1、中国现行的政府隐性担保制度已不能适应经济发展和金融改革的需要，借鉴国外经验，构建适合中国国情的存款保险制度是大势所趋。但存款保险制度的道德风险问题依然严重，而且其运行所需的许多基础性条件，中国目前并不具备。因此，完善制度控制道德风险和创造良好的制度运行环境，是中国构建存款保险制度要解决的两个主要问题。本文通过建立委托-代理模型，着重分析了存款保险制度下道德风险的产生与控制问题，同时对存款保险制度运行所需基础性条件的完善，提出相应的建议。一、引言存款保险制度是指由经营存款业务的金融机构,被强制或自愿地按照所吸收存款的一定比例,向特定的保险机构缴纳保险金，当投保金融机构出现支付危机、破产倒闭
2、或者其他经营危机时,由保险机构向其提供流动性资助，或者代理破产机构在一定限度内对存款者给予偿付的一种特殊保险制度。与一般商业保险不同，存款保险是政策性保险，并具有公共产品的特性。一般由国家设立，政府与银行业共同出资，不以盈利为目的，兼具经营和监管职能，是一国金融安全网的重要组成部分。其主要目的是防止存款者因个别金融机构倒闭而对其他金融机构也失去信心，由此导致银行挤兑，引发银行恐慌和金融危机，从而维护金融业的稳健经营与安全，并保障存款者的利益。从20世纪30年代美国建立存款保险制度开始，70多年的国际经验表明,存款保险制度在保障一国金融安全、维护金融稳定方面发挥了重要作用，并得到了世界各国政府和
3、金融监管部门的广泛认同。尤其是20世纪80年代以来,越来越多的经济体开始建立存款保险制度。截至2007年，全球已有95个国家或地区建立了存款保险制度,其中81个国家或地区设立了存款保险基金。中国长期实行隐性担保制度，有其历史与制度的根源，存在一定合理性，也曾经对金融的稳定、经济的发展起了重要作用，但代价却颇为巨大，而且隐含着极大的风险，弊端日益显现。在全球金融剧烈动荡，世界金融风潮此起彼伏的背景下，为了构建行之有效的中国金融安全网，近年来，国内学者对于建立存款保险制度问题，进行了较为深入的研究。基于存款保险制度在深化金融改革、维护金融安全和促进银行业国际化等方面的重大作用，关于中国构建存款保险
4、必要性的问题，学术界和实务界基本达成了共识，都认为中国建立存款保险制度可以获得制度收益，应该借鉴其他国家的成功经验，逐步建立中国的存款保险制度。当前国际金融危机日益加深，但西方发达国家的银行并没有出现挤兑等现象，除了政府的及时救助之外，存款保险制度对于维护银行系统的稳定，也起了很重要的作用。虽然危机还未见底，世界金融局势仍难以预测，但无论怎样，也不能否认存款保险制度对于金融安全有着重大的意义。那为何中国至今没有推出存款保险制度呢？原因就在于，存款保险制度有助于降低银行被挤兑的风险，但同时也可能引发严重的道德风险，而且存款保险制度对运行的政治、经济环境要求非常严格。不解决存款保险制度下道德风险的
5、控制和运行所需的基础性条件缺失问题，仓促推出存款保险制度，可能反而会危害到中国金融运行的稳定与安全。针对于此，本文主要探讨存款保险制度下道德风险的契约控制和制度运行所需基础性条件的完善问题。二、关键难点：道德风险的固有性与控制道德风险是指交易双方达成契约以后，基于双方之间信息的不对称，信息优势方依托另一方无法完全掌握其行动的事实，倾向于从事损害另一方利益的活动。构成存款保险的当事人有三方:银行、存款保险机构和存款人，银行是投保人,存款保险机构是保险人,存款人是受益人。当事三方彼此之间的信息不对称客观存在，由此会引起逆向选择和道德风险问题。一般采取强制性保险规避逆向选择，而道德风险则难以解决，
