1、养老保险案例1：材料1:62岁老人的尴尬我的养老金在哪里？案情简介：2004年6月9日，南京市白下区法院一审判决蒋乃群诉南京市社保局不履行办理退休手续法定职责案败诉。”按照国务院有关规定，我的养老金视同缴费和实际缴费年限累计达37年。可为什么我就领不到养老金呢？现在法院判我败诉。我在哪里能领到养老金呢？难道我工作了一辈子，到头来却是老无所养？”两年来，60多岁的蒋乃群一直在为自己的养老金苦苦奔波于深圳、南京和北京三地，而问题至今没有得到解决。两地”踢皮球”2002年4月7日，年满60岁的蒋乃群收到了深圳市社保局的退休通知：他已到退休年龄，该局停止收取其社保费。蒋乃群本以为自己从此可以过上老有所
2、养的休闲生活，没想到，麻烦才刚刚开始。很快，深圳市社保局通知蒋乃群：根据深圳经济特区企业员工社会养老保险条例第23条规定，非深圳户籍员工必须及时缴费累计满15年，才能享受按月领取养老金的待遇，而他在深圳的实际缴费年限只有7年，因此，他不具备在深圳市按月领取养老金的条件。蒋乃群的户籍在江苏南京，1962年起他在南京汽车制造厂任职，为全民固定工，连续工龄30年。在此期间，他于1987年随企业参加南京市的社会统筹。1992年，50岁的蒋乃群从南汽办理离职手续，南下深圳，应聘于一家外企。同时，他的档案也从南汽调入南京市人事局人才服务中心。按照深圳有关地方法的规定，蒋乃群从1995年6月开始在深圳参加社
3、会保险，缴纳社保费，直到2002年4月正式退休。”我在南汽工作的30年，按照国务院的规定是视同缴费，再加上在深圳缴费的7年，累计37年，现在却领不到养老金！这晚年生活怎么过呢？”为了争取自己晚年的生活保障，蒋乃群开始一次次到深圳市社保局上访、求情，未能解决问题。2002年5月，蒋乃群找到南京市劳动和社会保障局，要求解决其退休养老问题，但得到的答复竟是”无法办理”，该局养老处负责人告诉蒋乃群，按照劳动部的说法，在哪里缴纳社保费就应该在哪里领取养老金，所以，他应该在深圳领取养老金，因为南京没有他的社保号码。皮球又被踢回深圳无奈之下，蒋乃群所能做的就是把南京市劳动社会保障局的答复意见反馈给深圳市社保
5、退休后能老有所养，现在如果一次性退还社保金，不但违背了劳动者参加养老保险的初衷，而且也令养老保险失去了其应有的意义。何况，1万多元怎么解决我在深圳的养老问题呢”？”深圳市社保局不承认我在南京的视同缴费年限，那南京市劳动保障局总该承认吧！”2002年6月，蒋乃群又找到南京市劳动保障局。这一次，南京市劳动保障局告诉蒋乃群，国家劳动和社会保障部办公厅2002年5月30日给上海社保部门的一份关于对户籍不在参保地的人员办理退休手续有关问题的复函中有关于他这种情况的答复：1参保人员因工作流动在不同地区参保的，不论户籍在何处，其最后参保地的个人实际缴费年限，与其在其他地区工作的实际缴费年限及符合国家规定的视
6、同缴费年限，应合并计算，作为享受基本养老金的条件；2参保人员达到法定退休年龄时，其退休手续由其最后参保地的劳动保障部门负责办理，并由最后参保地的社会保险经办机构支付养老保险待遇。拿到这份”红头文件”，困扰已久的蒋乃群如获至宝。时隔两年后，他仍清晰记得自己当时的喜悦心情，”我以为有了劳动保障部的文件，我的问题应该不难解决了。”然而，残酷的现实再一次击碎了蒋乃群短暂的喜悦。当蒋乃群拿着上述文件再次来到深圳市社保局讨要自己的养老金时，该局工作人员却说，该文件发出日期是2002年5月30日，而他的退休日期是2002年4月7日，文件内容对其不发生效力。当年11月，深圳市社保局在关于蒋乃群养老保险待遇问题
