【关键词】：限制出境措施法律性质法律渊源立法完善司法适用
一、我国限制出境措施的法律渊源和司法适用
(一)我国限制出境措施的法律渊源梳理
限制出境措施散见于我国各类法律、法规、司法解释，甚至规范性文件中。通过中国知网“中国法律知识资源总库法律法规库”检索与限制出境有关的法律法规，可检索到法律6部、行政法规及规范性文件2部、地方性法规及文件5部、部门规章及文件28部、地方政府规章及文件119部、司法解释及文件16部、团体规定1部、地方司法文件20部，其中现行有效的是178部。从可适用限制出境的规范的分布领域看，包括了刑事司法、民事司法、国家安全、海关事务、科教文体、计划统计、商贸服务、对外经贸、人事劳动等23个领域(本文择其要者梳理为表1)。
表1我国规定限制出境的部分规范
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│法律│刑事诉讼法│2012年修订│第5条、第69条│
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││民事诉讼法│2012年修订│第55条│
││出境入境管理法│2013年实施│全部│
││护照法│2007年实施│第3条│
││税收征管法│2001年修订│第4条│
││银行业监督管理法│2006年修订│第40条│
│行政法│出境入境管理法实施细则│1994年修订│第15条│
│规││││
││税收征收管理法实施细则│2002年实施│第74条│
││国境卫生检疫法实施细则│1989年实施│第6条、第11条│
││行政监察法实施条例│2004年实施│第17条、第31条│
││海关行政处罚实施条例│2004年实施│第59条│
││出境入境边防检查条例│1995年实施│全部│
│司法解│最高人民法院《关于执行〈中华人民│法释[2012]21│第322条、第323条、第│
│释│共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释│号│324条│
││》│││
││最高人民法院、最高人民检察院、公│[87]公发16号│全部│
││安部、国家安全部《关于依法限制外│││
││国人和中国公民出境问题的若干规定│││
││最高人民法院关于适用《中华人民共│法释[2008]13│第37条、第38条│
││和国民事诉讼法》执行程序若干问题│号││
││的解释│││
│其他重│公安部《关于执行中国公民出境入境│1987年实施│全部│
│要规范│管理法及实施细则若干问题的》│││
│性文件││││
││公安部出入境管理局《关于公安机关│公境[2000]27│全部│
││办理边控有关问题的》│6号││
││公安部《关于实行对法定不批准出境│公通字[1998]│全部│
││人员通报备案制度的规定》│33号││
││公安部《公安机关办理经济犯罪案件│公通字[2005]│第22条│
││的若干规定》│10号││
││监察部、公安部《关于监察机关在查│监发[1989]31│第4条│
││办案件中公安机关予的》│号││
││公安部《公安关理刑事案程序规定》│公安部127号│第86条、第111条、第3│
││││66条│
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(二)我国限制出境措施的司法适用解读
1.限制出境的对象和类型
限制出境的对象，既有外籍人士以及无国籍人士，也有我国港澳台地区居民，但数量最大的，还是我国内地公民。我国公民，又分一般公民和特殊人员。一般公民因涉及刑事案件(案件正在侦查、起诉、审判、执行中)、民事案件(审判和执行程序)、欠税、海关行政处罚等事由被限制出境，实践中最常见的是因涉及民事案件(审判和执行过程中)被限制出境；特殊不准出境人员，即国家公务员、银行高管、外汇管理部门等特殊人员因特殊的身份而被限制出境，或者必须履行特定报批程序才能出境的人员。[2]
