本文讲的国企分红，是指国有企业向公共财政上缴的各项税后收益，主要是利润分红。国企兑现向全民股东的分红，是国有资本的最主要的基本功能之一。在中国这样一个以公有制为基本经济制度的国家，分析国企部门对公共财政的贡献，探究规模庞大的国企部门究竟向全民股东分配了多少红利，具有特别重要的意义，因为它关乎每个国民可能享受到的公共产品和公共服务。
一、“减税降费”带来财政收支平衡的压力
今年我国采取了较为积极进取的财政政策，近两万亿的“减税降费”使得各级财政收支面临很大的平衡压力。中等口径下的财政收入（一般公共预算收入+政府性基金收入）累计同比增速从去年开始持续下滑，到今年四月增速更是降至2.9%，创下2016年以来的新低（图1）。而且，叠加经济增速的放缓，财政收入下行的趋势可能还将持续下去。收入下滑而开支加大，财政预算的赤字率被迫进一步上调至2.8%，预计实际赤字率（注1）升高至4.5%，达到十年来新高（图2）。
二、“减税降费”有利于实体部门，特别是国有企业
“减税降费”措施有利于实体企业，特别是庞大的国企部门，这是由我国的基本经济制度所决定的。进一步细究起来，“减税降费”对我国广义财政的四套“预算账本”（一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算）将产生差异化的影响。
下调增值税税率会对一般公共预算收入的增长形成一定拖累（注2）；下调社保费率会对社会保险基金预算收入产生负面影响（注3）；随着房地产调控政策的持续，土地出让收入增长放缓，已经导致政府性基金预算收入增速较去年有较大幅度的下滑(注4)。
唯一受益于“减税降费”政策的是广义财政预算中的“国有资本经营收入”。道理很简单，下调增值税税率及社保费率有利于企业减负，特别是对国有企业将产生明显的有利影响，可以降低经营成本进而提高国有资本经营的效益。
三、国企分红：独特的“两次分配”机制
我国的广义财政预算体系是由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算“四本账”组成，那么国企上缴财政的分红究竟流向哪个账本呢？这个问题并不像字面意思那么简单，原因就在于，我国逐步形成了世间独有的制度安排。
首先，从国有资产管理的体制上，我国将金融类国企和非金融类国企（即实业类国企）区分开来，金融国有资产由财政部管理，实业国有资产由国资委管理。与此相应，从国企向财政分红的流向看，也形成两股资金上解的路径：金融类国企的分红直接进入“一般公共预算”；实业类国企的分红进入单列的“国有资本经营预算”，其中部分再由“调出资金”的方式流向“一般公共预算”。这样一来，就形成了我们称之为“两次分配”的国企分红机制（图5）。
所谓“一次分配”，即国企部门向广义财政上缴的分红。“一次分配”由两部分构成：一部分是金融类国企上缴的分红（含部分实业类国企的专项特别分红）直接进入一般公共预算；另一部分是实业类国企上缴的分红进入国有资本经营预算（注5）。在以往的分析中，大多侧重于讨论实体类国企分红形成的国有资本经营预算收入。相对其它三套预算账本，国有资本经营预算规模偏小，其中一个原因就在于它不包含金融类国企分红，这显然低估了国企部门整体对公共财政的贡献。
而所谓“二次分配”，指的是实业类国企分红进入国有资本经营预算后的再分配。我们关心的是最终流向一般公共预算的部分，因为这部分财政收入用于支持广泛的公共事业、公共产品和公共服务，满足社会共同需要，其本质是国企向全民的分红。中国的特色在于，由于实业类国企分红的“一次分配”并非完全流入公共预算，而是通过国有资本经营预算再向一般公共预算调出部分资金（注6），因而若只观察“一次分配”就会高估国企分红对公共财政的贡献。
四、“一次分配”：分红规模和分红率测算
由于四套预算账本之间复杂的勾稽关系，透明度有限，高质量的底层数据难以获得，使得精确计算国企分红对财政的贡献变得困难。尽管如此，我们还是可以通过多种方法来近似估算国企分红对广义财政的贡献程度。
首先是金融类国企的分红规模和分红率测算。
