麦、马铃薯等农作物。1979年印度正式实施项目制保险计划,由印度寿险公司在上述6个邦实施农作物保险试点计划,该计划是基于区域产量的一种保障保险计划,类似于美国的产量保障,其覆盖了谷物、油料、马铃薯等农作物。1985年又由印度寿险公司开展了农作物综合保险计划,这个保险计划也是基于区域产量保障的,但覆盖范围比前两个广泛,涉及15个邦和2个联邦地区。可以说,上述3个计划均带有试点性和局域性。截至2014年,印度在全国实施了4个类型的保险计划,分别是国家农业保险计划、改进国家农业保险计划、天气农作物保险试点计划和椰子树保险计划,共覆盖农作物面积大约32000万hm2,年保费收入约3378亿卢比(100印度卢比约合9.83元人民币,2016),规模十分庞大[6]。从整体上看,印度的保险类别多样,覆盖面广,在发展中国家具有较强的代表性,其运行体系主要有4个层次。

1.3.1印度农业部下属的农业保险及信贷风险管理局

1.3.2邦级政府

作为地方政府,其在农业保险中的职责是配合中央政府开展工作。但印度毕竟是联邦制国家,邦级政府有较大的自治权,因此其主要职责有:实施农业保险及信贷风险管理局发布的保险计划和项目;在邦级层面组织农业保险委员会,制定各邦的具体保险政策,但不与中央政策、法律相违背;制定各邦的农业保险指南;向保险公司提供产量保障的各项具体数据;组织基层政府开展好农业保险的宣教工作;制定各邦的保险费率,并就保险公司的险种开发提供指导;做好保险纠纷的第一审裁决等。

1.3.3农业保险公司

当前印度共有6家涉农保险公司,除了印度农业保险公司(AICI)是国有公司之外,其他5家是私人商业保险公司。保险公司的职能是组织保险业务的开展,制定保险合同和产品计划,开发险种,进行保险赔付,建立农业保险各类数据库,执行政府部门的保险政策和法律法规,向邦级政府提出农业保险改善方案等。

1.3.4保险代理人

印度的保险代理人有两种类型:第一种是代理销售保险产品的金融机构,第二种是保险公司的保险业务代理人。因印度建立了全面的联保小额信贷体系,金融机构与农户之间有着密切的联系,因此金融机构是保险公司主要的代理人。其主要职责是:将保险业务分散到其建立的各级农业金融网络体系中;向农户收取保费;同农户签订保险合同;在收到农户赔付申请时,在7日之内完成保险赔付等。而保险公司的保险业务代理人相对金融机构,其没有太大优势,且这些人员较少,无法深入农村,故其地位较为边缘。尽管如此,但这些人员的主要职责是负责保险的查勘定损工作。

综上,印度的农业保险组织运行体系可以用图3表述。

2美国、日本和印度3国农业保险组织运行体系的经验分析

尽管美国、日本和印度3个国家农业保险的运行体制和运作模式各不相同,美国市场化色彩突出,日本互助共济性质明显,印度政府主导色彩浓厚。但也有一些共同的经验可供中国借鉴。

2.1农业保险组织运行体系与各国农业经济发展模式要相互适应

2.2中央政府注重农业保险组织运行体系的制度化

从上述3国的实践看,尽管各国农业保险组织运行体系不同,但无一例外的是中央政府在此过程中发挥了重要作用,是保险组织运行体系制度化的推动者。比如美国,RMA代表联邦政府行使对农业保险的管理权,负责农业保险组织运行体系的宏观管理及补贴发放。但农业保险毕竟不是一个部门的事,其服务区域广泛,涉及多个部门,需要各部门之间相互合作。为此,农业部下设的农业总监办公室对涉及农业保险的欺诈、作伪等行为予以调查,各州农业部门予以配合等。此外,如全美国农作物保险协会作为行业自律组织,也会同政府部门对保险领域进行监督。印度的农业保险运行层级较多,中央政府的主导也极为重要,农业保险及信贷风险管理局专门负责保险政策的制定、保险法律的执行并会同多个部门如气象、保险业协会等为保险公司开发新产品、拓宽销售渠道等提供数据、技术及经济上的支持[8]。此外,印度农业保险在销售中主要依靠金融机构,其中央银行及中央农业政策性银行对保险业负有监督职责,督促农户和保险机构履行合同义务。

