从过去百年历史来看，虽然大的危机不是经常发生，但危机的应对却非常重要。危机应对涉及国家治理体系是否健全，包括央行与财政的关系、中央与地方的关系、金融机构的公司治理、监管有效性、法律法规以及营商环境、金融生态等方面。
应对得好，如2008年美国次贷危机，金融体系很快就恢复，经济受到的损害也较小；再如2023年美欧银行业危机，应对的行动非常迅速，市场恐慌被及时遏制；还如我国21世纪初按照资本核销、不良剥离、外储注资、股改上市的“四步曲”对四大行实施“在线修复”，既帮助四大行摆脱了困境，也避免了对社会经济发展造成影响。
历史不是简单的重复，但有惊人的相似，案例分析是一个有效的研究方法。案例分析的方法非常适合危机研究，既可以验证直觉猜想，也可以启发新的认识，还可以就多个正反面案例进行比较。国际案例方面，本书共使用了近20个比较典型的危机案例或风险事件，包括美国的大萧条和次贷危机、日本的房地产泡沫破灭、欧洲的主权债务危机、巴西的地方债务危机、塞浦路斯的主权债务危机以及美国的硅谷银行破产、英国的北岩银行倒闭等。国内案例方面，本书也分析了海发行、四大行、深发展、德隆系、包商银行等10余个典型的风险事件。虽然我国过去二三十年没有经历过大的危机，一度不太重视危机的研究，但现阶段，我国面对的风险形势错综复杂，房地产风险、地方债务风险和中小银行风险交织在一起，还面临疫情后有效需求不足与发展模式转型的问题，当前的挑战是超过以往的。
本书不求面面俱到，主要围绕几个核心问题。首先，必须正确认识危机时期的宏观政策选择，在这个问题上思路不对的话，会很大程度上影响经济的恢复，甚至会加剧危机，国际上此类的教训非常多；其次，对于两类最为常见的危机——房地产危机与财政危机，在应对上特别需要注意什么，如果观念有偏差的话，结果也会南辕北辙；再次，金融危机处置的四个关键环节分别是处置时机、关键救助者、损失分担、专业处置平台，这四个环节基本决定了金融危机处置的效果；最后,危机后要把握好监管改革的重要契机，这已经成为各国尤其是发达国家的传统。通过对国内外典型案例的一一剖析，本书试图总结一些基本规律，以期为将来的应对提供借鉴。
一、重视危机时期的宏观政策选择
危机时期的宏观政策非常重要，虽然已经有了比较多的研究，但仍有很多的分歧。目前主要的争论点在于短期需求管理与中长期结构性改革之间的关系、危机时期宏观政策的首要目标、危机时期的财政政策与货币政策。正确认识这些问题很关键。
宏观政策需要各司其职。危机时期，财政政策与货币政策到底怎么使用，一直有争论，实践中各国也有过不同选择。总结来看，主要有两方面的经验。第一，货币政策应该适当宽松，但过度宽松也会有后遗症，不能“大放大收”。适当宽松的货币政策，能通过清晰的价格信号引导市场预期。但货币政策的作用有如“绳索”，“抑制过热”的效果强于“推动增长”。危机时期，货币政策解决不了需求问题。如果过度宽松，还会造成恶性通胀、资产价格泡沫等问题，反过来又会驱动货币政策过度收紧，形成“大放大收”，引发进一步的风险。第二，危机时期的总需求问题只能由财政政策或有助于增加总需求的结构性改革来解决。危机时期，企业和居民不愿投资和消费，金融机构不愿放贷，总需求严重不足。这种情况下，只有财政扩张或者有助于增加总需求的结构性改革才能提振需求，这是货币政策做不到的。美国大萧条时期，直至罗斯福新政出台，实施扩张的财政政策，加之二战爆发后，美国本土远离战火，世界的订单涌向美国，经济才逐步恢复。如果财政政策不扩张，经济就会陷入持续衰退，还会产生社会问题，未来政府要花费更大的代价才能摆脱困境。