我们再来测算金融类国企向财政的分红率。由于金融类国企归属全民股东的净利润数据不可得，我们选取财政部和中央汇金公司直接持股的14家A股上市金融机构(注8)作为样本，根据年报数据加权计算国有金融机构的分红率，以此替代我国金融类国企的分红率。据此，2017年金融类国企的分红率为30%（图7）。当然这个分红率也可能夸大了实际的分红率水平，一个佐证是财政部长刘昆在去年10月向人大常委会报告金融企业国有资产管理情况时，指出中央国有金融企业“2017年平均分红比率28.9%，较2013年提高2.8个百分点”（注9）。
四、“二次分配”：国企分红流向公共预算的规模和分红率测算
与金融类国企分红直接流入一般公共预算不同，实业类国企分红流入国有资本经营预算之后，再进行“二次分配”调出部分资金流向公共预算。这部分少得可怜，2018年只有754亿元调出资金，仅占归属国有母公司1.53万亿元净利润的4.9%，即使占比最高的2016年也仅为7.8%（图10）。
五、问道于盲：国企分红的改革目标
关于国企分红的改革目标，主要体现在党的十八届三中全会《中共中央关于全国深化改革若干重大问题的决定》中。这份纲领性文件要求“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”。2015年8月，中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》再次明确“要建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%”。
对于这个30%的改革目标，究竟是指“一次分配”？还是“二次分配”？一度存在不少误解。根据运行情况来判断，这里的30%指的是“二次分配”的目标，即实业类国企上缴形成的国有资本经营预算收入中调出部分资金流向公共财政的比例。
2012年以来，该比例总体呈现上升趋势，2018年调出资金的占比已达26%，2019年预算中达到29%，到明年实现30%的目标几乎没有难度（图12）。然而，按照目前实业类国企“一次分配”分红率约20%，再按“二次分配”的30%上缴公共财政，实际分红率仅为6%。这一改革目标无异于“问道于盲”。没有“一次分配”比例的提高，“二次分配”就成了无源之水、无本之木。
六、国企上市公司分红率的启示
我们搜集了国资委管理的中央企业下属A股上市公司的公开数据，发现分红率并不算低，而且呈上升趋势（图14）。2018年央企下属上市公司整体分红率水平35.7%，分红率均值为36.9%。
36%与20%之间存在不小的差距，说明有一部分国有资本经营利润的分红被“截留”在央企集团公司层面。另一个证据是，国资委对于央企国有资本收益提取比例实行“五档”制：第一类企业为25%（中国烟草总公司），第二类企业为20%（中石油、中石化等14家资源型企业），第三类企业为15%（中国铝业公司等70家一般竞争型企业），第四类企业为10%（核工业集团公司等33家和中央文化企业类），第五类企业免交当年应交利润（中储粮和中储棉）。这五档分红水平同样与央企上市公司36%的分红率存在明显差距。这一线索的启示在于，国企向财政的分红率水平存在一定的上调空间。
七、结语：提高国企分红比例
假设2020年国企（金融类+实业类）归属国有母公司的净利润达到3.75万亿元（金融类国企2万亿元，实业类国企1.8万亿元），按照“一次分配”30%、40%、50%的三种情景，“二次分配”按50%测算，估计公共财政将分别获得到8,700、11,600、14,500亿元的支持，国企分红将对公共财政做出更大的贡献（图18）。
不可否认，提高国企分红上缴财政的比例不可能一蹴而就。应该看到，我国国企分红上缴财政的“两次分配”制度安排是国企改革和公共治理的阶段性产物，其对公共财政的贡献（分红率水平）处于明显偏低水平也是不争的事实，未来仍有较大的提升空间。在当前形势下，进一步深化国企改革，提高国有企业向广义财政的分红（一次分配）比例，尽快改革国有资本经营预算制度（二次分配），疏通国企分红直接进入公共财政的渠道，已成当务之急。
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