7、的答复中更进一步表示：劳社厅函2002190号文件和深圳经济特区企业员工社会养老保险条例的规定直接相冲突，按照立法法第65条规定，特区法规在经济特区范围内适用，而该文件仅仅是劳动和社会保障部办公厅对上海社保部门发出的一个复函，并非是具有普遍约束力的法规，在法律效力上远远低于作为特区法规的条例。因此，对于蒋乃群的养老保险待遇问题只能适用条例，而不能适用劳社厅函2002190号文件。绕了一大圈，蒋乃群的养老金问题又回到了原地。两地社保机构都引法据规，而个人的无奈和愤懑在政策法规面前显得苍白无力。但蒋乃群还是要问：”那我该去哪领我的养老金呢？”2004年3月29日，蒋乃群向南京市白下区法院递交了诉状
21、郑州、南京都做过厨师，一直希望把自己的养老保险关系固定在一个地方，但由于现行的社会养老保险制度以行政区划为边界，采取个人缴费加地方统筹的方式，地方统筹的养老保险金归当地所有参保人共有，所以参保人跨地区转移养老保险时，不能转走企业缴纳的那部分资金。为此，每一次流动到别的地方打工时，王岩都只能选择退保，他的养老保险也一次又一次归零。“比如我在南京打工三年，退保只能拿到个人账户上的多元，单位帮我缴的万多元就拿不到了，而且退休后，也无法享受这年的养老保险待遇。但是我到别的地方打工，不可能每月回来缴费，不退保，这元也没了。”王岩说。正是这样的转移障碍，造成了每年年底，南方一些打工者聚集的城市出现大规
22、模的退保潮。而今年月日起开始实施的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法，明确规定了全国统一的养老保险转移接续程序和转移资金量，这使王岩再次看到了希望，“养老保险这个地方粮票，现在终于可以在全国通存通兑了”。更令人兴奋的是，我省刚刚又出台具体办法，明确了跨省流动和省内流动人员怎样转移养老保险关系和资金。【实施对象】跨省、省内跨市县人员都能办理我省规定，参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，包括农民工，都可以进行养老保险关系转移接续，既包括跨省流动人员，也包括省内跨市、县（区）流动人员。近年来，许多老年人退休后到子女所在的异地生活，他们的养老保险关系能否转移呢？此次规定，已经退
23、休领取养老金的人员，不能再转移。养老金实行社会化发放，老年人去异地生活后，可直接从银行领取。不论参保者流动到哪就业，在原来参保地开具参保缴费凭证，就可转移养老保险关系到新参保地。最后，参保人员达到待遇领取年龄领取养老金时，在各地的参保缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算；未达到待遇领取年龄前，不能再办理退保手续，简单来说，就是“不论你在哪里干，养老保险接着算”。【转移条件】哪些养老保险关系可以转移？转移养老保险关系中，从外省（自治区、直辖市）流动到我省就业参保的，从我省流动到外省（自治区、直辖市）就业参保的，在省内跨省辖市流动就业，这类参保人员都要在新参保地及时办理基本养老保险关系转
25、为退休地领取养老金，为了避免参保人员最后都集中到中心城市而对年龄做了限制，均衡社会负担。“另一方面，转回到户籍所在地并不受这个年龄限制。只要是河南户籍人员，即使是岁零个月，也可以从外省将养老保险关系转回我省。同样，一名开封户籍人员，从郑州转回开封时，也不受这个年龄限制。”临时养老保险关系不转移“在我省建立临时基本养老保险缴费账户的参保人员，在省内跨省辖市流动就业时，不转移临时养老保险关系，在新就业地建立新的临时缴费账户，待其再次流动就业或达到待遇领取条件时，由为其建有临时缴费账户的经办机构分别将其临时账户中的全部缴费本息，转移归集到其基本养老保险关系所在地或待遇领取地。”王曙辉说。组织调动