6、成为存款保险最严重的弊端，甚至会增加一国银行体系的脆弱性。中国构建存款保险制度，关键的难点还在于道德风险问题。对此，本节从两个层次展开分析，首先比较显性存款保险与政府隐性担保，哪种制度下道德风险问题更严重；其次，分析存款保险制度下，道德风险如何发生，以及如何通过制度设计来控制。（一）建立存款保险制度可以降低道德风险一般来说，存款保险制度中的道德风险主要有两类，一是存款人的道德风险，指存款保险降低了存款人监督银行的自我保护激励，使存款人不会通过提款来对银行施加市场约束；二是银行的道德风险，指银行投保后，产生“收益归自己，损失由存款保险机构承担”的投机心理，倾向于选择一些风险较大的投资项目。国外
7、研究者所谈的建立存款保险制度后会增加道德风险，也主要是指这两方面。确实，如果原来没有任何形式的存款保护，建立存款保险制度后，是会增加存款人和存款机构的道德风险。与其他国家不同，中国长期以来实行的是政府替银行担保与其他国家不同，中国长期以来实行的是政府替银行担保的制度。的制度。剥离国有银行不良资产、向国有银行注资剥离国有银行不良资产、向国有银行注资,以及以及为被关闭的金融机构提供再贷款等，都是隐性担保的具体为被关闭的金融机构提供再贷款等，都是隐性担保的具体体现。这种隐性担保制度下，保险实际上覆盖了所有的存体现。这种隐性担保制度下，保险实际上覆盖了所有的存款账户，存款人没有任何资金损失的风险，银行
8、经营中出款账户，存款人没有任何资金损失的风险，银行经营中出现的风险与损失也由政府全部负责，而且不必负担成本。现的风险与损失也由政府全部负责，而且不必负担成本。建立显性存款保险制度，通过收取存款保险金对存款实行建立显性存款保险制度，通过收取存款保险金对存款实行部分保险，损失时限额赔付。部分保险，损失时限额赔付。这一方面使大额存款人承担这一方面使大额存款人承担了可能遭受损失的风险，激励其监督银行的经营，可以降了可能遭受损失的风险，激励其监督银行的经营，可以降低存款人的道德风险；一方面使银行不能和在隐性担保制低存款人的道德风险；一方面使银行不能和在隐性担保制度下一样免费享受事实的保险，更加合理，同时
9、增加了存度下一样免费享受事实的保险，更加合理，同时增加了存款保险机构和大额存款人的监督，可以降低银行的道德风款保险机构和大额存款人的监督，可以降低银行的道德风险。认为在中国建立存款保险制度会增加存款人和银行的险。认为在中国建立存款保险制度会增加存款人和银行的道德风险的看法是不正确的，隐性担保制度下的道德风险道德风险的看法是不正确的，隐性担保制度下的道德风险问题比显性存款保险制度下更严重，这一点很明确，因此，问题比显性存款保险制度下更严重，这一点很明确，因此，我们需要构建存款保险制度，降低道德风险。我们需要构建存款保险制度，降低道德风险。（二）存款保险制度下道德风险的控制在中国建立存款保险制度
10、，可以部分降低隐性担保制度下存款人和存款机构的道德风险。但道德风险、市场约束软化等问题远没有解决，更确切的说是仍十分严重。没有制度是完美的，而道德风险问题就是存款保险制度与生俱来的缺陷，如果不能得到控制，其对整个金融体系安全的威胁可能更加突出。首先，考察存款人的道德风险与控制。首先，考察存款人的道德风险与控制。前已述及，有存款前已述及，有存款保险制度的保障，存款人会放松对存款机构的监督。但在保险制度的保障，存款人会放松对存款机构的监督。但在非完全的存款保险制度下，由于限额赔付，大额存款人就非完全的存款保险制度下，由于限额赔付，大额存款人就暴露在风险中，是有激励去监督存款机构的经营的，因此，暴露