历史上，我国在亚洲金融危机和国际金融危机的时候，分别通过有助于增加总需求的结构性改革与实施大规模的刺激计划，帮助经济走出了困境。尤其是亚洲金融危机时，适时推动了房地产市场改革、人口城镇化并加入WTO，同时辅以国有大行与中小银行的改革，有力促进了内外需。我国疫情后面临更加复杂的局面，不仅有效需求不足，同时原来由出口和房地产拉动增长的“双轮驱动”发展模式已不能持续，房地产问题与地方债务问题相互交织。当前情况下，要顺利推动经济转向双循环的高质量发展模式，亟须通过一揽子政策，同时解决增长问题和地方债务问题。增长问题与地方债务问题是连在一起的，增长问题的核心是预期和需求的问题。这就需要央行和财政配合解决地方债务问题，而且要有一定的力度，同时出台中央和地方财政关系的改革，探索建立“一级政府、一级财政、一级预算、一级税收权、一级举债权”体系，防范将来的道德风险。此举也必然有助于解决增长问题，增强中外投资者的信心，并通过营商环境等领域的改革，对预期产生积极的影响。
二、房地产危机时首先要保住金融机构的功能
房地产危机是最主要的危机形式，正确处理好各方的利益很重要。美国次贷危机、日本泡沫破灭、瑞典金融危机都是房地产出问题直接诱发的，当然中间也有金融自身的问题。欧洲主权债务危机、美国储贷危机背后也与房地产有一定关系。诸多危机与房地产有关是因为房地产兼具资产投资品与债务质押品的双重属性，容易出现资产价格与债务杠杆的正反馈，诱发资产价格泡沫与债务危机。房地产危机的另一个特征是涉及面广，包括房企、购房者、上下游企业、金融机构、地方政府等，政策的优先级就比较重要。但很多时候，容易出于短期考虑，优先照顾购房者、企业等其他方的利益，而忽视金融机构的利益。
从历次房地产危机来看，金融机构是不能出问题的。如果风险集中到金融机构，从危机中恢复就很慢；如果金融机构还比较健康，从危机中恢复就快得多。例如，日本泡沫破灭时，风险集中于银行体系却未及时救助银行体系，导致经济持续衰退以及政府债务高企；而美国次贷危机时，其房地产融资风险通过开放的金融市场分散到全球，同时政府及时救助了房地产金融链条上重要的银行与非银行金融机构，在发达经济体中最先走出经济衰退。金融机构在经济循环中相当于心脏，心脏一旦出问题，影响非常大。只有保住金融机构的功能，借助其期限错配功能，才可以将房地产的问题延缓到长期中去解决，危机才能尽快度过。如果金融机构出问题，银行会惜贷，企业和居民得不到资金，势必减少投资和消费，实体经济将陷入持续的低迷。
我国房地产市场的高增长时代已经过去了，当前“房住不炒”定位下，房地产行业将从数量扩张阶段转向高质量发展阶段。这个过程中，化解房地产的风险非常重要，必须在解决总需求不足、保持一定经济增速中去解决房地产的问题，同时要注意以下几个方面。首先，我国的大型房企不是一般意义上的房企，更像是金融机构，具有广泛的风险敞口，应从宏观系统角度思考房地产行业；其次，房地产在我国的资产结构中占比很高，所以房地产价格不能大跌；再次，处理房地产风险时，不能让风险向金融机构集中，否则会有长期的危害；最后，土地财政已经不能持续，要建立地方政府债务硬约束机制，同时中央财政要帮助地方财政平稳过渡。此外，构建中国房地产发展新模式，也有一些问题需要注意。保障房与商品房应严格区分，施以不同政策。保障房用来解决低收入群体的住房问题，属于政策性的范畴，而商品房则是市场化的范畴，可以研究通过房地产税、遗产税等税收手段进行调控，避免通过价格、金融等行政性手段来直接限制。当前情况下，地方政府提供保障房是通过收购供给过剩的商品房，还是通过新建的方式，要根据当地市场的情况因地制宜来决定。
三、财政危机的短期应对与中长期改革
财政危机是另外一类常见的危机形式，在应对上与其他的危机会有一些区别。从实践来看，财政危机要不要救助以及救助力度、短期化债与中长期改革的衔接、债务化解对总需求的冲击、中央和地方的财政关系改革等问题，一直以来是有广泛争论的。