26、人员不受“”年龄限制还有一部分参保者是经县级以上党委组织部门、人力资源和社会保障部门批准调动的，而且与调入单位建立劳动关系并缴纳了基本养老保险费，他们将不受“”年龄规定限制，可在调入地及时办理基本养老保险关系转移接续手续。因单位重组、拆分、搬迁等原因造成养老保险关系整体转移的，也不受“”年龄规定限制。个体户要在工商注册地或户籍所在地参保缴费个体户、灵活就业人员要在工商注册地或户籍所在的县（市、区）参保缴费。以城镇个体工商户、灵活就业人员身份参保前已经参加过养老保险的，可在原参保地继续参保缴费，也可以在工商注册地或户籍所在的县（市、区）参保缴费后，将基本养老保险关系转移接续到新参保地。出生
29、务工人员流动性大，在多个地方打工，最后在哪领取养老保险待遇是个很头疼的事情。按照国家的办法规定，确定待遇领取地时，首先考虑户籍所在地，基本养老保险关系在户籍所在地的，由户籍所在地负责办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇，不受缴费满年的限制。当养老保险关系所在地与户籍所在地不一致时，按照“从长”（缴费满年的参保地）和“从后”（有几个参保地缴费都满年则按最后的参保地）的原则确定待遇领取地。如果没有超过年缴费的参保地，则转回户籍所在地。多地打工领养老金要看情况按照这些原则，跨省流动就业的参保人员，最后待遇领取地应为河南省的，区别情况确定其具体待遇领取地：一、基本养老保险关系在河南省的，将相应
32、内就可以办妥。目前，全国统一的养老保险转移接续系统软件开发已完成，我省还要将其本地化，完成省内转移手续。所以目前办理转移接续关系的业务时，采取电子和纸质并行的办法，以后软件正式运行后，逐步过渡到电子办理转移手续。转移手续具体办理程序请看图示。【难点释疑】不办退保手续对农民工有利过去，不少外来农民工集中的城市，每到年底，总会出现“退保潮”。这对农民工的权益也造成了侵害。办法规定，从今年起，参保人员未达到待遇领取年龄前，不得终止基本养老保险关系并办理退保手续。也就是说，农民工不用再退保，而是权益累加计算。具体来说，农民工中断就业或返乡没有继续缴费的，由原参保地社保经办机构保留其基本养老保
33、险关系，保存其全部参保缴费记录及个人账户，个人账户储存额继续按规定计息。农民工返回城镇就业并继续参保缴费的，无论其回到原参保地就业还是到其他城镇就业，均按前述规定累计计算其缴费年限，合并计算其个人账户储存额，符合待遇领取条件的，与城镇职工同样享受基本养老保险待遇；农民工不再返回城镇就业的，其在城镇参保缴费记录及个人账户全部有效，并根据农民工的实际情况，或在其达到规定领取条件时享受城镇职工基本养老保险待遇，或转入新型农村社会养老保险。农民工参加的城镇职工养老保险，与在农村参加新型农村社会养老保险的衔接政策，则另行研究制定。养老保险关系转移办理程序第一步参保人员在新就业地按规定建立基本
36、景，又必须正视严重的碎片化现状；既要平衡转入地与转出地的基金收支，又要保证不同身份不同户籍人员之间的公平，难度可想而知，执行实施中很容易发生制度碰撞。社保制度碰撞第一个方面的集中反映就是地域差异：我国各省、市、区、县的社会保险条块分割严重，各地政策存在一定的差异；等到社保跨统筹区转移时，这些问题就暴露出来了。社保制度碰撞另外一个方面的集中反映是制度盲区：社保制度发展过程中，本身也试点和探索了一些制度，这些制度之间如何衔接也是一个大问题。例如，外来从业人员、农民工等特殊群体，各地一度实行过”双低政策”即”低基数缴费，低待遇享受”，优先保障工伤和大病风险，如北京允许农民工先上工伤、大病医疗两险，暂
37、不纳入养老保险体系。现在城乡统筹、全国转移的大背景下，那些与基本养老保险制度不一致的特殊阶段的灵活制度能否转移、如何衔接以及有否救济途径都成了摆在眼前的疑难问题。二、社保数据信息标准不统一阻碍转移。如果简单理解社保转移的话，我们可以把他分为两个层面，一个层面是资金的汇寄接收，另一个层面是数据信息的传递转移，后者尤为关键。实现数据信息传递转移的一个基础条件是社保数据信息标准的统一，而目前这个基础条件还不够充分。我国各地社会保险业务操作并不统一，所使用的软件也多为当地开发，体系不尽一致，系统版本繁多，各地区间数据标准并不统一。即便是人保部规定了基本养老保险关系转移接续信息表的统一格式，如果不对其中