根据出境时是否已经取得出境证照，限制出境又可以分为“不批准出境”和“控制出境(边控)”。一般中国公民，无论是因公还是因私，如果有出境的需要，应向其本人户口所在地的市和县级公安机关提出申请，要求其颁发护照，公安机关出入境管理机关审查后如果认为其符合条件，将颁发护照或者其他旅行证件，如果审查后认为其不符合颁发护照的条件，依法不应当出境，将拒绝颁发护照或者其他旅行证件，这就是“不批准出境”。“不批准出境”一般只针对中国公民。已经获得颁发护照或者其他旅行证件的人(包括中国公民和已经入境的他国公民以及无国籍人士)出境，必须经过边防检查机关的查验并获得许可，如果经过我国边防检查机关的查验，属于法定不能出境的人员，则阻止其离开我国边境，这就是“控制出境”。“控制出境”的对象既包括我国公民，也包括他国公民。实践中，出现争议的大多是被“控制出境”的情形。
再根据我国《公民出境入境管理法》等规定的边控事由内容，大致可以将我国的限制出境分为刑事司法边控、民事(含执行)司法边控、国家安全边控、行政执法边控等(如表2所示)。
表2我国限制出境的事由和对象
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│限│对物│文物等特殊物品│
│制│││
│出│││
│境│││
│对│││
│象│││
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││对人│对特殊人员│公务员等特殊人员因纪律需要须履行特定报批程序才能出│
││││境│
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│││对一般人员│不予批准出境│未取得出境证照的人(中华人民共和国公│
│││││民)│
│││├──────┼─────────┬────────┤
││││阻止出境(边│已取得出境证照的人│刑事司法│
││││控)│(含中华人民共和国││
│││││公民和境外人员)││
│││││├────────┤
││││││民事司法(执行)│
││││││国家安全│
││││││其他行政执法│
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2.限制出境的决定与实施
无论上述哪个国家机关因为何种原因决定实施限制出境，最后都统一报备到公安机关，由公安机关统一实施。在公安机关内部，具体负责执行限制出境措施的则分别是出入境管理部门和边防出入境检查机关。
3.限制出境的程序和期限
有关国家机关在做出限制出境的决定后，应当填写《口岸阻止人员出境通知书》，报备公安机关。在本省辖区口岸阻止出境的，应当向本省公安厅报备；出境口岸超出本省辖区范围的，应向有关省公安厅报备。限制出境的期限，实践中大多是根据公安部门的内部规定执行。[3]一般为一年，特殊情况下不得超过五年。除有关法律、法规明确规定的以外，一年以上五年以下不批准出境的决定，由市级通报备案机关做出，一年以下(含一年)不准出境的决定，由区、县级通报备案机关做出。[4]
二、我国限制出境措施的法律性质
我国限制出境措施主要分为三大类，第一类规定在我国《刑事诉讼法》中，第二类规定在我国《民事诉讼法》中，第三类则规定在各类行政法律法规中。法律渊源不同，法律性质自然各异，长期以来围绕限制出境措施法律性质的争议不断，而这些争议又影响到限制出境措施的立法和司法。当前，我国限制出境措施立法体系和司法现状上的混乱，很大程度上也是因为对其法律性质的争议所致，因此，应当正本清源，厘清限制出境措施的法律性质。
(一)刑事诉讼中的限制出境，应属于刑事诉讼强制措施
我国《刑事诉讼法》第六十九条取保候审和第七十五条监视居住中规定的限制出境，是为了保证取保候审和监视居住的顺利执行，防止犯罪嫌疑人、被告人逃避侦查和审判，进行毁灭、伪造证据、继续犯罪等妨害刑事诉讼的行为，而依法对刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人所采取的在一定期限内暂时限制或剥夺其出入境权利的措施。其作为一种临时性的法定措施，目的主要是预防性的，有权适用的主体只有公安机关、人民检察院和人民法院，除此之外其他任何国家机关、团体或个人都无权适用。其适用对象只能是犯罪嫌疑人、被告人。同时，该两项条款均规定在我国《刑事诉讼法》第六章“强制措施”之下，因此无论是从法理分析还是从条文设置来看，我国《刑事诉讼法》中的限制出境，均应当为刑事诉讼强制措施。