多数情况下，财政危机往往根源于财政自身的一些问题，只是在内外部的冲击下才显现出来。一个健康财政的基础是良好的财政纪律与有效的激励约束机制，如果偏离的话，就可能出现财政危机。从诸多案例来看，有的是中央和地方财政关系没有理顺，有的是财政乱花钱、花钱不讲效益，有的是举债缺少监督管理。比如，希腊案例中，表面上是旅游业遭受危机冲击、资本外流、数据造假等因素的影响，但本质上是本国居民享受着与经济发展水平不相适应的高福利、财政支出不受节制。再比如，美国底特律案例中，表面上是单一产业结构、人口外流、衍生品交易亏损的影响，但本质上是养老金缺口难以持续、财政支出不审慎。
对于地方政府债务问题，中央政府选择救助与不救助，并不是绝对的。这实际上是一个两难问题，答案取决于现实的客观条件。如果建立了激励相容的地方财政自治体制和比较完善的地方政府破产制度，并且不是大规模、系统性的地方财政危机，那么，中央政府不救助（如底特律案例），可以最大限度减少道德风险。但是，世界上只有少数发达国家具备这些条件，大部分国家的财政体制以及破产制度并没有那么完善，而且地方政府出问题往往也不是个别现象，中央政府最后只能救助，这个时候防范道德风险并非第一考量。
另外，应对财政危机还要有宏观系统思维。一是债务化解要评估好对总需求的影响。要把握好财政重整的力度，避免用力过度让企业和家庭承担过重负担，或者让金融机构损失惨重，这样会破坏经济增长的动力，结果适得其反，让经济陷入长期的萎靡，类似希腊的教训。二是当财政危机和银行危机同时存在，要处理好两者的关系。不能只顾财政危机，不顾银行危机，甚至把财政问题甩给金融机构。塞浦路斯在这方面做出了正确的选择，在财政危机和银行危机同时发生时，投入了大量的精力和资源去解决银行危机。
至于财政体制改革的方向，无论是联邦制政体，还是单一制政体，大国经济体的分级政府间财政体制一般都实行地方自治。各国普遍建立了财税事权相匹配的“一级政府、一级财政、一级预算、一级税收权、一级举债权”的财政管理体系。重点是：提高地方政府收入与支出的匹配度并降低对转移支付的依赖，地方政府有独立的税收，建立适配的地方税收体系，同时建立有效激励约束机制下的地方政府债务管理框架。
由于我国中央和地方财政关系长期没有理顺、国有企业的公司治理还不完善，地方政府将大量的财政事项以城投等方式转移至表外，形成规模庞大的隐性债务，目前已经难以为继。地方隐性债务有多种形态，很多有中国特色，在处理时必须予以全面考虑。当前的复杂背景下，如何妥善化解地方债务考验政策智慧。中央政府要不要支持以及支持力度，短期化债与中长期改革的衔接，债务化解对总需求的影响，中央与地方财政关系的改革，地方政府破产制度的建立，央行与财政关系的转型，这些问题都要基于国内外实践的深入研究，给出审慎的回答。
四、处置的时机——金融风险不能拖延
从各国历次危机及个体风险事件的应对来看，拖延是一个“顽疾”，虽然经常付出巨大的代价，但同样的错误依然在重复上演。因此，剖析这一现象背后的原因并引以为戒，是非常重要的。
从近年来我国中小银行的风险事件来看，往往是出了大问题才暴露出来，问题暴露了以后还容易拖，反映出当前仍有一些亟待完善的地方。首先，农信社的监管体制是不完善的，同时接受金融监管部门与省联社的双重监管和管理，但实践中只有管理、没有监管。在农信社出问题的时候，地方政府倾向于掩盖风险，风险无法掩盖的时候，会让其他农信社来兼并或者做大法人机构来“消灭”风险，导致问题越来越大。其次，早期金融监管部门认为可以依靠自身调动金融资源的能力，独立解决金融机构的风险，因此，不太重视监管与处置机制建设。党的十八大以来，我国高度重视金融风险防范化解工作，先后在国务院金融委、中央金融委的指挥下，统筹监管资源的能力明显加强，有序处置了一批高风险问题机构。但是，目前的个案风险处置还主要是“一事一议”的方式。解决上述问题，未来一方面有赖于金融监管体制的改革，提高监管的有效性；另一方面有赖于法律的完善，在金融稳定法中要明确谁来处置、怎么处置等内容。
五、关键的救助者——央行最后贷款人