11、在风险中，是有激励去监督存款机构的经营的，因此，主要是解决小额存款人主要是解决小额存款人“搭便车搭便车”行为。现实地说，小额行为。现实地说，小额存款人处于信息弱势的地位，监督能力本来就有限，所以存款人处于信息弱势的地位，监督能力本来就有限，所以存款人的道德风险问题并不是主要问题。在建立存款保险存款人的道德风险问题并不是主要问题。在建立存款保险制度的初始阶段，为了防止出现存款制度的初始阶段，为了防止出现存款“大搬家大搬家”等问题，等问题，可以考虑对小额存款（比如可以考虑对小额存款（比如20万以下）实行全额保险，在万以下）实行全额保险，在制度运行平稳之后，再实行限额保险。当然，也可以采取制度运行平
12、稳之后，再实行限额保险。当然，也可以采取适当的方法来激励小额存款人，比如将存款账户中适当的方法来激励小额存款人，比如将存款账户中5万元万元以下的存款强制保险，以下的存款强制保险，10万元以上的存款不予保险，而对万元以上的存款不予保险，而对于于5万万10万的存款部分，由存款人选择，可以选择参保，万的存款部分，由存款人选择，可以选择参保，获得无风险的利率；也可以选择不参保，获得更高的风险获得无风险的利率；也可以选择不参保，获得更高的风险利率。利率。其次，考察银行的道德风险与控制。银行参加存款保险以后，保险费用增加了经营成本，这需要赚取更多的利润来弥补，因此选择的投资项目就可能比以前风险更高。另外，
14、)；P()代表根据风险调整的保险费率，dP/d0且P(0)=0；代表投保存款额；S()代表存款保险机构可能赔付额的期望值，ds/d0且S(0)=0。因为存款保险机构不以盈利为主要目标，可假设其为严格风险规避者，即U0,U0，即高风险高期望收益；A代表银行的风险规避程度，A0。A0代表银行为严格风险规避者，A=0代表银行为风险中性者。A越小，银行风险规避程度越弱，更倾向于选择风险更大的投资项目；K代表常系数。2、对称与非对称信息条件下契约的调整存款保险机构与银行的利益目标是不一致的。存款保险机构希望银行选择低风险的投资项目，可以减少赔付额S()，降低金融风险；银行则希望存款保险机构降低保险费率
15、P()，增加银行的利润，以自身利润最大化为目标选择投资项目。因此，除非存款保险机构能够提供足够的激励，否则，银行就不会按照存款保险机构的希望，选择风险小的投资项目。这样，问题就转化为存款保险机构如何在银行的参与约束这样，问题就转化为存款保险机构如何在银行的参与约束和激励相容约束条件下，最大化自身期望效用。和激励相容约束条件下，最大化自身期望效用。MaxP()-S()f()d()A,P()St.（IR）E（r）-KA2-P()f()d()0（IC）E（r）-KA*2-P()f()d()E（r）-KA2-P()f()d()其中，参与约束（其中，参与约束（IR）表示当银行投保以后，期望收益大）表
16、示当银行投保以后，期望收益大于不投保时，即从减轻被挤兑风险中所获得的收益大于其于不投保时，即从减轻被挤兑风险中所获得的收益大于其付出的保险成本。激励相容条件（付出的保险成本。激励相容条件（IC）表示银行的风险规）表示银行的风险规避程度随着自身效用的变化而发生改变，由此决定银行选避程度随着自身效用的变化而发生改变，由此决定银行选择的投资项目的风险也改变。只有择的投资项目的风险也改变。只有A*给其带来了效用最给其带来了效用最大化，它才会选择与之相应的投资项目。大化，它才会选择与之相应的投资项目。（1）对称信息条件下的契约在对称信息条件下，存款保险机构可以观测到银行的风险规避程度A，进而适时确定银