2.3各国政府对农业保险组织运行体系的运作给予财政支持

如前所述,农业保险带有一定的公共属性,加之保险公司难以与农户之间实现完全的信息对称,因此农业保险总是带有一定的政策性色彩,难以完全的市场化、商业化。既然是带有政策性和公共性属性,公共财政的支持是不可缺少的。从3国的实际情况看,除了对农户实施保费补贴之外,对保险公司的经营、管理及运作费用也会给予补贴,以降低其运作成本。比如美国在2014年农业法案中,确定从2014—2018财年每年给予保险公司14亿美元的财政支持。日本农业保险虽然是互助性质的,但农林水产省也会对都道府县的农业互助(共济)联合会给予运营补贴,此外对基层的保险互助机构也会给予一定农业保险推广、经营成本的补贴。印度也是如此,因印度的农业保险是按照项目进行的,是典型的项目制,中央财政和邦级财政均会给予相应补贴,仅2014—2015财年,联邦财政的支持就达到了近223亿卢比。因此,政府的支持是保证农业保险机构降低运营成本,提升其保险理赔能力的重要途径。

2.4注重农业保险中介组织作用的发挥

3对中国完善农业保险组织运行体系的启示

3.1完善农业保险组织运行制度的顶层设计

3.2完善公共财政对农业保险的支持途径

由于信息不对称等因素,农业保险经营成本要高于普通商业保险,加上中国地域辽阔,农户居住空间上较为分散,农业生产的季节性差异较大。这些客观上的因素,给农业保险的宣传、销售、理赔、查勘等工作带来了很多的不便,大大提升了农业保险运行的成本。因此,公共财政的支持是不可缺少的,上述3国也是如此。从这些国家的经验看,不但对农户进行保费补贴,主要是对保险公司给予经营管理费用上进行补贴。中国目前农业保险补贴主要是集中在保费补贴上,对农业保险机构的补贴没有统一的政策,没有形成规范化的制度。无疑,中国农业保险已经成为仅次于美国的世界上第二大保险市场,农户对保险的需求较大。从各农业保险公司的年报看,大部分企业是盈利的,但实际上,中国农业保险公司的运作并没有完全市场化,特别是没有与农户进行一对一的交易,信息成本难以体现。因为在现实中,大部分的农业保险是依靠政府机构的行政力量推动的,其交易成本体现在行政运营成本中。因此,对中国而言,要按照《农业保险条例》的要求,完善农业保险的财政补贴制度,特别是对保险机构的补贴制度,提升保险公司的运行积极性,扩大保险公司的保障能力。

3.3建立多元化的农业保险组织运行体系

3.4建立健全农业保险中介组织,积极发展其作用

中国当前还是以小农经营为主,尽管近些年家庭农场发展较为迅速,但规模相对还是较小,且组织化程度不高,这些因素的存在均会增加农业保险的交易成本、信息成本,特别是分散式的经营容易引发逆向道德选择。故此,建立健全农业保险中介组织,是极为重要的,这些中介组织可以有效地为保险机构和农户达成信息平衡,减少交易道德风险。就中国实际情况看,农业保险组织运行体系要高效运转,必须要依赖涉农部门,特别是基层乡镇“五站一所”(财政所、农业综合服务站、农村经济与统计服务站、乡镇事务站、土地与村镇建设服务站、计划生育服务站)和村民委员会,但完全依靠政府部门的介入,也会引发骗保、套取财政补贴等行为。因此,中国可以借鉴美国的经验,探索并培育农业保险代理人和查勘定损人制度,此外,还可以借鉴印度的经验,在小额信贷联保模式发达地区,可以利用金融机构充当保险代理人,建立信贷和保险联合的分担机制,以减少信息不对称的风险。

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THE END
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