危机时期，最后贷款人紧急救助职能非常重要。多年来，尽管央行一直被默认为最后贷款人，但这一安排是否最优，在理论上仍被经常讨论。另外，央行最后贷款人也面临一些限制，如何在限制条件下发挥好这一职能，也是一个重要的实践问题。
央行最适合作为最后贷款人。理论上，最后贷款人不一定非得是央行，其他机构也是可以的。但实践中，从最后贷款人概念诞生以来，一直是央行在承担这个职责，这与央行的两个优势有关：一是央行在救助能力上较财政部门、微观监管部门有明显优势。从决策过程来看，央行救助决策更加顺畅；从政策手段来看，央行救助工具更加灵活；从救助规模来看，央行空间更大。二是央行在信息掌握上较财政部门、微观监管部门有综合优势。最后贷款人的救助决策不仅依赖于单家机构的信息，还依赖于金融体系以及宏观经济的信息。央行具有货币政策与金融稳定职责，在信息方面有优势。微观监管部门在单家机构的信息上可能有一定优势，但在金融体系以及宏观经济的信息方面比不上央行。2008年金融危机后，国际上普遍加强央行的监管权，进一步帮助央行掌握更加全面的信息。由央行统筹监管系统重要性金融机构和金融控股公司、统筹监管重要金融基础设施、统筹负责金融业综合统计，已经成为改革方向。
六、公共资金的损失分担——财政出资与央行出资
危机处置还有一个关键问题是，公共资金由谁出资，财政出资还是央行出资。理论上，应该按照职责来确定，而实践中各种情况都有，但并非无规律可循，实际上要在复杂约束条件下寻找解决方案。
危机时期需要快速行动，损失的大小往往取决于政策的选择，最好是央行与财政很好地沟通、在协商中达成一致。例如，伯南克等人在回忆录中提到，次贷危机期间，当美国财政部协调美联储支持摩根大通收购贝尔斯登时，伯南克和盖特纳提出，如果财政部为美联储的潜在损失提供补偿，美联储就同意。时任美国财政部长保尔森同意了这个要求，但后来财政部的律师告诉保尔森，财政部无法为美联储提供补偿。于是盖特纳要求保尔森写信支持美联储的救助。保尔森写了这封信，并称这封信是其真金白银之作。另一个案例也能说明问题，在日本山一证券的风险处置中，各方对山一证券的救助并没有事先协商一致，关键时刻日本央行日本银行出手解决了问题。试想一下，如果日本央行因为没有协商一致而不行动，后果是不堪设想的。
七、处置的制度建设：存款保险公司
在危机处置中，由谁处置是个核心问题。处置者是否具有能力、处置方式是否正确，很大程度上决定了处置的效果。国际上的危机处置普遍由存款保险公司承担。经过百年发展，一方面存款保险公司的职能在不断拓展，另一方面在处置方式、保障额度等传统问题的认识上也越来越清晰。
专业处置平台的角色适合由存款保险公司承担。危机时期，大批金融机构同时出问题，处置方是有很大压力的。相对于普通企业，金融机构资产负债规模庞大、业务复杂、涉及面广、外溢性强，一旦出现问题，需要快速处置。监管部门受限于多重职责，同时也缺少充足的处置资源与专业人才，可能会贻误处置时机。因此，大多数国家由存款保险公司承担专业处置平台角色，其中又以美国的联邦存款保险公司（FDIC）最为典型。此外，存款保险公司最终赔付的资金取决于处置的效果，所以有最大化回收、最小化损失的内在动力。
在处置方式上，已经形成了一些比较成熟的国际惯例。一是“好银行”与“坏银行”的处理思维。问题机构的处置，类似于传染病的应对，如果不进行及时的阻断、隔离、治疗，会逐渐波及金融体系和实体经济。将“好机构”与“坏机构”、“好资产”与“坏资产”分开处置，实现风险传染的阻断、隔离、治疗。无论是储贷危机时期的重组信托公司（RTC），还是FDIC经过百年发展沉淀下来的实践，或是英国北岩银行等个案处理，遵循的都是这一基本逻辑。如果简单让“好机构”去兼并“坏机构”，反而可能会把“好机构”也拉下水。二是与很多人的印象不同，大多国家主要采用承接方式，而非直接的存款赔付。承接方式下，金融机构虽然“破产”，但业务连续性得到了保障，风险不会扩散。运用存款赔付关闭的情况较少，往往限于小型金融机构。