17、行选择的投资项目的风险，所以可以针对每家银行的风险制定相应的保险费率，并适时监管到银行风险态度的变化。对称信息条件下，激励相容约束是多余的，而由于采取强制性保险，参与约束也不必要。因此，在对称信息条件下，最优的保险契约是存款保险机构接受合乎标准的银行投保，针对每家银行的风险制定相应的保险费率，而且可以通过适时监管完全防止银行的过度风险行为。（2）信息不对称条件下的契约在信息不对称条件下，银行的风险规避程度是其私人信息，在信息不对称条件下，银行的风险规避程度是其私人信息，存款保险机构观测不到，也就不能适时确定银行选择的投存款保险机构观测不到，也就不能适时确定银行选择的投资项目的风险资项目的风险
18、，所以无法直接制定每家银行相应的保险，所以无法直接制定每家银行相应的保险费率。为了激励银行将风险控制在合适的范围内，可以对费率。为了激励银行将风险控制在合适的范围内，可以对不同风险不同风险1的银行实行差别费率，风险小的银行收费低，的银行实行差别费率，风险小的银行收费低，风险大的银行收费高，具体可对式风险大的银行收费高，具体可对式、式、式构造拉格朗日构造拉格朗日函数函数,求一阶导数求得求一阶导数求得2。另外，除了实行差别保险费率，。另外，除了实行差别保险费率，把银行的资本充足率、不良贷款率以及存款保险机构对它把银行的资本充足率、不良贷款率以及存款保险机构对它的风险评级及时公布，不但可以引入存款人
19、的市场约束，的风险评级及时公布，不但可以引入存款人的市场约束，还可以使信用状况好的银行节约吸储成本，激励银行控制还可以使信用状况好的银行节约吸储成本，激励银行控制日常经营中的风险上升倾向。日常经营中的风险上升倾向。1指根据银行的资本充足率、不良贷款率以及主要财务指标确定的风险，而不是根据观测的银行风险规避程度A适时确定的。2由于采取强制性保险，所以参与约束（式）忽略。需要指出的是，通过差别费率激励银行控制风险，是以银行的持续多期经营为前提的。因为保费是按期调整、交纳的，如果银行面临严重危机，很可能当期破产，那么式中下期保费P()降低不能增加银行的效用，激励就会失效。更重要的是，银行的风险规避
20、程度可能发生急剧下降，甚至，也就是说银行从风险规避者转变为风险中性者，只考虑投资项目的期望收益（r），完全忽视风险。这种铤而走险的严重道德风险对存款保险机构、存款人和银行体系的危害十分巨大，而且通过激励不能控制，因此，只能通过严格监管、适时监测其各项指标来防范，一旦救助失败，及时、透明地进行破产清算。综上所述，在信息不对称条件下，为了适度控制银行的道德风险，保险契约调整为：实行差别保险费率并公开银行的资本充足率、不良贷款率、风险评级等基本指标，以激励为主要方式，控制银行日常经营中的风险上升倾向。对于危机严重的银行，可先适当救助，并严格、适时监管，必要时果断实施市场退出，防止其铤而走险。三、基础
21、性条件的进一步完善前面的分析表明，通过调整保险契约，可以适当控制存款保险制度中的道德风险。但一项好的制度要达到预期的目标，除了制度本身完善之外，其所处的政治、经济环境也至关重要。存款保险制度要发挥功效，完善的制度设计与良好的运行环境，缺一不可。而中国目前许多基础性条件并不具备，因此推出存款保险制度之前，我们还需进一步完善以下的基础性条件。（一）防止行政干预，健全商业银行现代法人治理结构中国的经济体制改革是由政府推动的，这种改革模式决定了国家必须拥有足够可支配的金融资源。这不仅是保证各项改革顺利进行的物质基础，也是调整结构，优化资源配置的前提条件。因此，中央政府和地方政府都有着控制更多金融资