(二)民事诉讼中的限制出境，应属于保障性的执行措施
我国《民事诉讼法》第二百五十五条规定的限制出境，属于人民法院的执行机构在依法强制执行生效法律文书时所采取的具体方法，是人民法院做好执行工作，保证生效法律文书的内容得以实现的手段。当被执行人未及时履行生效法律文书确定的义务时，限制被执行人的出境自由，以保障强制其履行义务的执行措施得以有效实施。对于民事诉讼中限制出境措施法律性质的认定，理论界一直存在分歧，有观点认为其性质为对妨害执行的强制措施。[5]另有观点认为，对人实施的执行措施与强制措施并无不同。[6]还有观点认为其为财产保全措施或者是保全措施。[7]上述认识分歧在2012年我国《民事诉讼法》修改之后依然存在。笔者认为，从我国《民事诉讼法》的条文设置来看，限制出境规定在第二十一章“执行措施”中，其实施源于被执行人怠于实施执行的给付义务，主要依申请执行人的申请而启动，申请人同意解除的也可解除，如果被执行人提供充分有效担保也可以解除，因此其没有强制措施的强制性，其性质应当为保障性的执行措施。
(三)行政法律法规中的限制出境，应属于具体行政行为
各类行政法律法规之中作为行政行为的限制出境措施，尽管其法律性质各异，但都是国家行政机关依据法律法规的规定遵循特定的程序针对特定的公民，就是否允许其出境做出的单方行为，该行为仅行政机关单方即可决定，且决定并送达相对人后即发生法律效力，其内容对公民的权利义务即产生重要的影响，因此应当属于具体行政行为，行政相对人可以复议，也可以诉讼。
三、我国限制出境措施法律体系的规范化建设
(一)应将限制出境的具体规定统一到专门法律中
2.民事诉讼出境的规定不能过于绝对
(三)应建立完善限制出境的救济程序
第一，应当明确救济渠道和主体。各类行政法律法规中规定的限制出境措施，无论其具体法律性质是行政处罚还是行政许可，均属于具体行政行为，都是可以复议和诉讼的。应当根据其不同性质分别规定救济措施，对于不批准出境的，公安机关作为行政许可的决定主体，接受行政相对人的复议、行政诉讼。对于边控措施，公安机关作为协助行政行为的实施者，直接面对相对人，亦应承担应对相对人复议、行政诉讼的责任。
第二，应当纳入国家赔偿的范围。自从1994年《中华人民共和国国家赔偿法》颁布实施，我国的国家赔偿制度逐步健全。国家赔偿的范围包括行政赔偿、司法赔偿。赔偿义务机关和赔偿程序都有较细致的规定。国家赔偿的基础是公民因为国家机关错误的行政行为而遭受的生命、自由和财产上的损失。毫无疑问，错误的“限制出境”决定，给当事人造成的损失在性质上和其他国家赔偿的国家行政行为在法律性质上是一致的，因此应当适用《中华人民共和国国家赔偿法》的规定进行国家赔偿。这里错误的“限制出境”，应当包括违反职权、违反程序、违反法律规定等情形。赔偿的方法可以参照一般行政赔偿计算。
四、我国限制出境措施执行程序的规范化
限制出境措施实际上是个人出境自由与国家安全、司法权威等公共利益之间相互博弈的结果。公民为了维护公共利益，适度让渡了个人的自由，这种让渡应该以“最小比例”为限。尤其是在全面依法治国、全面推进改革的新时期，应该推崇“以人为本”“保障人权”的理念，摒弃那种动辄限制人身自由的思维。
(一)应当在适用限制出境措施时坚持比例原则
(二)应当明确适用机关的告知义务和告知程序
(三)应当严格限缩民事司法类边控措施的适用
(四)可以对境内外居民尝试制度创新区别对待
对大陆居民的限制出境，应根据其事由掌握不同的宽严政策，除了国家安全类的限制出境外，其他类型应从宽处理，尤其是民事案件类的限制出境应尽可能限缩适用，可以通过财产担保等方式替代。对于港澳地区居民，在“一国两制”已经成熟实施的背景下，在三地司法部门充分沟通协作基础上，可尝试建立统一边境区。[18]换言之，对于港澳居民的限制出境，可以允许其离开大陆返回港澳地区，但不允许其离开港澳。对于台湾地区，可以参照上述港澳地区的做法。鉴于两岸政治分治的现状，上述尝试应建立在双方“司法互助”充分展开的基础上，即条件成熟时，对于台商台胞尽管予以限制出境，但仍允许其返回台湾地区。此外，对于外国籍公民采取限制出境措施的，应视其国籍国是否与我国缔结司法互助协议，而采取宽严不同的政策。