存款保险应该限额保障，还是全额保障，目前来看也不是绝对的。存款保险制度既要防挤兑、保护中小存款者，又要防范道德风险，理论上，限额保障是一个平衡的结果。但是，从实践来看，限额保障只在少量金融机构出问题的情形下适用，当有大量问题机构或者问题机构不多但可能蔓延为系统性风险时，应优先考虑金融体系的稳定，果断实施全额保障。例如，日本20世纪末的房地产泡沫破灭与美国2023年硅谷银行破产事件中，均进行了全额保障，而瑞典20世纪末金融危机时的全额保障，范围不仅包括存款，还包括其他所有债务。
八、把握好金融监管改革的重要契机
新的监管工具需要在实践中不断完善。有些工具推出后虽然解决了一些问题，但也出现了一些原先没有想到的问题。例如，为解决“大而不能倒”问题提出的系统重要性金融机构（SIFIs）监管框架，进行“一刀切”划分并适用差异很大的监管标准，造成了“峭壁效应”，2023年硅谷银行的倒闭事件就印证了这个问题。有些工具随着市场情况的变化，也要与时俱进以适应最新的形势。例如，《巴塞尔协议Ⅲ》提出流动性覆盖率（LCR）、净稳定资金比例（NSFR）等流动性监管指标，但随着社交媒体和移动支付等发展，以前对存款粘性的理解已经不成立，同时随着市场情况变化，以前的合格优质流动性资产现在可能也不合格了，这些指标都需要进一步修正。即便如存款保险制度，从20世纪至今经历了百年的发展与完善，现在依然进行着优化的讨论。
基本信息
书名：《危机应对的道与术》
作者：徐忠、朱满洲、任晴著
开本：16
页数：352
字数：284千字
定价：58元
书号：978-7-5115-8114-3
内容简介
作者简介
徐忠，经济学博士，中国银行间市场交易商协会副会长，中国金融四十人论坛成员。曾先后在中国人民银行金融研究所、研究局、金融稳定局和金融市场司工作，并负责筹建上海票据交易所。出版专著多部。获孙冶方金融创新奖(2015年)、金融图书“金羊奖”(2019年)、孙冶方经济科学奖(2022年)等。
朱满洲，经济学博士，供职于中国银行间市场交易商协会。
任晴，高级经济师，供职于中国银行间市场交易商协会。
目录
▲代引言金融稳定、公司治理与金融监管周小川/001
▲前言/001
第一章危机时期的宏观政策选择
第一节美国几次大危机的政策演进004
第二节日本20世纪90年代泡沫破灭：纠结的财政政策016
第三节欧债危机：致命的财政掣肘021
第四节应对内外部冲击：我国宏观政策选择025
第二章房地产危机时首先要保住金融机构的功能
第一节日本房地产泡沫破灭：风险集中于银行体系036
第二节美国次贷危机：房地产金融化与金融机构救助043
第三节瑞典20世纪90年代初危机：全力保住银行业054
第四节我国房地产的风险应对062
第三章财政危机的短期应对与中长期改革
第一节底特律债务危机：中央政府不救助072
第二节巴西地方财政危机：中央政府救助的经验与教训079
第三节希腊债务危机：债务化解要考虑对总需求的冲击084
第四节塞浦路斯债务危机：银行危机与财政危机091
第五节国际上地方财政管理的激励约束体制框架097
第六节我国当前要妥善处理好地方政府债务问题102
第四章金融风险处置不能拖延
第一节美国储贷危机：拖延背后的主客观因素108
第二节日本20世纪90年代危机：政府的决心很关键116
第三节硅谷银行破产事件：风险的快速处置123
第四节我国中小银行风险背后的拖延问题127
第五章央行最后贷款人职能的讨论
第一节央行最后贷款人职能：理论和实践不断演进134
第二节联邦储备法Section13（3）：扩权与收紧的纠结142
第三节北岩银行危机：央行的信息要以监管权为保障151
第四节雷曼兄弟破产事件：央行要监管金融基础设施158
第五节富兰克林国民银行危机事件：为最后贷款人职能保留空间163