22、源的偏好。商业银行从计划经济体制延续下来，与各级政府关系密切，巨大的惯性也使得商业银行很难摆脱政府的行政干预，完全按照金融市场的经济规律办事。尽管在经济改革中不断强调银行本身的利润原则，但是到了具体执行时，往往按照政府的意图行事。即使现在中国商业银行产权改革已基本完成，但一般的市场规则还不能完全约束政府的行为，各级政府行政干预商业银行经营的行为并不少见。比如当前世界性金融危机下，由于还没有找到有效的支持中小企业发展的策略，在是否对中小企业发放贷款的问题上，商业银行就不能按照自身的风险规避原则行事，而不得不承担一定的政策成本。（二）积极推进利率市场化依据麦金农和肖的金融深化理论，发展中国家金融
23、改革的核心之一就是利率市场化。目前中国储蓄存款实行“以基准利率为上限”的规则，对利率的管制使得价格竞争这一最重要、最核心的竞争手段不能发挥作用，扭曲了银行的竞争。经过10多年的利率市场化试点，中国在贷款利率管制方面已有限放松，但存款利率还未放开。实行存款保险制度，居民存款分为被保存款和未保存款两类，大额存款人的风险就提高了，自然要求提高利率。这就要求被保存款和未保存款执行差别利率，而这在当前“以基准利率为上限”的规则下是无法实现的。因此，要实施存款保险制度，我们必须积极稳步推进利率市场化，使中国逐步实现各类存、贷款利率在市场机制作用下形成。（三）建立金融监管部门之间的协调机制，提高监管效率国际
24、经验表明，审慎、高效的金融监管是决定存款保险制度平稳运行的重要因素。当前，中国已经形成分业监管体制，银监会、保监会和证监会各司一职，监管水平也有了很大的提高，但存在的问题也不少。首先，银监会、保监会、证监会之间缺乏有效的协调机制，三者与人行之间也存在很多职责不清的地方，导致出现监管的盲区。存款保险机构属于保险行业、投保银行属于银行业，而保费收入可能投向证券市场，如果将存款保险机构界定为一般的金融机构，如何对其执行有效监管？如果将存款保险机构界定为金融管理部门，并赋予其一定的监管功能，那么它与人行、银监会、保监会和证监会之间的职责如何划分，关系如何协调？其次，监管机构激励机制缺乏，监管效率低下，
25、导致对金融风险的处置严重滞后。实行存款保险制度，是为了防范危机的扩大与蔓延，维护金融稳定。如果不能及时、高效地处置危机银行，就有可能使其出现严重的道德风险，甚至引发银行体系的系统危机。那时，存款保险制度完全失效，金融体系将面临巨大风险。因此，中国要实行存款保险制度，迫切需要金融监管部门之间建立一套有效的协调机制，并提高各部门的监管效率。（四）加快存款保险制度的立法工作立法是存款保险制度建立和有效运作的前提、基础和保障。立法是存款保险制度建立和有效运作的前提、基础和保障。大多数建立了存款保险制度的国家都通过立法，以专门的大多数建立了存款保险制度的国家都通过立法，以专门的法律制度来明确存款保险的
26、法律关系，确定存款保险机构法律制度来明确存款保险的法律关系，确定存款保险机构的组织模式和职责权力、运行目标和规则。而且，在各国的组织模式和职责权力、运行目标和规则。而且，在各国存款保险制度的运行过程中，法律制度起到了良好的保障存款保险制度的运行过程中，法律制度起到了良好的保障效果。因此，为了保证中国存款保险的规范性和有效性，效果。因此，为了保证中国存款保险的规范性和有效性，构建中国的存款保险制度，法律建设要先行。如果无法可构建中国的存款保险制度，法律建设要先行。如果无法可依，不但不能发挥存款保险制度应有的作用，还可能会引依，不但不能发挥存款保险制度应有的作用，还可能会引起不必要的混乱。考虑到制