38、底层的记账方式、计息方法等统一规范的话，结果仍然会由于数据标准不兼容而导致资金汇寄到账而账务无法补填录入转入地系统的尴尬现象。“技术手段不难解决，难的是信息传递内容的规范和统一。”湖北省养老保险局核定处处长余晓明这句话说的正是这个问题。如果接收到的表格五花八门，不但耗费沟通成本、降低效率，而且还会造成错误甚至阻碍转移。社保数据信息标准不统一是一个亟待解决的突出问题。三、部分转移机制调动转入地积极性有限。这不是个新话题，一直以来就存在这个问题。社保转移新政的具体转移办法中，统筹基金按12%而不是全部缴费的资金转移是针对现实情况的一个平衡。相较之前的单位缴费部分完全不转移的办法来说，考虑了接收地利
43、,深圳、上海等地探索了统帐结合的筹资模式。1993年中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定明确指出“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担,实行社会统筹和个人账户相结合”的改革方向。1995年国务院发布关于深化企业职工养老保险制度改革的通知,决定基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度,由各地进行统帐结合试点。1997年国务院颁发关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定。在总结各地试点经验基础上统一了制度,标志着我国新的社会保险制度开始建立,新社会保险的筹资类型属于“部分积累制”模式。新的制度发挥了明显的效应,但是,也出现了一些新的问题,比如
44、劳动力的跨统筹地区的流动受阻、“空账”运行等。在吸取东北三省试点经验的基础上,国务院最终形成了国发(200538文),对企业职工基本养老保险制度正式确立以来的重大政策调整.2005年底,国务院对基本养老保险制度的调整内容主要涉及养老保险的缴费积累、养老金待遇、做实个人账户、扩大基本养老保险覆盖面等内容。而在这些政策措施中,最主要的变化是对养老保险的缴费办法和养老金待遇计发办法的重大调整,养老保险转移和接续仍旧执行1997年的规定:职工在同一统筹地区内流动时,只转移基本养老保险关系和个人帐户档案,不转移统筹基金.归纳起来,从我国社会养老保险制度的理念来看,社会保险实践是由
45、“绝对公平”到“公平兼顾效率”的原则下展开的。核心的筹资模式改革是自下而上渐进式探索道路,即先县级统筹,逐步往地级、省级统筹方向发展,“统筹范围”亦如影相随、逐步扩大。整个社会保险制度到目前为止,基本上确定了大体框架和社会保险改革的目标-“人人享有社会保障”。但制度的具体内容需要完善,社会保险关系对劳动力的流动的束缚仍是亟需完善的内容之一,以简单性原则为标准制定的社会保险关系的转移和接续的规定在实践中很难执行.2.2社会保险关系转移和接续的现状新的社会保险制度刚建立之初,由于社会保险制度覆盖范围只涉及到城镇的正规就业者群体,社会保险关系严格与户籍及职工的劳动关系高度一致
46、,社会保险关系随着职工正常的工作调动能正常转移和接续。但是,随着社会保险制度覆盖范围的不断扩大,更多的群体被纳入进来,社会保险关系和户籍关系等不再一致,社会保险关系的接续问题日渐突出.2.2.1基本养老保险制度下的跨地区困难市场经济条件下的一个必然结果是劳动力要素的自由流动。我国养老保险制度由于采取的是部分积累制。若养老保险基金收支发生赤字时由当地政府财政“兜底”,而我国的财税制度是市(县)级的“分灶财政”,这样造成许多职工跨地区流动时社会保险被迫中断等现象。这一问题与社会保险制度的统筹部分的统筹层次有关。到2007年底,全国除十三个省市实行了省级统筹调剂,其他省市仍旧
47、主要是县市级统筹,全国有2000多个市(县)级单位,由于每个“统筹范围”的地方政府部门,对本范围养老保险工作负有责任,在政策制定上有一定的权利,因而我国养老保险制度的所谓“统一制度”,仍然只能是一些制度原则的统一、缴费率的统一、缴费基数比例的统一、缴费最低年限的统一,而并不涉及制度实质性、操作性的内容,例如个人的缴费与待遇的对应,历史债务的责任承担等问题。另外,各统筹区域内的养老保险基金也采用的是一种几乎相对独立、封闭的运作模式统筹基金负责该地基础养老金和过渡型养老金的支付,并承担按照计发办法所计算养老金低于最低养老金的那部分差额的补差任务。如果统筹基金入不敷出,则由统
48、筹地区同级政府财政兜底。这就意味着,统筹地区同级政府对基本养老保险基金负最后的责任。这样,当基本养老保险关系在统筹地区之间发生转移的时候,各地区的利益关系就发生了变化,各地政府对养老保险基金的责任也随之发生了变化。在现行的“分灶吃饭”的财政体制和“属地管理”前提下,在没有有效的调整机制下,养老保险关系的转移会因为统筹基金责任的变化而演变成各级政府、财政之间计较利益得失的博弈工具。对此,各地政府作为独立主体的“经济人”自然意识到,并理性地采取了相应的对策:出台一系列基本养老保险关系转移方面的限制性政策。比如社会保险关系接续直接和接入地的户籍挂钩,不承认其转出地的养老保险缴费
49、年限,只转移个人帐户,缴费年限不得少于15年等政策限制。3对于跨地区流动的职工几乎不可能满足这样的条件不同养老保险制度间的接续困难我国社会保险制度是配合城镇国有企业改革和我国市场经济体制改革而进行的。采取的策略是渐进式的方式。这样势必造成社会保险制度的“路径依赖”和“碎片化”格局,比如,我国城镇的养老保障制度就有针对企业的基本养老保险制度和针对机关事业单位的退休制度等.各个制度内待遇差别较大,使得职工的流动很困难。另一方面,我国长期以来的二元经济、社会结构产生了许多问题。如农村的社会保障、社会福利、养老制度一直被忽视.近年来,各级政府大力推进农村社会保险制度建设,农村的
50、养老保险制度形成了以地方政府为主导的千差万别的格局。但是,农村的养老保险制度从整体上看,多是以城镇基本养老制度作为最终目标或以基本养老保险制度为参考,直接建立类似的制度。当农民工普遍流动时,考虑到以下两个因素:一是基本养老保险制度对城镇职工的流动限制等因素。大多以社会保险关系接续直接和接入地的户籍挂钩;不承认其转出地的养老保险缴费年限,只转移个人帐户,缴费年限不得少于15年等为接续条件。二是农民工的数量。尽管不同的学者、机构测算的数据不太一致,但是,通常认为人数应该在2亿左右,这甚至多于城镇基本养老保险的人数。当这一数以亿计的农民工频繁流动时,其社会养老保险关系的转移就更
51、不可能实现。农民工大量“退保”现象必然频繁出现,引起的社会问题和产生的不良后果可想而知.3社会保险关系接续不畅的主体因素产生城镇职工跨地区流动或农民工社会保险“退保”这一现象的原因有很多,这些因素从社会保险关系的主体角度来看,归纳起来,主要有以下两点:3.1地方政府间的“博弈”导致社会保险关系接续不上在现有的基本养老保险制度中,个人账户实行的是基金积累制,从2001年辽宁全省的“个人帐户”做实的试点开始,中央到地方,政府都十分重视养老保险个人账户的做实问题,在养老保险关系转移过程中,制度也明确保障了投保人个人账户的转移,但统筹账户部分实行的却是现收现付制,以投保人名义
52、缴纳进入统筹账户的金额被用于当年当地(指统一统筹地区)退休人员的养老金支付,对于缴费人而言,他们的基础养老金将由未来退休地的年轻人的统筹账户支付,因此现在的缴费只是体现了未来领取基础养老金的一份权益,但这种权益在确定基本养老金数额时并没有严格的一一对应关系,即基础养老金是由当地上一年在岗职工月平均工资为基数确定的,与之前职工对当地统筹账户的贡献大小无关。根据目前统一政策,基本养老保险跨统筹区域转移只转个人账户,而统筹账户在制度设计过程中的模糊处理使职工一旦涉及养老保险关系的跨统筹地区转移时就会出现不同统筹区域间责任与权益不对等的情况。对迁出地而言,一旦劳动者转走养老保险
53、关系或者退保,他们的统筹基金就留在了当地,同时也缓解了未来该地养老的负担,对迁入地而言,政府则不愿轻易接纳一个未曾对当地统筹基金做过太多贡献,却要当地来承担养老责任的劳动者。对那部分责任不清而数额较大的基础养老金,每个统筹地区都不愿承担,按照布坎南的公共选择理论,我们把地方政府看成一个有理性的、自私的“个体”。政府这一“经济体”对基本养老保险关系转移的制度壁垒也就应运而生。一旦养老保险关系无法顺利接续,流动就业者就只能选择退保,根据现有制度他们只能拿回个人账户中的资金,统筹账户部分同样由于制度设计的模糊化而无法落实。也就是说,统筹账户设计中缴费贡献与享受权益对应关系的模糊
54、处理造成了跨统筹区域政府以及个人的养老保险责任不清,而不明确的养老保险责任增加了基本养老保险关系转移的难度,使流动就业者受到不同程度的利益损失.3.2参保人的“道德风险”诱使社会保险关系接续不上全国的基本养老保险制度只是在制度原则上统一,在管理上依然实行分级治之。受经济发展水平严重不平衡的影响,不同地区的养老保险负担有很大差异,无论费率、缴费基数、计发基数还是基金总量都存在差异,制度的缴费的差异性必然导致各地区在养老待遇方面的差异。这一状况使一些面临退休的人有可能会产生“到社会平均工资较高的地区办理退休关系”的“道德风险”。因为根据现行基础养老金待遇核定的办法,基础养老
55、金的数额是由退休地上一年度社会平均工资与本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数确定,与个人的缴费贡献不挂钩,可以预见,一个在社会平均工资较低的甲地区工作多年的人,如果在即将退休前在社会平均工资较高的经济发达乙地区找到一份工作,并办理了养老保险的接续,根据现行的社会养老保险条例乙地区就应该为这个人办理退休.这个人就可以拿到比原先工作地应该拿到的养老金高出许多,必然产生新的不公平。事实上,近几年确有一部分人通过各种途径千方百计由养老金待遇较低的地区转移到养老金待遇较高的地区,增加转入地养老金支付压力,造成劳动者之间新的不公平,对社会保险制度产生了不良的影响,在一定程度上,正
56、是参保人员的“道德风险”行为的存在催生了各地政府对养老保险关系转移的限制性政策的出台。这些“土政策”的自我保护,一方面有效地遏制了“道德风险”的发生,起到了遏制通过转移劳动力的社会保险关系而获得较高的待遇企图;另一方面,也势必会阻碍了正常劳动力的流动.4社会保险关系接续不畅的财务原因社会保险关系的不能正常流动的原因除上述的地方政府利益博弈和参保者的“道德风险”原因外,我们还可以从社会保险制度的转变源头上来分析。主要是中央政府没有完全确定“转轨成本”责任,采取了模糊的做法,以期这些债务慢慢被多方主体消化。这里主要涉及到两个养老债务的问题:养老金隐性债务和转轨成本(养老债务
57、的显性化数额)问题。社会保险制度中很多问题的存在最终根源就是正视这一成本或债务。因此,有必要先弄清养老金隐形债务、转轨成本的自身概念及两者的关系,才更有利于分析社会保险关系转移困难的深层次原因。现行的社会保险制度“部分积累制”是从“现收现付制”转轨过来的。我国绝大部分理论都认可:养老金隐性债务指一个养老金计划向职工和退休人员提供养老保险金的承诺,等于如果该计划在今天即终止的情况下,所有必须付给当前退休人员的养老金的现值加上在职职工已积累、并必须予以偿付的养老金权利的现值。养老金隐性债务作为一个存量概念代表了政府能够明确预计到,并必须列入财政计划的直接和隐性的债务。4而